Отдельные государственные полномочия

Федеральный закон №131-ФЗ предусмотрел четкую процедуру передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (ст.ст. 19, 20, 21). Практика правореализации показывает жизнеспособность и полезность закрепленного в законе механизма. Вместе с тем, полевые исследования и анализ нормативных правовых актов показывают наличие многочисленных случаев несоблюдения законной процедуры, приводящей к наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями без надлежащего финансирования.

Такого рода практика распространена как на региональном, так и на федеральном уровне. В числе выявленных случаев обхода установленного порядка передачи федеральных государственных полномочий необходимо, в частности, отметить фактическое возложение на органы местного самоуправления следующих государственных полномочий:

1) регистрация (учет граждан по месту жительства/пребывания);

2) ведение книг похозяйственного учета;

3) учет и уведомление плательщиков местных налогов;

4) содержание биотермических ям (скотомогильников), ненадлежащая эксплуатация и охрана которых чревата рисками эпидемий, т.е. чрезвычайных ситуаций, ответственность за предупреждение которых отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ [28] [28];

5) перевозка (транспортировка) умерших к месту их погребения – в отличие от организации и финансирования погребения, содержания мест захоронения, данный вопрос и не отнесен к компетенции местного самоуправления, и не финансируется государством;

6) организация дезинфекции – данная функция в некоторых случаях переложена на муниципальные образования, хотя является, по сути, государственной.

Следует отметить, что неформальная передача полномочий, по мнению участников проведенных экспертных групп, не ограничивается указанными выше случаями, а все более становится системой работы государственных органов.

Предлагаемые решения (блок №6)

Необходимо на федеральном уровне незамедлительно решить вопрос о передаче фактически исполняемых муниципальными органами государственных полномочий с соблюдением установленной процедуры и финансированием (это особенно актуально для вопросов, обозначенных в п.п. 1-3), а также усилить надзор за законностью передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации.

3.4. Развитие непосредственной демократии на местном уровне

Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс (путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства).

Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются прежде всего в крупных городах и в отдельных поселениях – преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства.

Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой – ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, что по итогам качественных социологических исследований ИНСОР в 4 регионах Северо-Западного федерального округа наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Новгородской области, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области, где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях.

Жители адекватно воспринимают ограниченность возможностей местного самоуправления ввиду недостатка финансовых ресурсов и властных рычагов и именно этим обосновывают свое неучастие в его осуществлении. Таким образом, пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления местной власти. Действия в этом направлении – первое и главное условие развития прямой демократии на местах.

Федеральный закон №131-ФЗ предусмотрел развернутый перечень форм местной демократии, в который были включены почти все подобные возможности граждан, распространенные в мировой практике, причем перечень форм прямой демократии был оставлен открытым – установлено, что граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции России, федеральным законам и законам субъектов РФ.

Вместе с тем, налицо и ограничения, вызванные изъянами законодательного регулирования – они нуждаются в скорейшем устранении. Отметим основные из них, обозначая приемлемые варианты их устранения.

Предлагаемые решения (блок №7)

1. Отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления – процедура традиционно достаточно жесткая не только в российской системе, но и по опыту зарубежных государств. Для отзыва выборных лиц почти везде устанавливаются более жесткие барьеры, нежели для победы на выборах. Однако важно, чтобы такие барьеры не исключали практическую применимость отзыва. Норма же Федерального закона №131-ФЗ, устанавливающая, чтодепутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) по сути просто исключает возможность отзыва. Доказательством этого является то, что подобная процедура отзыва пока так ни разу и не была доведена до логического завершения в рамках действующего муниципального законодательства России.

Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом от 05.12.2006 г. №225-ФЗ, отменили порог явки на выборы всех уровней, в том числе и в органы местного самоуправления. Логичным было бы в этой связи отменить порог явки избирателей и для процедуры отзыва, установив, что выборное лицо местного самоуправления (избранное в рамках мажоритарной системы) считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании и большее число избирателей, чем было подано за избрание данного лица. В случае введения смешанной или чисто пропорциональной системы выборов в конкретном муниципальном образовании норма об отзыве депутатов применяться не должна ввиду практической невозможности реализации.

2. Территориальное общественное самоуправление. Практика показывает, что именно в этой сфере в наибольшей степени проявляется активность граждан. Однако результаты полевых исследований позволяют говорить о наличии очевидных юридических сдержек для развития данного института. Как результат – зачастую имеет место работа ТОСов в обход существующих правовых рамок.

Представляется избыточным установление представительным органом местного самоуправления границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, если речь идет о локальной зоне с границами, четко фиксированными в правовых и технических документах – дом и подъезд. В данном случае необходимость принятие решения представительным органом лишь обюрокрачивает процедуру.

Проблемным представляется вопрос о кворуме на собраниях (конференциях) граждан, созываемых по вопросам осуществления территориального самоуправления. Федеральным законом №131-ФЗ нормы такого кворума определены жестче, чем в избирательном законодательстве, сразу по нескольким направлениям (например, не менее половины жителей соответствующей территории, не менее 2/3 избранных делегатов). Практика (и здравый смысл) показывает, что в реальности обеспечить такой кворум – собрать в одном месте и в одно время большинство жителей практически невозможно. Это подталкивает к фальсификации явки.

Логичным представляется поиск и закрепление в законодательстве более мягких форм определения легитимности собраний (конференций). Для конференции возможно установление кворума по формуле «более половины делегатов, представляющих более половины жителей, обладающих избирательным правом». Для собраний возможны несколько более специфичные барьеры явки: скажем, не менее ¼ от числа жителей, обладающих активным избирательным правом и представляющих не менее половины домохозяйств.

Заслуживает рассмотрения и вопрос об упрощении процедуры регистрации органов территориального общественного самоуправления в качестве юридических лиц. По мнению представителей органов местного самоуправления, высказываемому в ходе обсуждений на экспертных группах, нынешний порядок слишком сложен для большинства активистов ТОСов.

3. Публичные слушания являются формой обязательного учета мнения граждан по важнейшим вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Однако действующая редакция ст.28, регулирующей их проведение, характеризуется подробной регламентацией процедуры публичных слушаний в сочетании с отсутствием каких-либо требований к учету их результатов. Непонятно, зачем законодатель столь подробно расписывал механизм организации данного мероприятия, если единственной формой использования его результатов является только их опубликование (обнародование). В законе отсутствует определение понятия «результат публичных слушаний».

Экспертами отмечается, что «отсутствие необходимости получить обязательное одобрение участниками публичных слушаний обсуждаемых актов делает данный механизм непосредственной демократии ничтожным. Публичные слушания представляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения» [29] [29].

Поэтому было бы целесообразно внести в статью 28 Федерального закона №131-ФЗ норму, обязывающую орган местного самоуправления, принимающий решений по проекту правового акта, по которому состоялись публичные слушания, в случае отказа от принятия их рекомендаций, дать мотивированное пояснение по каждому пункту таких рекомендаций и опубликовать их в том же средстве массовой информации.

Вместе с тем, нуждается в коррекции и перечень вопросов, обязательно выносимых на публичные слушания.

В п.1 ч.2 ст.27 Федерального закона № 131-ФЗ в связи с многочисленными просьбами органов местного самоуправления Федеральным законом от 18.10.2007 г. №230-ФЗ исключена необходимость проведения публичных слушаний по внесению изменений в устав муниципального образования, когда такие изменения производятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами. Однако изменения действующего законодательства могут выходить за рамки определения компетенции местного самоуправления, могут наблюдаться как в федеральных законах, так и в законах субъектов РФ. В связи с этим предлагается отказаться от проведения публичных слушаний во всех случаях приведения устава в соответствии с законами.

