Развитие правовой системы Беларуси на базе «конституции» 1996 года

После введения в действие «президентской конституции» правовая система Беларуси претерпела качественные изменения. Проявилось это прежде всего в том, что декреты и указы президента стали восприниматься органами государственной власти в качестве «основных законов».

За 1997 год президент Беларуси издал 23 декрета и примерно 650 указов. Декретами президент произвольно изменял и дополнял законы, устанавливал административную ответственность за ряд правонарушений (между прочим, в десятки раз превосходящую максимально допустимую по закону), уточнял показатели государственного бюджета, вводил новые обязанности для граждан и должностных лиц.

Особого внимания заслуживают некоторые из декретов. Так, декрет № 2 от 12 (февраля 1997 года «О декларировании доходов и имущества физических лиц в Республике Беларусь» (20) предусматривает обязательное декларирование доходов физических лиц, полученных в течение календарного года, а также имущества, стоимость которого превышает 500 минимальных заработных плат (примерно 3 тыс. долларов США). Декрет предписывает, что декларацию о доходах и имуществе граждане обязаны представлять по требованию органов Комитета государственного контроля, государственных налоговых органов, органов внутренних дел, КГБ и прокуратуры. Непредставление декларации или указание в ней неполных или недостоверных сведений влечет за собой наложение штрафа в размере от 5 до 50 минимальных заработных плат.

Данный декрет вступает в противоречие как с нормами международного права, так и нормами Конституции и законов Республики Беларусь. В частности, положения декрета нарушают статью 28 Конституции (она предоставляет каждому право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь), статью 44 (согласно которой государство обеспечивает неприкосновенность собственности), статью 58 (она запрещает понуждать граждан к исполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и ее законами). Декрет президента не соответствует ряду законов: «О собственности в Республике Беларусь», «Об основах службы в государственном аппарате», Гражданскому кодексу, Кодексу об административных правонарушениях, Кодексу законов о труде.

Декрет № 5 от 5 марта 1997 года «О собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях и пикетировании в Республике Беларусь» (21) содержит множество ограничений на проведение общественно-политических акций. Например, не допускается проведение собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов на объектах метрополитена, железнодорожного, водного и воздушного транспорта, а также на расстоянии ближе 50 метров от территории предприятий, учреждений, организаций, обеспечивающих обороноспособность государства и жизнедеятельность населения. Кроме того, массовые общественные акции не должны проводиться вблизи резиденции президента, Национального собрания. Совета Министров, телецентра и других зданий республиканских органов государственного управления.

По образцу материального закона декрет установил административную ответственность за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования. Так. за пользование флагами, вымпелами, не зарегистрированными в установленном порядке, эмблемами, символами, плакатами, содержание которых направлено «на причинение ущерба государственному и общественному порядку, правам и законным интересам граждан», президент предписал налагать штраф в размере от 10 до 100 минимальных заработных плат (за эти действия Кодекс об административных правонарушениях в то время предусматривал штраф до 5 минимальных заработных плат).

Право составлять протоколы о такого рода административных правонарушениях декрет предоставил должностным лицам органов внутренних дел, а рассмотрение дел возложил на судей (хотя по закону этим занимались административные комиссии при местных исполкомах).

Своим декретом президент поставил под сомнение право граждан на проведение мирных собраний и шествий, поскольку установил ряд необоснованных препятствий в его реализации. По сути дела, он превысил свои полномочия и вмешался в сферу деятельности законодательной власти. Впоследствии данный декрет утратил юридическую силу в связи с принятием аналогичного закона.

Декретом № 7 от 17 марта 1997 года «О дополнительных мерах по обеспечению занятости населения» (22) президент, по существу, ввел принудительный труд для безработных и предписал, что пособие по безработице не выплачивается в случае невыполнения безработным без уважительных причин месячной нормы участия в общественных работах. Президент посчитал недопустимым в 1997 году рост числа безработных свыше 130 тыс. человек (к сведению: сегодня в Беларуси 126 тысяч официально зарегистрированных безработных, но только 42 процента из них получают пособие по безработице, которое составляет в среднем 300 тысяч белорусских рублей(23)).

