Глава И. Социально-правовая природа народного представительства

В конце XX века представительная власть вступила в новую фазу своей эволюции. В Российской Федерации эта фаза возникла прежде всего в противопоставлении модели советской демократии, для кото­рой были характерны жесткие идеологические императивы, руково­дящая роль правящей и единственной партии, безальтернативные и контролируемые политические выборы, атмосфера единодушия при принятии депутатских решений, нередко весьма формальных.

Предшествующее развитие представительных учреждений в Рос­сии, однако, наглядно продемонстрировало их полезность и исключи­тельную жизнеспособность. Вовлекая в управленческий процесс ши­рокие слои населения, представительным органам отчасти удавалось сблизить народ и политическую элиту, обеспечить более открытый режим функционирования публичной власти.

Подобно тому, как социалистическая догматика, провозглашая диктатуру пролетариата, не могла упразднить право населения уча­ствовать в управлении делами государства, так и развитая в последую­щем система Коммунистической партии не могла отрешиться полно­стью от парламентского строительства, избираемого непосредственно населением депутатского корпуса. Как бы ни были ограничены пол­номочия Советов народных депутатов, их роль бесспорна и не подле­жит никакому сомнению. Но это была лишь первая ступень в процессе становления подлинного парламентаризма и истинной демократии в России.

Следует признать, что в историческом аспекте парламентаризм не относится к числу прижившихся атрибутов российской государствен­ности. Просуществовавшая с 1906 года до падения самодержавия Го­сударственная Дума никогда не была верховным законодателем и за 12 лет ее функционирования дважды распускалась. Аналогичным об­разом складывались условия деятельности других представительных органов: единоличное политическое властвование в России всегда до­минировало над коллегиальным.

Есть основания полагать, что лишь в конце XX — начале XXI века созрели условия для организации полноценных законодательных ор-

ганов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, реализующих свои полномочия во взаимодействии и сотрудничестве с органами исполнительной и судебной власти на ос­нове Конституции Российской Федерации и законов.

Практика последних лет неуклонно свидетельствует о том, что система представительных органов в Российской Федерации корен­ным образом изменилась и имеет тенденцию к оптимизации. Мы на­блюдали, как исчезли «вертикальные» отношения между органами представительной власти и как они уступили место координации и деловому сотрудничеству. Уходят в историю политическое «клоунство» и депутатский дилетантизм. Появляются все более качественные зако­ны не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Феде­рации. Возрастает политико-правовая культура народных избранни­ков, они чаще обращаются к цивилизованным формам разрешения общественных проблем. Гораздо большая степень уважения к депу­татской деятельности проявляется со стороны должностных лиц госу-дарственых и муниципальных органов власти. Однако процесс совер­шенствования системы представительной власти в России еще далек от своего завершения, он требует глубокого научного осмысления и анализа.

Среди научных проблем, обусловленных существованием и дея­тельностью представительных органов государственной власти и мес­тного самоуправления, особую актуальность приобретает вопрос о социально-правовой природе народного представительства, его месте в совокупности институтов демократии.

Понятие «представительство» широко используется не только в публичном, но и в частном праве. В обоих случаях под представитель­ством понимается деятельность одних лиц от имени других лиц. Срав­нение института представительства в частном праве с аналогичным институтом публичного права может оказаться гораздо полезнее, чем кажется на первый взгляд.

В частном праве понятию «представительство» придается особое значение, так как речь идет о совершении гражданско-правовых сде­лок одним субъектом частного права от имени другого субъекта. Здесь законодатель требует, чтобы полномочия представителя были оформ­лены документально (доверенность, указание закона или акта уполно-

моченного органа) или во всяком случае были бы с достаточной опре­деленностью ясны (например, когда продавец или кассир в магазине для покупателей является представителем этой торговой организации).

Глава 10 Гражданского кодекса Российской Федерации¹, регули­руя правоотношения в области гражданско-правового представитель­ства, устанавливает, в частности, следующие правила: не являются представителями лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени; представитель не может совершать сделки от имени представляемого в отношении себя лично; не допускается со­вершение через представителя сделки, которая по своему характеру может быть совершена только лично; при отсутствии полномочий дей­ствовать от имени другого лица или при превышении таких полномо­чий сделка считается заключенной от имени и в интересах совершив­шего его лица, если только представляемый впоследствии прямо не одобрит данную сделку.