Напротив, в п.3 ч.2 ст.27 логично предусмотреть публичные слушания не только по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении, но и по проектам изменений в местный бюджет, предусматривающим увеличение (уменьшение) его доходов или расходов не менее чем на 10%, а также увеличение (уменьшение) расходов по отдельным статьям бюджета на сумму, превышающую 10% от общего размера расходов бюджета (за исключением случаев, когда такие изменения вызваны исключительно появлением дополнительных доходов бюджета).

В п.4 ч.2 ст.27 имеет смысл расширить сферу применения публичных слушаний всеми случаями изменения статуса, преобразования и упразднения муниципального образования, при которых не проводится непосредственно голосование населения.

Предлагаемые корректировки не меняют основных принципов непосредственной демократии на муниципальном уровне, но расширяют реальную возможность граждан воспользоваться своими правами, уже закрепленными в законе.

3.5. Совершенствование правил формирования и организации деятельности муниципальных органов

Федеральный закон №131-ФЗ закрепляет вариативность порядка формирования и структуры муниципальных органов. В зависимости от специфических условий и предпочтений муниципальные образования сегодня могут выбирать различные модели построения системы органов местного самоуправления:

· «три в одном» – глава муниципального образования одновременно является и главой администрации, и главой представительного органа (может использоваться в сельских поселениях);

· глава муниципального образования возглавляет представительный орган, в то время как глава администрации назначается по контракту на основе конкурса;

· глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, в то время как представительный орган избирает своего председателя самостоятельно.

Одновременно предусматривается возможность прямых или опосредованных (из состава представительного органа) выборов главы муниципального образования, использования на муниципальных выборах различных избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной, смешанных).

Результаты полевых исследований показывают, что практическое применение различных моделей, предусмотренных Федеральным законом №131-ФЗ, выявляет наличие достоинств и недостатков у каждой из предусмотренных моделей, но вариативность подхода способствует более гибкой адаптации к местным условиями и должна быть, безусловно, сохранена. Сама возможность выбора модели представляет собой ресурс развития – выбирая ту или иную форму, можно учиться на ошибках других, учитывать достоинства и недостатки соседей и своего предшествующего опыта.

Практика применения Федерального закона №131-ФЗ выявила ряд проблем, связанных с формированием и деятельностью муниципальных органов, и необходимость точечных корректировок законодательства в этой части.

Предлагаемые решения (блок №8)

Представительный орган. В своем Послании Федеральному Собранию России 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев совершенно обоснованно отметил, что роль представительного органа местного самоуправления должна быть усилена: «представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости – и отстранять от должности руководителей муниципалитетов».

Целесообразным было бы и закрепление в законе возможности отрешения от должности (отзыва) главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава. Действующие нормы Федерального закона №131-ФЗ ставят такого главу, по сути, в привилегированное положение по сравнению с главой, избранным непосредственно избирателями. Если последний может быть отозван теми, кто принимал решение о его избрании, то представительный орган лишен возможности смены избранного им главы даже при наличии очень веских аргументов в пользу этого. В связи с этим представляется логичным предусмотреть в законе процедуру отзыва главы муниципального образования представительным органом, который его избрал квалифицированным большинством голосов.

Роль главы муниципального образования сегодня определена в законодательстве двояко: как органа местного самоуправления и, одновременно с этим, как руководителя одного из органов местного самоуправления (местной администрации или представительного органа – в зависимости от используемого в муниципальном образовании порядка формирования указанных органов). В таком двояком качестве практически невозможно разграничить ответственность главы муниципального образования. В этой связи было бы правильным внести изменения в статью 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключив главу муниципального образования из числа органов местного самоуправления, сохранив за ним статус высшего должностного лица муниципального образования (часть 1 статьи 36).