Декрет № 12 от 3 мая 1997 года «О некоторых мерах по совершенствованию адвокатской и нотариальной деятельности в Республике Беларусь» (24) запретил частную адвокатскую практику, которая до этого получила в республике относительное распространение. Существенным образом была преобразована и частная нотариальная деятельность. Отныне 23 процента государственной пошлины от совершения нотариальных действий подлежат зачислению в доход республиканского бюджета (раньше они оставались в распоряжении частных нотариусов). Без указания каких-либо причин декрет приостановил на один год выдачу лицензий на право занятия частной нотариальной деятельностью.

Пожалуй, самым антидемократическим из «декретных» творений президента является декрет № 21 от 21 октября 1997 года «О неотложных мерах по борьбе с терроризмом и иными особо опасными насильственными преступлениями» (25). Он вводит в действие «систему неотложных мер» по борьбе с терроризмом, причем последний трактуется очень широко и дает возможность подвести под него практически любое коллективное выступление против власти.

Обращает на себя внимание беспрецедентное в европейской юрисдикции явление: этим подзаконным актом, в нарушение закона и вопреки закону, вводятся страшные (именно страшные, характерные для 30-х годов советской эпохи) уголовные наказания. Например, введены наказания: от 10 до 20 лет, пожизненное заключение, смертная казнь (!) и обязательно с конфискацией имущества.

Еще одна деталь декрета, напоминающая методы сталинского режима: граждане откровенно призываются к доносительству друг на друга. Если они «своевременно предупредят» государственные органы о готовящейся «террористической» деятельности, то подлежат освобождению от уголовной ответственности. И не только. В декрете президент предлагает разработать закон, защищающий таких лиц наравне со свидетелями и потерпевшими.

Прямым нарушением прав человека является пункт декрета о применении к лицам, причастным к «терроризму» или иным особо опасным насильственным преступлениям, «превентивного задержания» на срок до 30 суток. Пользуясь этим правом, работники милиции, КГБ и прокуратуры могут схватить любого «нужного» им человека и держать его под стражей, не предъявляя ему никаких обвинений.

Весьма показательно, что декрет президента не объявляется временным (хотя и по новой «конституции» он не может быть иным). Администрации президента в двухнедельный срок по согласованию с Государственным секретариатом Совета Безопасности предлагается разработать и представить проект закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы.

Незаконная практика издания декретов продолжается и в 1998 году. Многие из них вступают в противоречие не только с законами и международно-правовыми актами, но и с самой «конституцией» 1996 года, которая не допускает издания декретов, ограничивающих права и свободы граждан (об этом прямо записано в статье 101).

От президента Республики Беларусь не отстает в правотворчестве правительство, которое им назначается и ему подчиняется. Постановления Совета Министров находятся в точном соответствии с президентскими указами и декретами. Например, в развитие декрета № 7 от 17 марта 1997 года Совет Министров принял постановление от 15 мая 1997 года № 513 (26), которым утвердил Положение о порядке организации и условиях проведения оплачиваемых общественных работ. В соответствии с ним перечень общественных работ определяется органами государственной службы занятости и утверждается местными исполкомами. На основании принятых объемов общественных работ устанавливается месячная норма для каждого работника, которая не может превышать 10 рабочих дней. Предусмотрено, что при невыполнении месячной нормы без уважительных причин выплата пособия по безработице приостанавливается (27).

В целях исполнения декрета № 12 от 3 мая 1997 года «О некоторых мерах по совершенствованию адвокатской и нотариальной деятельности в Республике Беларусь» Совет Министров принял соответствующее постановление № 646 от 9 июня 1997 года (28). В нем установлено, что государственная пошлина, взимаемая при осуществлении частной нотариальной деятельности, распределяется следующим образом: в доход частного нотариуса поступает в г. Минске до 18%, в областных центрах - до 19%, в городах областного подчинения-до 20%, в других населенных пунктах - до 23%: в доход республиканского бюджета направляется 23%-: в доход местного бюджета поступает оставшаяся часть взимаемой государственной пошлины. Этим же постановлением утвержден Порядок расчетов по оплате оказываемой адвокатами юридической помощи, а также государственной пошлины за совершение нотариальных действий и дополнительных платных услуг правового характера.