В публичном праве понятию «представительство» придается во многом схожий смысл, однако правовые конструкции здесь существен­но отличаются. Так, в Конституции Российской Федерации данное понятие используется применительно к институтам Президента Рос­сийской Федерации и Федерального Собрания. Часть 4 статьи 80 Кон­ституции гласит: Президент России как глава государства представ­ляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных от­ношениях. В статье 94 Конституции Российской Федерации указывает­ся, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Нельзя сказать, что в приведенных случаях представляемый субъект определен с недостаточной точностью, как это имеет место в частном праве. С одной стороны, и Президент Российской Федерации, и Федеральное Собрание представляют многонациональный народ России, который является носителем суверенитета и единственным источником власти. Об этом свидетельствует схожая форма замеще­ния должностей Президента России, членов Совета Федерации и де-

¹ См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301; 1996, № 9, ст. 773; № 34," ст. 4026; 1999, № 28, ст. 3471.

путатов Государственной Думы: представляющие Российскую Феде­рацию Президент и депутаты Государственной Думы избираются все­народно путем прямых выборов, представляющий субъекты Федера­ции Совет Федерации — посредством волеизъявления законодатель­ных (представительных) органов субъектов Федерации и высших дол­жностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации.

С другой стороны, в статьях 80 и 94 Конституции Российской Федерации речь идет о представительстве Российской Федерации как суверенного государства. Но тогда уместно утверждать, что все иные органы государственной власти федерального уровня в определенной мере представляют Российскую Федерацию исходя из предметов сво­ей компетенции. Правильность этого вывода подтверждают, например, нормы процессуального законодательства, требующие, чтобы феде­ральные суды и даже мировые судьи субъектов Федерации выносили свои правоприменительные акты «именем Российской Федерации».

Примечательно, что в публичном праве термин «представитель­ство» широко используется и в случаях, когда определенное должност­ное лицо уполномочивается представлять какой-либо орган государ­ственной власти или орган местного самоуправления. Так, согласно статье 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»¹ председатель Прави­тельства имеет право представлять Правительство Российской Феде­рации; аналогичным образом статья 24 Федерального конституцион­ного закона от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Россий­ской Федерации»² наделяет председателя Конституционного Суда пра­вом представлять Конституционный Суд в отношениях с государствен­ными органами, организациями, общественными объединениями, а по специальному уполномочию Конституционного Суда — также высту­пать с заявлениями от его имени.

¹ См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года «О
Правительстве Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской
Федерации, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.

² См.: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1997 года «О
Конституционном Суде Российской Федерации»// Собрание законодательства
Российской Федерации, 1994, № 13, ст. 1447.

10 Заказ №7288 145

Сравнительный анализ института представительства в публичном и частном праве приводит нас к следующим выводам:

1) как в публичном, так и в частном праве достаточно ясно про­
слеживается круг субъектов правоотношений: представитель и пред­
ставляемый;

2) в публичном праве не всегда четко прослеживается объект пра­
воотношения (в частности, когда речь идет о так называемом «народ­
ном представительстве»¹).

Действительно, если гражданин по доверенности представляет коммерческую организацию, всегда нетрудно выяснить, какими имен­но правами и обязанностями он обладает при ее представлении. То же самое можно сказать о случаях, когда руководитель государственного органа представляет этот орган в отношениях с другими субъектами права (его полномочия ограничены компетенцией государственного органа). Но значительно сложнее выяснить, какими правомочиями обладает выборное должностное лицо, представляющее население соответствующего избирательного округа; трудно определить, по по­воду какого объекта права между ними возникают, изменяются и пре­кращаются правоотношения.

Отмеченная проблема не относится к числу новых в юридической науке: она всегда привлекала внимание исследователей, на этот счет имеется немало интересных и заслуживающих внимание суждений². Уже в дореволюционном государствоведении высказывалась точка зре­ния, что органы народного представительства приобретают независи­мое положение от бюрократического механизма государственного уп­равления³. В более поздней отечественной литературе отмечалось, что народное представительство обеспечивает широкое непосредственное участие трудящихся в выполнении государственных дел, а также в кон­троле за государственными органами⁴.

¹ Позже будет показано, что при народном представительстве не совсем четко
прослеживается также представляемый субъект правоотношения.