Глава администрации. Учитывая различный опыт использования модели «сити-менеджера» на территориях с различными местными условиями и менталитетом жителей предлагается сохранить возможность использования данной модели, но не делать ее единственной. Однако в части проведения конкурсов на должность главы местной администрации, работающего по контракту, вызывает сомнение правовая чистота нормы, устанавливающей право назначения 1/3 части состава конкурсной комиссии законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Поскольку, согласно конституционному принципу, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а вмешательство последних в текущую деятельность муниципальных образований может быть обосновано только исключительными обстоятельствами, логичной выглядит постановка вопроса об отмене рассматриваемого положения ч.5 ст.37 Федерального закона №131-ФЗ.

Кроме того, представляется необходимым заменить в законе термин «глава администрации» на «руководитель администрации» муниципального образования. Наличие сегодня в муниципальном образовании двух «глав» вызывает путаницу в головах не только населения, но даже самих управленцев. Поэтому необходимо развести эти термины, сохранив право именоваться главой за политическим (выборным) лидером.

3.6. Усиление партийно-политического представительства на местном уровне и поддержка муниципального класса

Проблема партийно-политического представительства на местном уровне власти нашла отражение в Послании Президента РФ 2008 г., а также в ряде законопроектов, внесенных в Государственную думу осенью 2008 г.

Необходимо отметить, что с 2005 г. в Федеральном законе №131-ФЗ действует норма, которая требует от субъектов РФ устанавливать в своем законодательстве различные избирательные системы, с тем чтобы муниципальные образования могли выбрать из них те, которые подходят каждому из них, и закрепить их в своих уставах.

В настоящее время в регионах в целом принято законодательство, позволяющее устанавливать на муниципальных выборах систему выборов с использованием элементов пропорциональной системы.

Более широкое распространение пропорциональной (и смешанной) избирательных систем будет – как показано ниже – способствовать усилению ответственности этих органов перед гражданами, профессионализации депутатского корпуса; добавим, что это приведет к становлению политического плюрализма и многопартийности на данном уровне публичной власти. Однако очевидны и недостатки этой модели: партии не пользуются большой популярностью в обществе, в большинстве своем не проросли на низовой уровень. Для органов МСУ – в куда большей степени, чем для региональных и федеральных органов представительной власти – важна роль защитников интересов конкретных территорий, которую в нынешних условиях лучше выполнит прямой представитель, т.е. мажоритарный депутат. Кроме того, пропорциональная система лишается смысла, если общее число избирателей ограничено, а число мест, подлежащих распределению по пропорциональной системе, менее 15 (это означало бы установление отсекающего барьера де-факто на уровне выше 7%). Поэтому намечающиеся нововведения по внедрению такой системы должны носить постепенный характер и распространять ее не более чем на половину депутатского корпуса в достаточно крупных муниципальных образованиях.

Что же касается партийного представительства в органах МСУ, то его усиление имеет как достоинства, так и недостатки.

1. В политическом плане у местной власти, построенной на партийной основе, появляется дополнительный механизм защиты по партийной линии – федеральные партийные структуры. В перспективе это способно серьезно изменить расклад сил в пользу Федерации с ослаблением регионального влияния на местный уровень. Партийная фракция в муниципалитете включается в партийный механизм контроля и отчетности. Это может нормализовать и легализовать отношения между органами МСУ и региональной администрацией, которые в настоящее время нередко строятся на неформальной и непрозрачной основе. У партийного актива появляется возможность следить за их развитием и контролировать их состояние. Это помогает проводить нужные законодательные инициативы, решать вопросы взаимодействия с властью.

Однако в нынешней ситуации серьезным конфликтом чревата ситуация, когда в областной легислатуре будет иметь большинство иная партия, нежели в муниципалитете. Война, которая может возникнуть в этом случае, способна нарушить работу органов МСУ (ситуация, характерная для стран Латинской Америки).