Правительство Беларуси принимает и по своей инициативе много постановлений, также не соответствующих положениям Конституции и законов Республики Беларусь. Среди сомнительных с правовой точки зрения правительственных актов можно назвать, в частности: постановление №218 от 18 марта 1997 г. «Об установлении запретов и ограничений на перемещение вещей через таможенную границу Республики Беларусь» (в нем запрещается ввоз на территорию Республики Беларусь и вывоз из Республики Беларусь печатных и аудиовизуальных материалов. которые могут нанести «вред экономическим и политическим интересам Беларуси») (29), постановление от 12 июля 1997 года, которым утверждено Положение «О пребывании и профессиональной деятельности на территории Республики Беларусь представительств и аккредитованных в Республике Беларусь корреспондентов иностранных средств массовой информации» (в нем устанавливаются произвольные ограничения для аккредитации в качестве иностранных корреспондентов и предусматривается ответственность за применение СМ И не по «назначению») (30): постановление № 1591 от 2 декабря 1997 года «О создании общественного совета при Совете Министров Республики Беларусь по спорным вопросам, возникающим в процессе применения Закона Республики Беларусь "О печати и других средствах массовой информации"» (31) и постановление №59 от 19 января 1998 года, которым утверждено Положение о вышеназванном общественном совете: постановление №42 от 13 января 1998 года (32), которым вводится лицензирование деятельности по распространению правовой информации.

Роль так называемого парламента - Национального собрания Республики Беларусь - фактически сводится к одобрению законопроектов, подготовленных в администрации президента. Такая организация «законотворческой» деятельности Национального собрания приводит к тому, что многие из принятых им законов расходятся с нормами международного права и ограничивают конституционные права и свободы граждан. Для подтверждения этого вывода достаточно познакомиться с новыми белорусскими «законами».

Так, 10 февраля 1997 года вступил в силу Закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (33). В нем ограничиваются свободы ряда категорий граждан, отбывших уголовные наказания. В частности, им запрещается уходить из дома (квартиры) в определенное время суток, посещать определенные общественные места района (города), выезжать по служебным и личным делам за пределы района (города). Они должны являться в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц. Этот режим именуется «административным надзором».

Антиконституционными следует признать поправки в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, подписанные президентом Республики Беларусь 17 мая 1997 года (34). Этими поправками вводятся новые институты уголовного права, такие как: «преступная организация», «создание преступной организации и участие в ней». Применение этих институтов на практике значительно усиливает уголовную ответственность осужденных. Грубо нарушают права личности новые статьи Уголовно-процессуального кодекса: статья 60-5 «Использование технических средств контроля и прослушивание телефонных и иных переговоров», статья 60-8 «Порядок применения мер безопасности», статья 81-1 «Применение средств прослушивания и других технических средств».

Попранием конституционных прав депутатов Верховного Совета Республики Беларусь 13-го созыва является и Закон «О толковании части первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь» от 12 июня 1997 года (35). Согласно этому «закону» незаконно прекращены полномочия депутатов Верховного Совета, как «не изъявивших желание работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и не подавших в установленном порядке соответствующих заявлений».

В противоречие с правами человека вступает Закон «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией», подписанный президентом 26 июня 1997 года (36). В Законе (ст. 5) признается, что при проверке сведений об организованных преступных группах или преступных организациях и их деятельности, а также фактов коррупции осуществляются оперативно-розыскные мероприятия, «затрагивающие права и законные интересы граждан». Сотрудникам специальных подразделений предоставляется право до возбуждения уголовного дела с санкции прокурора (а в безотлагательных случаях - без такой санкции) опечатывать и брать под охрану на срок до 10 суток помещения (за исключением жилых) с документами, денежными и материальными средствами, находящимися в них, а также изымать предметы и документы с составлением и вручением соответствующего протокола (ст. 10).

Явное нарушение принципа разделения властей имеет место в законе от 31 декабря 1997 года, которым внесены изменения в Кодекс Республики Беларусь о земле (37). Согласно новой редакции статьи 5 Кодекса о земле «земли, находящиеся в собственности Республики Беларусь, изымаются и предоставляются в пользование (аренду), владение, а также отчуждаются из собственности Республики Беларусь Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь или местными исполнительными и распорядительными органами в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом и иным земельным законодательством Республики Беларусь».

