Бюрократия как административная машина

Научное изучение феномена бюрократии изначально находилось под влиянием Макса Вебера. Выделив «идеальный тип» бюрократического правления как правления рационального, Вебер противопоставил его другим формам правления — традиционной и харизматической. Бюрократическим организациям, по его воззрению, присущи следующие черты:

• четко определенные должностные функции, основанные на писаных правилах;

• строго определенная иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим;

• четкое ведение дел с письменным их сопровождением и той или иной системой архивирования;

• безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих качеств, а от «места»;

• жесткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений;

• профессиональные и деловые критерии для карьерного продвижения служащих (подготовка, образование, опыт и компетентность).

По Веберу, определяющей чертой бюрократии является ее рациональность: она есть порождение точных, предсказуемых и, главное, эффективных способов организации общественной деятельности, и ее развитие необратимо, ибо само общество принимает ее формы. И все это не просто результат технического превосходства бюрократии над иными формами управления, речь должна идти о куда более глубоких процессах экономического, политического и культурного плана. Эволюция бюрократии была связана с эволюцией капиталистических экономик, со становлением крупномасштабных структур, делающих ставку на эффективность труда. С другой стороны, развитие современного государства, расширение его вмешательства в социальную и экономическую сферы порождало все более сильную правительственную бюрократию.

По Веберу, далее, рост бюрократии подстегивался процессами демократизации общества, в ходе которых прежние понятия — традиции, обязательства, привилегии — уступали место свободной конкуренции и меритократии. Он полагал, что процесс «рационализации» ведет к одному: все общества придут к схожим формам управления — идея, предвосхитившая доктрину конвергенции (convergence thesis). Позже с развитием этой же идеи выступил Джеймс Бернхэм (James Burnham, 1905—1987) в книге «Революция управляющих»

Доктрина конвергенции — теория, согласно которой политико-экономическое развитие современного общества с неизбежностью ведет к стиранию различий между капиталистической и социалистической общественными системами.

17. Государственная служба 441

17. Государственная служба 461

ширила функции Частного отдела и неоднократно обращалась за консультациями к исследовательским институтам консервативной ориентации, таким, как Центр по изучению политики Института Адама Смита; наконец, Тони Блэр существенно укрепил Отдел кабинета и постоянно привлекает к сотрудничеству такие институты, как Институт исследований публичной политики и Демос (Demos). Еще шире используются так называемые кабинеты при министрах во Франции, Италии, Австрии и в органах ЕС: они представляют собой узкие группы советников (во Франции это примерно 15—20 человек), помогающие формулировать решения, контролировать работу министерства и так далее.

Наиболее широкое развитие идея «контрбюрократии» получила в США, воплотившись здесь в так называемый Executive Office of the President (EOP) — Исполнительный отдел президента. Отдел был учрежден президентом Рузвельтом вслед за тем, как Комитет Браунлоу провозгласил: «Президенту нужна помощь». ЕОР по существу представляет собой личный аппарат президента. Здесь множество отделов, в которых занято порядка 1400 человек. Главным отделом является Офис Белого дома, к которому относятся ближайшие советники президента; Офис управления и бюджета, помогающий готовить бюджетные и законодательные предложения; Совет по национальной безопасности, занимающийся военными и внешнеполитическими проблемами, и Совет экономических советников, консультирующий президента по экономическим вопросам.

Смысл контрбюрократии состоит в том, чтобы как-то выправить дисбаланс между немногочисленными политиками-непрофессионалами, занимающими свои места временно, с одной стороны, и профессиональным чиновничеством, работающим на постоянной основе, — с другой. Но все это не лишено и недостатков. В случае с ЕОР, например, имеет место дублирование функций государственных агентств, что порой приводит к ожесточенному соперничеству между ними: пример — весьма напряженные отношения между Советом по национальной безопасности и Государственным департаментом.

Еще одна проблема состоит в том, что структуры контрбюрократии могут в действительности лишь осложнить проблему политического контроля, но не разрешить ее. Следует вспомнить, что некогда полковник Оливер Норт, сотрудник Совета по национальной безопасности, оказался в эпицентре скандала «Иран-кон-трас», столь сильно навредившего администрации Рейгана в 1990-х годах. Наконец, когда политик окружает себя «карманными» советниками, возникает опасность, что он оторвется от политической реальности: проще сказать, ему будут говорить только то, что он желает услышать. Примерами тому опять таки являются Уотергейт и дело «Иран-контрас», когда президенты (соответственно Никсон и Рейган) по сути оказались заложниками своих советников из ЕОР, можно полагать, во многом потому, что не доверяли федеральной бюрократии да в общем-то и не контролировали ее.

Выводы

♦ Исторически термин бюрократия имел несколько значений. Первоначально он означал «правление чиновников» в отличие от системы, где отправление власти принадлежит избранным политикам. В общественных науках он обычно означает способ

462 IV. Механизмы государственного управления

организации общественной деятельности. Современные политологи, однако, под бюрократией понимают административную машину государства, а под бюрократами — чиновников или государственных служащих.

♦ Существует три основные теории бюрократии. По Веберу, это рационально организованная система деятельности — нечто характерное для общества в целом. В другой теории ее трактуют как власть, имеющую преимущественно консервативный характер, выражающую классовые интересы и находящуюся за пределами политического контроля. Наконец, третья теория усматривает в ней самодостаточную и саморазвивающуюся систему, в которой чиновничество преследует свои собственные интересы и тем самым порождает «большое правительство».

♦ Главная функция бюрократии — проводить в жизнь решения исполнительной власти и законы законодательной. Вместе с тем государственной службе принадлежат и такие важные функции, как информационное и аналитическое обслуживание политического руководства, артикуляция общественных интересов, поддержание политической стабильности и преемственности, особенно при сменах правительства или администрации.

♦ Системы государственной службы традиционно организованы по функциональному принципу, отсюда их деление на министерства, агентства, отделы и т. п. При этом здесь широко варьируется степень централизации — децентрализации. Современной тенденцией, однако, является отделение процессов выработки политики от процессов ее исполнения, а также внедрение в государственную службу технологий менеджмента из частного сектора — вплоть до приватизации.

♦ Общество всегда было озабочено и обеспокоено проблемой власти бюрократии: в этом усматривалась и усматривается прямая угроза принципам демократии. Главными источниками власти бюрократии являются ее контроль над информационными потоками; то принципиальное обстоятельство, что корпус чиновничества не подвержен переменам в зависимости от политических выборов и функционирует постоянно; наконец, ее профессионализм и до известной степени даже роль «блюстителей национального интереса».

♦ Контроль над бюрократией осуществим несколькими способами. Используются механизмы отчетности чиновничества перед политическими руководителями, законодательными собраниями, судебными органами; в последнее время все шире используется институт омбудсменов. Дополнительные возможности контроля несет в себе политизация государственной службы. В последнее время избранные политики, кроме того, все шире прибегают к «контрбюрократическим», альтернативным, источникам информационных и аналитических услуг.

Вопросы для обсуждения

► Можно ли сказать, что чиновничество и в самом деле «заправляет» страной?

► Можно ли провести четкую границу между разработкой политики и ее информационно-аналитическим обеспечением?

► Могут ли государственные служащие и в самом деле быть политически нейтральной силой?

► Можно ли говорить о заведомой неэффективности сектора общественных услуг?

► Если государственная служба политически ангажирована, чего в этом больше — плюсов или минусов?

► Каковы наиболее эффективные механизмы, позволяющие контролировать власть бюрократии?

Дата добавления: 2015-07-18