Вопрос 95

Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ, подписан в Париже 19 ноября 1990 года, вступил в силу 9 ноября 1992 года) являлся достаточно действенным и эффективным для начала 90-х годов инструментом укрепления европейской безопасности.

ДОВСЕ подвел черту под эпохой межблокового противостояния. Договор устанавливал равновесие сил двух союзов на пониженных уровнях, ограничивал возможности размещения их обычных вооружений вдоль линии соприкосновения ОВД и НАТО. Он позволил провести быстрое и сбалансированное сокращение большого количества избыточных вооружений и техники, доставшихся государствам-участникам в наследство от времен «холодной» войны.

Однако с прекращением существования ОВД, а затем и СССР, выводом советских/российских войск из ЦВЕ, Балтии и республик СНГ, возникновением ряда очагов конфликтов и особенно с расширением НАТО договорные механизмы, предназначенные для поддержания баланса сил между двумя военно-политическими союзами, стали утрачивать эффективность.

ДОВСЕ и сегодня отражает реалии завершающего этапа межблокового противостояния.

Его участниками стали 6 государств, подписавших Варшавский Договор 1955 года, и 16 государств, подписавших или присоединившихся к Брюссельскому договору 1948 года или Вашингтонскому договору 1949 года. По факту участия в этих военно-политических союзах были сформированы две группы государств-участников Договора.

Целями Договора были названы: установление безопасного и стабильного баланса обычных вооруженных сил в Европе на более низких уровнях; ликвидация неравенств, наносящих ущерб стабильности и безопасности; ликвидация, в порядке первоочередного приоритета, потенциала для осуществления внезапного нападения и для начала крупномасштабных наступательных действий в Европе.

В основе ДОВСЕ лежит система количественных ограничений на пять основных категорий обычных вооружений и техники вооруженных сил государств-участников в районе применения Договора – боевые танки, боевые бронированные машины (ББМ), артиллерию, ударные вертолеты и боевые самолеты.

Центральными являются положения о максимальных уровнях на ограничиваемые Договором вооружения и технику (ОДВТ) каждой из групп государств-участников в районе применения в целом и в отдельных его регионах. Сегодня страны НАТО в результате расширения альянса превышают эти уровни.

Целью введения зональных (региональных) ограничений было понижение плотности вооружений в полосах соприкосновения ОВД и НАТО.

Кроме того, Договором установлено т. н. правило достаточности, предусматривавшее, что любое отдельно взятое государство-участник может иметь не более чем примерно одну треть от общих количеств ОДВТ в районе применения.

Для целей контроля за соблюдением его положений разработана система уведомлений и обмена детальной информацией об обычных вооруженных силах.

Основным инструментом контроля выполнения Договора являются инспекции на местах.

Для содействия осуществлению целей и положений ДОВСЕ учреждена Совместная консультативная группа (СКГ). Предусмотрено проведение обзорных и чрезвычайных конференций государств-участников.

Договор является бессрочным. Любое государство-участник имеет право выйти из него в порядке осуществления своего национального суверенитета при условии заблаговременного (минимум за 150 дней) уведомления всех остальных государств-участников об этом решении.

Неотъемлемой частью Договора являются протоколы и приложения, призванные обеспечить техническую сторону его эффективного соблюдения.

В период подготовки ДОВСЕ и впоследствии его участниками было принято несколько десятков связанных с Договором документов, имеющих целью обеспечение нормального функционирования ДОВСЕ и поддержание его жизнеспособности в меняющейся военно-политической обстановке в Европе.

Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе («Соглашение об адаптации», подписано в Стамбуле 19 ноября 1999 года, ратифицировано Российской Федерацией в 2004 году, не вступило в силу).