² Об этом пишет, в частности, профессор Е.И.Козлова. См.: Е.И.Козлова,
О.Е.Кутафин. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1995, с. 39.

³ См.: Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе
государственных установлений. Конституционное государство. Спб, 1905, с. 182.

⁴ См.: Скуратов Ю.И.. Народный суверенитет развитого социализма:
(Конституционные вопросы). Красноярск, 1983, с. 22.

Современные авторы уделяют не меньшее внимание вопросам сущ­ности и правовой природы народного представительства. С.А. Авакьян полагает, что парламент является органом общенародного представи­тельства, и при всем многоцветий его социального состава, «во мно­гом благодаря именно данному фактору, должно рождаться определен­ное общественное согласие, которое служит интересам простого граж­данина и является предпосылкой внутреннего мира в обществе»¹. Ю.А.Веденеев придает особое значение реализации принципа свобод­ных выборов, так как это «наполняет голосование граждан реальным содержанием и ставит кандидата перед необходимостью учитывать интересы и пожелания граждан»². Менее оптимистичной выглядит позиция А.И.Ковлера, который отмечает: «Политический выбор изби­рателя не есть абсолютно свободное изъявление исключительно его собственной воли. Он является результатом не видимого глазу дей­ствия самых различных факторов, закономерных и случайных, но в большинстве случаев определяющих выбор избирателя задолго до того, как он переступит порог избирательного участка»³.

Однако по трудно объяснимым причинам в исследованиях часто опускается весьма важный вопрос: что именно и кого именно пред­ставляет депутат или выборное должностное лицо? Данная пробле­ма не ограничена рамками юридической науки и во многом носит по­литологический, социологический и даже философский характер.

Попытаемся ответить на первый из поставленных вопросов: ка­ков объект народного представительства?

Здесь возможны следующие подходы:

а) депутат или выборное должностное лицо представляет потреб­ности и интересы социальной общности, которые имеют относитель­но постоянный характер (обеспечение мира, безопасности, правопо­рядка, экономического благополучия и т.п.). Этот подход уязвим в том,

¹ См.: Авакьян С.А. Выборы-99 депутатов Государственной Думы: правила и
процедуры. М., 1999, с. 7.

² См.: Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской
Федерации». М., 2000, с. 7.

³ См.: Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт.
М., 1995, с. 18.

ю- 147

что в действительности потребности и интересы населения динамич­но меняются;

б) депутат или выборное должностное лицо представляет обще­ственное мнение, которое складывается по тому или иному вопросу политической жизни. Уязвимость этого подхода, очевидно, заключа­ется в обратном — увлекаясь сложившимся общественным мнением, депутат или иной народный избранник может принять решение, иду­щее в разрез с действительными потребностями и интересами населе­ния, в результате чего избирательный корпус может выразить такому представителю даже вотум недоверия.

Какой из приведенных подходов ближе к истине — сказать крайне непросто. Причина кроется в том, что общественное мнение изменчи­во, избирательный корпус редко относится с благодарностью к своим представителям, даже если такие представители искренне стремятся к достижению позитивных целей. Пытаясь же выявить некие «действи­тельные» потребности и интересы электората без учета сложившегося общественного мнения, кандидат на выборную должность может прий­ти к еще более ошибочным выводам.

Ситуация осложняется тем, что потребности и интересы населе­ния не являются общими, стандартными и едиными. Есть группы граж­дан, которые преследуют даже деструктивные цели (например, пре­ступные сообщества). Разумеется, такие социальные слои не должны иметь представительства в органах публичной власти, хотя теория на­родного суверенитета об этом и умалчивает.

Наш ответ на первый из поставленных вопросов был бы непол­ным, если бы мы упустили также следующую группу проблем:

а) по каким критериям избиратель осуществляет свой выбор;

б) связан ли депутат или выборное должностное лицо волей изби­
рательного корпуса;

в) как проявляется народное представительство в процессе изби­
рательной кампании и при взаимодействии уже избранного депутата
(выборного должностного лица) с его избирателями?