2. Партийное представительство в муниципалитете содействует развитию местных отделений политических партий, заставляет их заботиться о доверии населения, вникать в местные дела, формировать «скамейку запасных». Соответственно, стимул для развития получают и институты гражданского общества – разного рода ассоциации, сотрудничающие с партиями; тем самым расширяются каналы для повышения качества и уровня народного представительства во власти, что было обозначено в Послании Президента Д.А. Медведева в качестве важнейшей задачи развития политической системы страны.

Даже если исходить из того, что партийные структуры на местах в настоящее время не сформировались, необходимо создавать институты, которые могут облегчить их развитие. Сами эти формы могут стимулировать развитие партий. Идея состоит в том, чтобы к моменту вызревания партийных ячеек для них уже были готовы отработанные институциональные формы.

3. Правильно построенная система партийного представительства может способствовать повышению ответственности депутатов перед избирателями. Партия, в отличие от кандидата-одномандатника, не может внезапно исчезнуть из муниципалитета. Если кандидат-одномандатник может использовать популистскую риторику, то партия рискует подорвать свою репутацию (что и произошло со многими партиями после муниципальных выборов 2005-2008 гг.). Это в перспективе оздоровит партийную систему на всех уровнях, будет способствовать снижению популизма. На федеральном уровне любая проблема предстает в обобщенном виде, что облегчает превращение ее в лозунг. В то же время на местах трудно прикрыться подобными вещами. Здесь обещания могут быть только конкретными и их исполнение легко контролируется населением.

В этом смысле тщательного внимания и изучения заслуживает предложенная Д.А. Медведевым идея более активного включения в конкуренцию за места в представительных органах МСУ общественных организаций; другое дело, что было бы чрезмерным упрощением сводить это к допуску таких организаций к выдвижению списков по пропорциональной системе. Депутаты могут выдвигаться также по мажоритарным округам, одномандатным и многомандатным, поддержка кандидатов общественными организациями может носить характер как формального выдвижения, так и неформальной поддержки в агитационной кампании и (в случае успеха) – работе в выборном органе. Главное в этой идее – не избирательная система, а укрепление связи органов МСУ с гражданами через структуры гражданского общества.

Важно отметить, что помимо решения вопросов партийно-политического представительства граждан в рамках муниципальной системы необходимо решить и вопрос усиления представительства муниципального сообщества (класса) в рамках федеральной и региональной политических систем. Сегодня функциональную нагрузку в этой части несут преимущественно различные объединения муниципальных образований и муниципального сообщества. Активно работают Общероссийский конгресс муниципальных образований, Всероссийский совет местного самоуправления, ассоциации (советы) муниципальных образований, различные ассоциации городов, поселений, муниципальных районов. Представительство интересов ими осуществляется на уровне объединения усилий, выражения общих позиций, ведения переговоров. Представляется, что это очень полезно, но явно недостаточно.

Предлагаемые решения (блок №9):

Учитывая, что именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям, и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.

На федеральном уровне важно добиться определенного баланса интересов элит – прежде всего, региональных и муниципальных. Муниципальные элитыбыть включены в систему принятие реальных решений на федеральном уровне. Очень важным решением в этой части может стать обозначенная в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 5 ноября 2008 года идея, согласно которой Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов представительных органов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации.

Необходимо проработать блок и дополнительных мер по представительству муниципального сообщества на федеральном и региональном уровнях. Среди возможных мер - создание муниципальной секции в Государственном Совете России; усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества через учет их мнения путем согласительных процедур по вопросам, касающихся их деятельности; более полное представительство муниципального сообщества в Общественных палатах федерального и регионального уровня.

3.7. Развитие финансово-экономической базы муниципальных образований

Ключевым аспектом муниципальной реформы было изменение механизма финансового обеспечения решения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Очевидно, что такого рода преобразования были невозможны без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти. Основными целевыми ориентирами в этой части были необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов, упорядочения работы бюджетной и налоговой систем, движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов, повышению их сбалансированности.

Дата добавления: 2015-07-15