Данное Соглашение трансформирует зонально-групповую основу Договора (по признаку членства в военно-политических союзах времен «холодной войны») в систему национальных (для всех категорий ОДВТ) и территориальных (для наземных ОДВТ) уровней для каждого государства-участника. Вместо пяти прежних географических зон, на которые разбит район применения Договора, вводится жесткая сеть территориальных ограничений, состоящая из 28 территориальных уровней (по числу европейских государств-участников Договора), а также два «фланговых» подуровня для территории России и Украины.

Новая система нейтрализует угрозу создания потенциалов для проведения крупномасштабных наступательных операций, повышая, таким образом, уровень предсказуемости и стабильности в Европе. Режим адаптированного ДОВСЕ ориентирован на укрепление безопасности каждого государства-участника, независимо от его принадлежности к военно-политическим союзам.

Новое качество Договора – охват ограничительным, инспекционным и информационным режимами динамических изменений в количествах и дислокации ОДВТ.

Адаптированному ДОВСЕ придается открытый характер. В случае вступления в силу Соглашения об адаптации к Договору смогут присоединиться все государства – участники ОБСЕ, имеющие территорию в Европе.

Соглашение об адаптации ДОВСЕ ратифицировано Беларусью, Россией, Казахстаном и Украиной (последняя не сдала депозитарию свою ратификационную грамоту). К российской ратификационной грамоте приложено заявление, принятое Государственной Думой в связи с ратификацией Соглашения. В нем содержится ряд важных положений и пониманий, из которых исходила нижняя палата российского парламента при ратификации данного документа.

С начала 90-х годов прошлого столетия первоначальный ДОВСЕ под воздействием масштабных военно-политических изменений во многом устарел и утратил связь с реальной действительностью.

В то же время практически сразу же после подписания Соглашения об адаптации ДОВСЕ страны НАТО под воздействием США взяли курс на затягивание процесса введения этого документа в действие (США и некоторые их ближайшие союзники стремились использовать контроль над вооружениями исключительно как средство продвижения своих геополитических интересов на постсоветском пространстве, сохраняя при этом себе свободу рук на случай массированной передислокации сил для проведения операций, подобных иракской).

Исключительные обстоятельства, сложившиеся вокруг ДОВСЕ, побудили Российскую Федерацию рассмотреть вопрос о приостановлении действия Договора до тех пор, пока страны НАТО не ратифицируют Соглашение о его адаптации и не начнут добросовестно выполнять этот документ. Заявление об этом было сделано Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 26 апреля 2007 года.

13 июля 2007 года был подписан и вступил в силу Указ Президента Российской Федерации № 872 «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров». Этот шаг был вызван исключительными обстоятельствами, относящимися к содержанию ДОВСЕ, затрагивающими безопасность России и требующими принятия безотлагательных мер. Указ предусматривал приостановление действия ДОВСЕ, Будапештского Соглашения и Флангового Документа по истечении 150 дней после получения уведомлений о принятом решении их депозитариями и государствами-участниками ДОВСЕ. Такие уведомления были направлены 14 июля 2007 года.

С международно-правовой правовой точки зрения наличие в ДОВСЕ положения о выходе дает основание утверждать, что государство-участник вправе приостановить Договор на тех же основаниях, по которым оно может выйти из него. Данный вывод вытекает из общего принципа права и обычной нормы международного права, выраженных формулой «кому разрешено большее, тот имеет право и на содержащееся в нем меньшее». В свете этого применявшегося неоднократно в международно-правовой практике правового принципа выход из договора есть «большее», а приостановление действия – содержащееся в нем «меньшее».

Исходя из этого, Россия осуществила приостановление действия ДОВСЕ в соответствии с процедурой, аналогичной той, что предусмотрена для выхода из него.

Следует также отметить, что приостановление действия Договора, в отличие от выхода из него, сохраняет возможность достаточно быстрого возобновления выполнения его положений в случае решения обозначенных нами проблем. Говоря на данном этапе лишь о приостановлении действия ДОВСЕ, Россия дает всем государствам-участникам шанс вернуть Договору жизнеспособность.