От разрешения данных проблем во многом зависит оценка инсти­тута народного представительства в целом. Примечательно, что в пос­ледние годы появилось достаточное количество изданий, связанных с

избирательным маркетингом и технологиями победы на выборах'. Среди отмеченных критериев политического выбора применительно к институту народного представительства заслуживают особого вни­мания два из них: это личность кандидата (возраст, пол, профессия, образование, деловые качества и т.п.) и его политическая позиция (при­надлежность к избирательному объединению или блоку, предвыбор­ная программа).

Надо полагать, что народное представительство проявляется и в том, и в другом случаях. Делегируя мандат лицу, обладающему опре­деленными качествами (даже не вникая в подробности его предвыбор­ных обещаний), избиратель доверяет ему властные полномочия («до­верие личности»). Разумеется, одобряя или не одобряя политическую платформу кандидата, избиратель более адекватно выражает волю о направлении своего представителя в орган публичной власти («дове­рие политической позиции»).

Касаясь проблематики взаимоотношений выборного лица с изби­рательным корпусом, следует подвергнуть определенной критике тра­диционную классификацию депутатских мандатов на «императивные» и «свободные». На наш взгляд, правильнее говорить об уровнях связи между представителем и представляемым, выстроенных по возраста­ющей степени их взаимодействия.

Первый уровень взаимоотношений между выборным лицом и из­бирательным корпусом—это состояние, когда отсутствуют какие-либо публично-правовые обязательства народного представителя перед из­бирательным корпусом (выборное лицо стремится к тому, чтобы быть избранным на новый срок, и этого достаточно). Несмотря на кажущу­юся циничность данного подхода, он, несомненно, заслуживает вни­мания.

Второй уровень — когда признается обязательство депутата или выборного должностного лица проводить периодические встречи с избирателями. Такое обязательство может возникнуть в силу импера­тивных предписаний закона или подзаконного акта, а также по иници-

¹ См., например: Ковлер А.И. Указ. соч. Автономов А.С, Морозова Е.Г. Избирательная кампания: основные категории и институты избирательного права, менеджер избирательной кампании. М, 1995. Петропавловский Н.Н., Ситников А.П. Путь к власти. М., 1996.

ативе самого депутата или выборного должностного лица (при нали­чии и даже при отсутствии на этот счет диспозитивной нормы права).

Третий уровень характеризуется существованием публично-пра­вового обязательства народного представителя отчитываться перед избирательным корпусом о своей деятельности.

И, наконец, для четвертого уровня характерно признание за изби­рательным корпусом права давать какие-либо указания депутату, но­сящие обязательный характер (в советский период времени они назы­вались «наказами избирателей»).

Традиционная классификация депутатских мандатов на «свобод­ные» и «императивные» представляется неудачной потому, что второй и третий уровни взаимодействия между народным представителем и избирательным корпусом с трудом поддаются такой классификации. Можно утверждать, что мандат «свободен» при наличии публично-правового обязательства депутата проводить периодические встречи с его избирателями; допустимо утверждение, что мандат является им­перативным при существовании обязательства выборного лица отчи­тываться перед избравшим его населением. Но ничто не препятствует и противоположным выводам.

Исходя из этого, в юридической науке вновь приобретает актуаль­ность проблема регулирования отношений, возникающих между на­родными представителями и избирательным корпусом. Должен ли за­конодатель вмешиваться в подобные отношения или в обществе име­ются достаточные ресурсы для их саморегулирования? Анализ зако­нотворческой деятельности федерального парламента и законодатель­ных органов субъектов Федерации свидетельствует о неоднозначнос­ти подходов при ответе на данный вопрос.

Так, Федеральный закон от 8 мая 1994 года «О статусе члена Со­вета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федераль­ного Собрания Российской Федерации»¹ (статья 7) относит работу с избирателями только к формам деятельности депутатов Государствен­ной Думы (к формам деятельности членов Совета Федерации это, ви-

¹ См.: Федеральный закон от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 2, ст. 74; 1999, № 28, ст. 3466.

димо, не относится). Причем статья 8 анализируемого Федерального закона достаточно определенно обязывает депутата Государственной Думы поддерживать связь с избирателями, рассматривать их обраще­ния, вести прием граждан и информировать их о своей деятельности. Игнорирование депутатом Государственной Думы указанных обязан­ностей должно квалифицироваться как правонарушение, совершение которого, однако, не влечет за собой какой-либо юридической ответ­ственности.

