Местное самоуправление в Российской Федерации

1. Понятие, функции местного самоуправления

Местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность территориальных (местных) сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности. Это такая самоорганизация населения (местного сообщества), которая, исключая управление «сверху», позволяет гражданам в границах муниципального образования непосредственно либо через создаваемые ими органы обеспечить самостоятельное решение вопросов местного характера, владение, пользование и распределение муниципальной собственности исходя из интересов населения. Местное самоуправление базируется на таких конституционных принципах, как гарантированность, самостоятельность (в пределах вопросов местного значения); многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность муниципальных органов перед населением; выборность; открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление: 1) обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении местных вопросов[1, c. 177]: 2) обеспечивает социально-экономическое развитие соответствующей территории; 3) управляет муниципальной собственностью; 4) обеспечивает потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других полезно важных услугах; 5) осуществляет защиту интересов и прав местного самоуправления; 6) охраняет общественный порядок, реализует законы, поддерживает правопорядок на территории муниципального образования. Охрана общественного порядка — одна из самых важных функций местного самоуправления. Она включает деятельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и пресечение хулиганства, привлечение к административной ответственности лиц, нарушающих порядок в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т.д. Законодательство наделяет органы местного самоуправления (районные, городские) правом принимать решения (устанавливать правила) о соблюдении общественного порядка и устанавливать административную ответственность за их нарушение (при условии, что эти вопросы не урегулированы региональными и федеральными актами). Профессиональную деятельность по охране общественного порядка на территории муниципальных образований осуществляет милиция общественной безопасности (местная милиция), учрежденная в соответствии с Законом «О милиции» (1991 г.) и Указом Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в РФ» от 12 февраля 1993 г.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Кон­ституция устанавливает, что оно в пределах своих полно­мочий самостоятельно. Установление "пределов полномочий" едва ли не самое сложное и деликатное дело, здесь возможна чрезмерная пестрота и разнообразие, поскольку ус­тановление общих принципов местного самоуправления со­гласно Конституции (п. "я" ст. 72) входит в совместное веде­ние Федерации и ее субъектов. Однако несомненно, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно утверждать и исполнять местный бюджет, управлять муни­ципальной собственностью и решать ряд вопросов по разви­тию систем обслуживания населения. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов Федера­ции или самой Федерации недопустимо. Наиболее сложная и трудная для усвоения часть ст. 12 Конституции гласит: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Если бы законодатель имел в виду закрепление гарантии местному самоуправлению от вмешательства органов государственной власти, то он вполне мог бы ограничиться закреплением принципа самостоятельности. Очевидно, что здесь утверж­дается принципиальное различие между государственной властью и самоуправлением. Но в чем оно? То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Кон­ституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение - для это­го не предусмотрена правовых форм. Но можно ли отгоро­дить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тог­да разрушается понятие суверенитета Российского государ­ства, который распространяется на всю территорию России.

Ясно, что органы местного самоуправления не могут обойтись без издания нормативных актов — без этого их деятельность неминуемо выльется в произвол. Но если они издают правовые нормы, как это предусмотрено Федераль­ным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 4 августа 2000 г.), то, следовательно, эти органы вправе при­менять принуждение. Чем же тогда в этом отношении они отличаются от органов государственной власти?

Представляется, что местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти. Мест­ное самоуправление действует в соответствии с конститу­циями и законами, а следовательно, оно производно от го­сударства. Статьей 12 Конституция как бы позволяет граж­данскому обществу на местном уровне решать свои пробле­мы без вмешательства органов государственной власти, а только через собственные органы, но тоже наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнитель­ными, но не судебными). Это не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы - в противном случае правомерно вмешательство органов государственной влас­ти. Каждый гражданин участвует в создании органов мест­ного самоуправления, но этот же гражданин является субъектом всего российского конституционного права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Местное самоуправление поэтому не может быть ничем иным, как автономной по своим полномочиям и дея­тельности частью общей российской государственности и го­сударственности субъектов Российской Федерации. Такое понимание местного самоуправления, похоже, утвержда­ется в его практическом развитии.

В соответствии с такой природой местного самоуправле­ния следует понимать муниципальное право как совокупность правовых норм, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления, в своей основной части это - институт конституционного права, поскольку его ос­новными источниками являются Конституция РФ, конститу­ции (уставы) субъектов Федерации, законы Российской Фе­дерации и ее субъектов, Указы Президента России и др. Но, в то же время, источниками выступают акты самих органов местного самоуправления, вследствие чего муниципальное право предстает как комплексная отрасль. Эта отрасль имеет свою систему, принципы, гарантам и формы ответственности.

2. Система органов местного самоуправления

В соответствии с Конституций РФ, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» систему органов местного самоуправления образует совокупность негосударственных, имеющих статус самостоятельных представительных и исполнительных органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления (в зарубежных странах выборные органы в системе местного самоуправления именуются муниципалитетами). В числе таких органов закон называет представительные и исполнительные органы власти, а также главу местного самоуправления.

До конституционных реформ 1991 — 1992 гг. функции представительных органов выполняли районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов (до 24 мая 1991 г. такие Советы являлись местными органами государственной власти, а в последующем с включением их в систему местного самоуправления были преобразованы в негосударственные органы). С упразднением системы Советов («снизу доверху»), принятием Конституции РФ 1993т. название указанных органов были изменены[1, c. 186].

Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых, как правило, сроком на 4 года. В соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ст. 4) представительный орган местного самоуправления избирается в составе 50 депутатов для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. чел., 30 депутатов — при населении численностью от 200 тыс. до 500 тыс. человек, 20 депутатов - при населении от 50 тыс. до 200 тыс. человек, 10 депутатов — при населении численностью от 10 тыс. до 50 тыс. человек, 7 депутатов — при населении численностью менее 10 тыс. человек. Состав представительного органа, его наименование определяются уставом муниципального образования. Представительные органы в районах республики, области (края), в городах республиканского, областного (краевого) значения могут именоваться районными (городскими) собраниями, земскими собраниями, думами и др.; в поселке, сельсовете — Совет и т.д. В некоторых субъектах Федерации в сельсоветах с численностью от 1000 до 2000 чел. функции представительного органа местного самоуправления могут возлагаться на собрание старост населенных пунктов сельсовета, избираемых населением.

Выборный представительный орган местного самоуправления работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации). Он утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы, утверждает программу развития соответствующих территорий, принимает положения (уставы) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления (главы администрации). Представительный орган коллегиально принимает решения.

Функции исполнительных органов местного самоуправления выполняют местные администрации, которые образуются во всех муниципальных образованиях. При этом следует иметь в виду, что термин «местная администрация» условен и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» таким понятием не оперирует. Ранее аналогичные органы именовались исполнительными комитетами соответствующих местных Советов. Понятие местной администрации было введено в государствоведческую лексику конституционной реформой 24 мая 1991 г. (с указанной датой связано введение в Конституцию РСФСР 1978 г. понятия «местное самоуправление»). Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. о местном самоуправлении определил ее как часть структуры местного самоуправления. Согласно закону местная администрация состояла из избираемого населением сроком на 5 лет главы местной администрации и подчиненных ему подразделений. Структуру местной администрации утверждал местный Совет.

Из сказанного не следует, что местная администрация упразднена. Изменены лишь ее статус, название, порядок формирования. Соответственно «местная администрация» представляет аппарат, который состоит из главы муниципального образования, иных должностных лиц, структурных подразделений.

Местная администрация подотчетна соответствующему представительному органу местного самоуправления, состоит из главы, иных должностных лиц и структурных подразделений; формируется ее главой, который руководит администрацией на принципах единоначалия. Если уставом муниципального образования не предусмотрена должность главы местного самоуправления (муниципального образования), то глава администрации назначается соответствующим представительным органом по контракту сроком на 4 года. В пределах своих полномочий глава местной администрации издает постановления и распоряжения, а руководители администрации — приказы. Акты местной администрации вступают в силу с момента их принятия, если иное не определено самим актом.

Глава местного самоуправления (если такая Должность предусмотрена уставом данного муниципального образования) избирается сроком на 4 года гражданами, проживающими на территории муниципального образования (возможно также его избрание представительным органом местного самоуправления из своего состава). Глава местного самоуправления наделяется компетенцией в соответствии с уставом, непосредственно подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления. Свои полномочия он осуществляет на постоянной основе; возглавляет представительный орган и местную администрацию, формирует исполнительные органы, руководит работой представительного органа, осуществляет (непосредственно или через администрацию) исполнительно-распорядительные функции местного самоуправления.

3. Полномочия органов местного самоуправления

Выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления.

В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др.

В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на данной территории, — самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют (в соответствии с законодательством) условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждают перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия органа местного самоуправления; устанавливают порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций; определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и др.

В области земельных отношений и охраны окружающей природной среды — определяют: порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; правила пользования природными ресурсами. Они также вправе приостанавливать строительство или эксплуатацию объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм и др.

В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи -утверждают правила и правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешение на строительство всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, при котором нарушаются утвержденные проекты, планы и правила застройки; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности и др.

В области социально-культурного обслуживания — управляют находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.

В области социальной защиты населения — обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий.

В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан — обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий; регистрируют общественные объединения, органы территориального общественного самоуправления, действующие на их территории, средства массовой информации, рассчитанные на граждан, проживающих на подведомственной им территории; руководят местными органами внутренних дел, создают за счет собственных и привлеченных средств дополнительные подразделения милиции; наблюдают за работой исправительно-трудовых учреждений, расположенных на подведомственной им территории; содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции, обеспечивают выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности, руководят гражданской обороной; решают и другие вопросы местного значения.

Заключение

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. устанавливает, что систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта.

Местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность территориальных (местных) сообществ по решению вопросов их жизнедеятельности.

В соответствии с Конституций РФ, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» систему органов местного самоуправления образует совокупность негосударственных, имеющих статус самостоятельных представительных и исполнительных органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления (в зарубежных странах выборные органы в системе местного самоуправления именуются муниципалитетами). В числе таких органов закон называет представительные и исполнительные органы власти, а также главу местного самоуправления.

Литература

1. Правоведение. Учебник для вузов /Под ред. д.ю.н., проф. С.Н. Бабурина. М.: Изд-во НОРМА, 2003.

2. Правоведение. Учебник для неюридических вузов /Под ред. О.А. Кутафина - М.: Юристъ. 2003.

3. Конституция РФ ГКРФ ТКРФ

4. Комментарий к ч. 1 ГК РФ

5. Комментарий к ТК РФ

Дата добавления: 2015-07-11