В период подготовки к приостановлению действия ДОВСЕ (с апреля по декабрь 2007 года) Россия не прекращала усилий, направленных на восстановление жизнеспособности европейского режима контроля над обычными вооружениями. Было проведено несколько раундов консультаций в рамках Совета Россия – НАТО. Состоялась Чрезвычайная конференция государств-участников ДОВСЕ. Ее итоги рассматривались в ходе ряда заседаний Совместной консультативной группы – органа, специально созданного для рассмотрения связанных с Договором вопросов. Прошли три неофициальные встречи государств – участников ДОВСЕ, стран Балтии и Словении. Велась активная работа по двусторонним каналам, прежде всего в российско-американском формате.

Были прекращены предоставление информации, прием и проведение инспекций. Россия в период приостановления не связана ограничениями, в том числе фланговыми, на количества обычных вооружений. В то же время планов их массированного наращивания или концентрации на границах с соседями в нынешней обстановке не имеется. В дальнейшем реальные количества и размещение вооружений и техники будут зависеть от конкретной военно-политической ситуации, в том числе от готовности наших партнеров проявлять сдержанность.

В то же время, проявляя добрую волю и учитывая пожелания государств-участников ДОВСЕ, Россия продолжила участие в работе СКГ.

После приостановления Российской Федерацией действия Договора об ОВСЕ были продолжены консультации с западными партнерами по восстановлению его жизнеспособности. Основная практическая работа велась в российско-американском формате.

Страны НАТО в качестве отправной точки для диалога с Россией выдвинули концепцию «параллельных действий» (некоторые члены альянса приступают к ратификации Соглашения об адаптации, а Россия принимает определенные меры в отношении своего военного присутствия в Приднестровье и на бывшей российской военной базе в н. п. Гудаута). Отмечая несбалансированность данной концепции, российская сторона, тем не менее, не отказывалась от рассмотрения данного документа и продолжала работу с партнерами по конкретному наполнению «пакета».

Непосредственно перед бухарестским саммитом альянса 28 марта 2008 года было принято Заявление Совета НАТО по ДОВСЕ. Каких-либо новых моментов оно не содержало. В некоторых элементах заявление даже являлось шагом назад по сравнению с обсуждаемым на российско-американских встречах проектом (так, в нем ничего не говорилось о возможности временного применения Соглашения об адаптации).

В июле 2008 года американская сторона выразила готовность интенсифицировать диалог и вести его также и в более широких форматах. Однако после событий августа 2008 года в Закавказье страны НАТО снова взяли паузу в консультациях.

17 декабря 2008 года российско-американские консультации по ДОВСЕ были возобновлены (очередные встречи состоялись в апреле, июне и сентябре 2009 года). Они показали, что с объявлением новой администрацией США курса на «перезагрузку» отношений с Россией эта тема постепенно стала выходить из тени.

В 2010 году обозначилась активизация переговорного процесса по поиску путей вывода ДОВСЕ из кризиса. В ходе июньского российско-американского саммита было принято совместное заявление Президентов России и США о стратегической стабильности, в котором, помимо прочего, отмечается приверженность сторон «совместно со всеми партнерами работать в текущем году над укреплением режима контроля над обычными вооружениями в Европе и его модернизацией применительно к требованиям 21 века». В период с июня 2010 по май 2011 года был проведен ряд двусторонних российско-американских и неофициальных многосторонних встреч государств-участников Договора и стран НАТО, заявивших о намерении присоединиться к режиму контроля над обычными вооружениями в Европе.

В ноябре 2011 года страны НАТО объявили в Совместной консультативной группе по ДОВСЕ в Вене о приостановке представления России информации по Договору и приёма российских инспекций на своей территории, мотивируя это «необходимостью отреагировать на действующий с 2007 года российский мораторий». США, однако, заявили, что намерены в порядке доброй воли информировать Россию о любых значительных изменениях в своих вооружённых силах в Европе.

Дата добавления: 2015-07-14