Федеральным законом от 6 декабря 1999 года «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции» правоотношения между выборным лицом и избирательным кор­пусом вообще не регулируются, поэтому законодательство субъектов Федерации в этом аспекте отличается существенным разнообразием¹. Единственным сдерживающим фактором здесь может служить право­применительная практика Конституционного Суда Российской Феде­рации.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Феде­рации от 24 декабря 1996 года «По делу о проверке конституционнос­ти Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке от­зыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Су­дебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»² Конституционный Суд признал соответствующим Кон­ституции Российской Федерации институт отзыва депутата избиратель­ным корпусом, установленный законом субъекта Федерации, но толь-

¹ См., например: Закон Смоленской области «О статусе депутата Смоленской
областной Думы»// Вестник Смоленской областной Думы, 1997, № 4; 1998, № 6. Закон
Рязанской области «О статусе депутата Рязанской областной Думы»// Рязанские
ведомости, 2000, 4 июля. Закон Приморского края «О статусе депутата Думы
Приморского края»// Ведомости Думы Приморского края, 1995, № 4; 1996, № 25;
1999, №45; 2000, №56.

² См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24
декабря 1996 года «По делу о проверке конституционности Закона Московской области
от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в
связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997,
№ 2, ст. 348.

ко с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и го­сударственными органами ее субъектов. При этом Конституционный Суд указал, что «по смыслу Конституции Российской Федерации, зак­репляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, мно­гопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама про­цедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать изби­рателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое уча­стие избирателей в тайном голосовании по отзыву».

В другом Постановлении от 10 июня 1998 года¹ Конституцион­ный Суд установил, что народ не только конституирует органы пуб­личной власти и легитимирует их полномочия, но и вправе контроли­ровать их деятельность в предусмотренных законом формах. При этом «каждая форма непосредственной демократии имеет собственное пред­назначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других». В Постановлении от 29 мая 1998 года Конституционный Суд указал, что депутатский ман­дат является несовместимым с государственной службой², но это лишь косвенно затрагивает проблемы народного представительства.

Таким образом, ни федеральное законодательство, ни правопри­менительная практика Конституционного Суда Российской Федерации, по существу, не затрагивают правоотношения, складывающиеся меж­ду выборными лицами и избирательным корпусом в субъектах Феде­рации. Полагаем, эти отношения должны регулироваться федераль-

¹ См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 25, ст. 3002.

^: См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1998 года «По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми «О государственной службе Республики Коми»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 23, ст. 2626.

ным законодателем преимущественно на основе использования дис-позитивного метода. И лишь в редких случаях допустим императив­ный метод правового регулирования.

Например, в Федеральном законе от 6 октября 1999 года «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» можно закрепить следующие нормы:

«депутат законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации обязан проводить периодические встречи с избирателями своего округа, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации»;

«депутат законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации обязан вести прием граждан в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации»;

«депутат законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации обязан рассмотреть поступившее к нему обращение гражданина в кратчайшие сроки и дать ответ по существу такого обращения» и т.п.

Особого внимания заслуживает вопрос о правомерности так на­зываемых «наказов избирателей». Полагаем, что сам по себе институт наказов избирателей вполне отвечает критериям демократического общества, однако имеется немало случаев, когда наказы избирателей следует запрещать. Водораздел между правомерными и неправомер­ными наказами избирателей лежит в плоскости компетенции законо­дательного (представительного) органа власти соответствующего уров­ня (в данном случае — уровня субъекта Федерации). Юридическое признание обязательности наказов избирателей, не относящихся к ком­петенции органа представительной власти, будет означать отрицание фундаментального принципа разделения властей, содержащегося в статье 10 Конституции Российской Федерации.

Например, если группа избирателей дает наказ своему депутату внести в порядке законодательной инициативы тот или иной законо­проект, такой наказ должен всемерно поощряться законодателем и в обязательном порядке вноситься депутатом на рассмотрение предста­вительного органа (по крайней мере в случаях, когда сам депутат раз-

деляет позицию своих избирателей). Если же содержание наказа изби­рателей сводится, например, к выделению каких-либо денежных средств на общественно полезные или частные цели, подобный наказ является неправомерным, так как денежные средства расходуются толь­ко в рамках бюджетного процесса, причем представительный орган уполномочен лишь утверждать бюджет, контролировать его исполне­ние, но не исполнять бюджет непосредственно (это является прерога­тивой соответствующих органов исполнительной власти).