Антидемократическим по сути и антиконституционным по форме является Закон от 30 декабря 1997 года «О собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях и пикетировании» (38). Он фактически воспроизводит положения одноименного декрета президента № 5 от 5 марта 1997 года, за исключением мер административного наказания, которые получили свою законную форму в виде поправок, включенных в Кодекс об административных правонарушениях (39).

31 декабря 1997 года президентом были подписаны изменения и дополнения в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Исправительно-трудовой кодексы Республики Беларусь (40). В них отчетливо проявилась тенденция к ужесточению уголовного наказания и режима отбывания наказаний в местах лишения свободы. Впервые в Уголовный кодекс введено пожизненное заключение (ст. 22-1), которое должно применяться за совершение особо тяжких преступлений. Новым видом уголовного наказания стали арест и содержание лица в условиях изоляции, которое устанавливается на срок от одного до шести месяцев (ст. 23-1).

Уголовный кодекс пополнился новыми составами преступлений, о которых идет речь в декрете президента №21 от 21 октября 1997 года. Это - статья 65-1 «Совершение взрыва, поджога или иных действий, посягающих на общественную безопасность», статья 65-2 «Угроза совершением взрыва, поджога или иных действий, посягающих на общественную безопасность», статья 201-1 «Заведомо ложное сообщение о готовящихся взрыве, поджоге или иных действиях, посягающих на общественную безопасность».

Следует отметить необоснованную суровость режима отбывания наказания в виде ареста. Так, осужденным к аресту не предоставляются свидания, за исключением свиданий с адвокатами: не разрешается получение посылок, передач и бандеролей (за исключением содержащих предметы первой необходимости и одежды по сезону). Общее и профессиональное образование лиц, осужденных к аресту, не осуществляется: передвижение без конвоя не разрешается. Осужденные имеют право ежемесячно приобретать продукты питания и предметы первой необходимости на сумму, не превышающую 50 процентов минимальной заработной платы. Администрация следственного изолятора вправе также привлекать осужденных к аресту к работам по хозяйственному обслуживанию следственного изолятора без оплаты продолжительностью не более четырех часов в неделю.

Много вопросов и сомнений в своей конституционности вызывает Закон «Об органах государственной безопасности в Республике Беларусь», подписанный президентом Беларуси 3 декабря 1997 года (41). Этот закон закрепляет широкие полномочия органов государственной безопасности (ст. 14). В частности, «сотрудники КГБ могут беспрепятственно входить в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территорию учреждений, организаций и предприятий, независимо от их формы собственности, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление... либо находится лицо, скрывающееся от органов дознания, следствия или суда, либо при производстве неотложных оперативно-розыскных или следственных действий... с последующим уведомлением об этом прокурора в течение 24-х часов: получать безвозмездно от государственных органов, предприятий, учреждений, организаций информацию, необходимую для выполнения возложенных на органы КГБ задач; иметь доступ к их информационным системам и базам данных в установленном актами законодательства Республики Беларусь порядке: привлекать по согласованию с начальниками органов внутренних дел работников милиции для зашифровки проводимых специальных мероприятий или для обеспечения выполнения заданий органов КГБ».

В вышеназванном законе отдельная статья посвящена лицам, «содействующим органам государственной безопасности». Эти лица имеют ряд прав, а именно: заключать контракты с органами КГБ о конфиденциальном сотрудничестве, получать вознаграждение, получать компенсацию за ущерб, причиненный их здоровью либо имуществу в связи с оказанием содействия органам КГБ и др.

В противоречие с международными правовыми актами и Конституцией Республики Беларусь вступают поправки в Закон «О печати и других средствах массовой информации», принятые белорусским парламентом в декабре 1997 года и подписанные президентом 8 января 1998 года (42). Принятые поправки устанавливают жесткий контроль за деятельностью СМИ со стороны «регистрирующего органа», каковым выступает Госкомитет по печати. Теперь злоупотреблением свободой массовой информации признается «распространение сведений, порочащих честь и достоинство руководителей государственных органов, статус которых установлен Конституцией Республики Беларусь». Это является ограничением принципа свободы информации, так как появляется группа людей - «руководителей», защищенных от критических высказываний прессы.