Анализ практики работы депутатов с избирательным корпусом, к великому сожалению, наглядно демонстрирует, что обращения граж­дан, их наказы и просьбы направляются без учета предметов компе­тенции органов публичной власти, нередко в расчете на то, что депу­тат сможет изменить волю исполнительного или судебного органа вла­сти на основе своего личного авторитета и влияния. Подобный подход несовместим с ценностями правового государства и по своей сути глу­боко деструктивен. Б.С.Эбзеев, характеризуя представительную демок­ратию, совершенно справедливо отметил такой ее важнейший признак, как ограниченность компетенции представительных органов. Он выс­казывает следующее суждение: «Власть не отрывается от народа и не переходит к представительному органу, который лишь представляет народ и в принимаемых этим органом законах выражает его волю. Из этого прежде всего следует, что законодательная власть не всесильна, как это было характерно для абсолютного государства, напротив, она ограничена обязательствами по отношению к народу в целом и граж­данам в отдельности»¹.

Приведенная цитата помогает ответить на второй из поставлен­ных нами вопросов: кого представляет избранное населением лицо, чьей именно волей оно связано? Конкретизировав поставленный воп­рос, можно обозначить следующие проблемы:

1. Представляет ли Президент Российской Федерации весь много­
национальный народ России или он представляет лишь ту часть изби­
рательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру?

2. Представляет ли депутат Государственной Думы весь многона-

¹ См.: Хабриева Т.Я. Теоретические проблемы современного российского конституционализма (Научно-практический семинар). Государство и право, 1999, №4, с. 115.

циональный народ Российской Федерации, или он представляет изби­рателей своего избирательного округа, или он представляет лишь ту часть избирателей своего избирательного округа, которая высказалась за его кандидатуру в результате тайного голосования?¹

3. Представляет ли избранное всенародно высшее должностное
лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Фе­
дерации население данного субъекта Федерации или оно представля­
ет лишь ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за дан­
ную кандидатуру? Должно ли высшее должностное лицо (руководи­
тель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации учиты­
вать волю и интересы граждан, проживающих на территориях других
субъектов Федерации (особенно в случаях, когда воля и интересы граж­
дан, проживающих в различных субъектах Федерации, не являются
тождественными)?

4. Аналогичные проблемы могут быть сформулированы приме­
нительно к таким представительным учреждениям, как депутат зако­
нодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Федерации; глава муниципального образования; депутат пред­
ставительного органа местного самоуправления.

Наша позиция в исследуемой проблематике выглядит следующим образом: всякое выборное лицо представляет лишь ту часть избира­тельного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру по­средством тайного волеизъявления на выборах. Но поскольку круг избирателей, отдавших свои голоса за этого кандидата, не известен, императивных отношений между выборным лицом и избирательным корпусом быть не может. Сказанное вовсе не означает, что депутату или выборному должностному лицу дозволено принимать любые ре­шения, которым депутат или выборное должностное лицо отдает пред­почтение: институт народного представительства несовместим с про­изволом в их деятельности. Поэтому обязательства, возникающие ввиду отношений народного представительства, носят больше нравственный, нежели юридический характер.

Данная точка зрения не является общепризнанной в юридической

' Поставленная проблема выглядит несколько сложнее, когда депутат Государственной Думы избирается по пропорциональной избирательной системе и территория Российской Федерации одновременно является избирательным округом.

науке. Например, В.Г.Павлов считает, что в парламентской деятельно­сти должно осуществляться так называемое «функциональное пред­ставительство», и это является «неотъемлемым элементом политичес­кого механизма развитого государства»¹. Авторы издания «Права че­ловека в регионах Российской Федерации» утверждают о возможнос­ти «единодушной поддержки» населением кандидатуры лидера, если его предвыборная программа соответствует их представлениям об этом политическом деятеле². Но в подавляющем большинстве высказыва­ний обнаруживается мысль, что депутат или выборное должностное лицо представляет население той или иной территории в целом. Уяз­вимость приведенного умозаключения проявляется в том, что при ус­ловии альтернативности политических выборов часть избирательного корпуса высказывается за других кандидатов, не получивших искомо­го мандата, и эта часть электората не имеет представительства в орга­нах публичной власти.

Ограничительное толкование института народного представительства наглядно проявляется в исследованиях, посвященных вопросам избира­тельных систем в узком смысле этого словосочетания³. Так, Б.А. Страшун при анализе мажоритарной системы говорит о том, что «го­лоса, поданные за остальных кандидатов, пропадают» (курсив наш. — П.А.). Подобное «пропадание» голосов есть не что иное, как отсут­ствие представительства соответствующих слоев населения в избира­емом гражданами органе публичной власти. И чем менее репрезента­тивна избирательная формула, тем меньшая степень народного пред­ставительства наблюдается в данной политической системе.

Приведенному выводу не противоречит особая роль политичес­ких партий. Продолжая свою мысль, Б.А.Страшун пишет: «В странах, имеющих длительные демократические традиции, политическая жизнь давно монополизирована политическими партиями, представители

¹ См.: Павлов В.Г. Инициативный законопроект о лоббизме// Государство и право,
1998, №12, с. 47.

² См.: Права человека в регионах Российской Федерации. Том 1. М., 2000, с. 21.

³ Под избирательной системой в узком смысле слова мы понимаем механизм
обращения голосов избирателей в мандаты выборных лиц (мажоритарная,
пропорциональная и другие системы). В широком смысле избирательная система —
это общественные отношения, складывающиеся по поводу политических выборов.

которых в основном только и баллотируются на выборах и татем обра­зуют в парламенте или ином представительном органе соответствую­щие партийные фракции, действующие организованно. В тех же стра­нах, где партийная система еще находится в стадии становления, а воз­никающие политические партии большого авторитета в обществе не имеют, выборы по мажоритарной системе создают слабоорганизован­ную палату. Больше шансов для избрания имеют люди, умеющие хо­рошо говорить, зажигать массы привлекательными лозунгами, но да­леко не всегда способные к тщательной, хотя и рутинной, законода­тельной работе, в которой демонстрация собственной личности совер­шенно не требуется»¹.

Правильность нашего вывода подтверждается содержанием так­же весьма важного в сфере анализируемой проблематики Постановле­ния Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Го­сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­ции»². Кроме прочего, в ходе судебного разбирательства по этому делу проверялась конституционность части второй статьи 62 Федерально­го закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государствен­ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которой избирательные объединения и избирательные блоки, списки кандидатов которых получили менее пяти процентов голосов избира­телей, принявших участие в голосовании, из распределения депутат­ских мандатов по федеральному избирательному округу исключают­ся. По мнению заявителя — Саратовской областной Думы в лице пред­ставителей М.Я.Семенца и В.Т.Кабышева — эта норма находилась в противоречии со статьями 3 (народный суверенитет), 13 (равенство общественных объединений), 19 (равенство всех перед законом и су-

¹ См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации.
М., 1999, с. 105.

² См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября
1998 года «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального
закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства
Российской Федерации, 1998, № 48, ст. 5969.

дом) и 32 (право граждан участвовать в управлении делами государ­ства) Конституции Российской Федерации.

Как установил Конституционный Суд, так называемый загради­тельный пункт или процентный барьер, означающий некоторое огра­ничение пропорциональности представительства (курсив наш. — П.А.), предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной из­бирательной системой; такое ограничение позволяет избежать раздроб­ления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образова­нию которых может привести пропорциональная избирательная сис­тема при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законода­тельной власти и конституционного строя в целом.

Но с другой стороны, Конституционный Суд признал положение части второй статьи 62 Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» соответствующим Конституции Российской Федерации лишь в той мере, в какой применение пятипроцентного барьера позволяет обеспечить участие в распределении мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, при­нявших участие в голосовании.

Таким образом, мы приходим к еще одному важному выводу: на­родное представительство должно быть по возможности пропор­циональным или репрезентативным. Это не означает, что должна ис­пользоваться только пропорциональная избирательная система (тем более, что при выборах должностных лиц это просто невозможно). Однако практика проведения в Российской Федерации политических выборов нуждается в глубоком анализе с точки зрения пропорциональ­ности представительства в органах власти разнообразных групп насе­ления.