Право быть издателем средства массовой информации предоставляется лишь юридическому лицу или гражданину, который осуществляет предпринимательскую деятельность без создания юридического лица, при условии, если они «занимаются редакционно-издательской деятельностью и материально-техническим обеспечением издания продукции средства массовой информации».

Нарушением свободы слова следует признать дополнение в статью 8 Закона. Согласно этой норме, не может выступать в качестве учредителя СМИ «физическое или юридическое лицо, ранее выступавшее в качестве учредителя средства массовой информации, деятельность которого запрещена, - в течение двух лет со дня вступления в законную силу решения суда о прекращении деятельности средства массовой информации».

Еще одним ограничением свободы СМИ является статья 16 Закона. Она устанавливает, что деятельность СМИ может быть приостановлена по решению учредителя, регистрирующего органа или суда «в случае нарушения редакцией СМИ требований закона». Получается, что приостановить деятельность газеты может не только суд, но и «регистрирующий орган» - Госкомитет по печати.

Обращает на себя внимание и статья 25 Закона. Согласно ей, «запрещается ввоз, вывоз, а также распространение не территории Республики Беларусь печатных и аудиовизуальных материалов, иных носителей информации, содержание которых не соответствует требованиям статьи 5 настоящего Закона» (напомню, что в статье 5 Закона определяются случаи злоупотребления свободой массовой информации, в том числе распространение сведений, порочащих честь и достоинство руководителей государственных органов, статус которых установлен Конституцией Республики Беларусь).

Эта норма противоречит статье 19 Международного пакта о гражданских и неолитических правах, провозглашающей право каждого искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, а также статье 33 Конституции Республики Беларусь, гарантирующей свободу мнений, убеждений и их свободное выражение.

Как видно из конкретных примеров. Национальное собрание Республики Беларусь в своей законотворческой деятельности допускает много «брака»: вместо обеспечения конституционных прав и свобод принимаемые парламентом законы нарушают права человека.

2 апреля 1998 года утвержден порядок 4-й сессии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (43). В пего включены 112 вопросов, в том числе ряд крупных законопроектов. Среди них: о Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов: об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно -территориального устройства Республики Беларусь; о декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств; о статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; о Совете Министров Республики Беларусь. Предполагается обсудить проекты Гражданского процессуального кодекса, Уголовного, Уголовно-процессуального кодексов, Жилищного кодекса, Кодекса о земле, Водного, Воздушного кодексов, Кодекса торгового мореплавания.

Обширная повестка дня нижней палаты белорусского парламента не может скрыть вопроса о юридической силе правовых актов, принимаемых нелегитимным парламентом, депутаты которого были назначены президентом после незаконного роспуска Верховного Совета 13-го созыва. Если стоять на позициях Конституции 1994 года, то вся законотворческая деятельность Национального собрания Республики Беларусь является ничтожной, так как этот «парламент» не имеет права принимать законы и другие правовые акты.

По причине нелегитимности «конституции» 1996 года нельзя признать юридически значимыми и правовые акты президента, который, введя в действие псевдоконституцию, фактически поставил себя вне закона.

* * *

Что же мы имеем после ноябрьского (1996 года) референдума? По существу, подзаконными актами отменены основные права и свободы граждан. «Законы», принимаемые так называемым белорусским парламентом, приводятся в соответствие с декретами президента. Любое недовольство «новым порядком» жестоко подавляется. Суды попали в полную зависимость от президента и подчиненных ему структур власти.

Но самое главное то, что референдум привел к расколу белорусского общества на два противоположных лагеря: сторонников курса президента и его «конституции», опору которых составляет аппарат управления и подавления, и его оппонентов, признающих легитимной лишь Конституцию 1994 г.

Как долго продлится такое положение, мы не знаем. Но несомненно, что рано или поздно нашей республике предстоит вернуться к прерванному ноябрьским референдумом правовому развитию. Чтобы идти вперед, нам нужно будет сделать шаг назад, к состоянию до 26 ноября 1996 г.

Опубликовано в книге “Россия и Белоруссия: общества и государства (редактор-составитель Д.Е.Фурман), Москва, Издательство “Права человека”, 1998 год, с.296-315

Дата добавления: 2015-07-16