Например, на выборах Президента Российской Федерации 16 июня 1996 года за кандидатуру Б.Н.Ельцина в первом туре высказалось 35,28% избирателей, а в совокупности не за него и против него — 64,72% (Г.А.Зюганов, А.ИЛебедь, ГАЛвлинский, В.В.Жириновский, С.Н.Федеров, М.С.Горбачев, МЛ.Шаккум, Ю.П.Власов, В.А.Брынца­лов, «против всех»). Однако во втором туре Б.Н.Ельцина поддержало

уже 53,83% избирателей (т.е. против 46,17%). Эта картина выглядит вполне реалистичной, так как активность избирателей была высокой (в голосовании 16 июня 1996 года приняло участие 69,67% избирате­лей, а в голосовании 3 июля 1996 года — 68,88%)'.

При выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Россий­ской Федерации первого созыва по двухмандатным избирательным округам схема замещения мандатов оказалась менее репрезентатив­ной. Только в пяти субъектах Федерации оба представителя были из­браны абсолютным большинством голосов (Ингушетия, Кабардино-Балкария, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Нижегород­ская и Ульяновская области). И лишь в 32 субъектах Федерации абсо­лютным большинством голосов было избрано по одному представите­лю из двух (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Северная Осетия-Ала­ния, Тыва, Удмуртия, Саха (Якутия), Краснодарский край, Краснояр­ский край, Таймырский автономный округ, Приморский край, Хаба­ровский край, Архангельская область, Ненецкий автономный округ, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Вол­гоградская область, Воронежская область, Иркутская область, Кеме­ровская область, Липецкая область, Новгородская область, Омская об­ласть, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Свердловская область, Тверская область, Тюмен­ская область и Ханты-Мансийский автономный округ). В 52 субъек­тах Федерации либо вообще ни один из кандидатов не набрал абсо­лютного большинства голосов избирателей, либо выборы не состоя­лись. Таким образом, из 178 членов Совета Федерации первого созыва только 42 члена (23,6%) представляли абсолютное большинство насе­ления соответствующих субъектов Федерации².

Аналогичная ситуация наблюдается при выборах высших долж­ностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъек­тов Федерации, депутатов законодательных (представительных) орга­нов субъектов Федерации, глав муниципальных образований и депу­татов представительных органов местного самоуправления. Основная причина — сознательная позиция законодателя формировать выбор-

¹ См.: Выборы Президента Российской Федерации. 1996. Электоральная
статистика. М., 1996, с. 128-131.

² См.: Российские регионы накануне выборов — 95. М., 1995, с. 7 — 184.

ные органы по возможности без второго тура голосования по форму­ле относительного большинства голосов избирателей, что позволяет минимизировать бюджетные расходы, а также блокировать пред­ставительство средних и мелких партий. Пропорциональная избира­тельная система при выборах в региональные и местные органы пред­ставительной власти используется сравнительно редко. Например, в ходе выборов в 1995 — 1997 годах в законодательные (представитель­ные) органы субъектов Федерации только в четырех субъектах Феде­рации применялась смешанная избирательная система (Красноярский край, Калининградская область, Корякский и Усть-Ордынский Бурят­ский автономные округа), а в Свердловской области одна палата фор­мировалась по мажоритарной избирательной системе, другая — по пропорциональной. Во всех других субъектах Федерации использова­лась мажоритарная избирательная система¹.

Не следует думать, что пропорциональная избирательная система является более удачной по сравнению с мажоритарной системой: уст­раняя одни недостатки, она порождает другие. Однако факты неук­лонно свидетельствуют, что в подавляющем большинстве субъектов Федерации и муниципальных образований избирательная система не является репрезентативной. Этому в немалой степени способствует принципиальный отказ федерального законодателя регулировать по­добные правоотношения. Во всяком случае, ни в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни в Федеральном законе «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» мы не обнаруживаем норм о порядке обращения голосов избира­телей в мандаты выборных лиц. Даже если предположить, что регули­рование соответствующих правоотношений относится к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, некоторые об­щие принципы должны закрепляться в федеральных законах.

Так, не было бы лишним указание в федеральном законе, что выс­шее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного орга-

¹ См.: Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995 — 1997. Электоральная статистика. М., 1998, с. 15—18.

160 •

на) субъекта Федерации, а равно глава муниципального образования в первом туре могут быть избраны только абсолютным большинством голосов избирателей. И лишь во втором туре допустимо их избрание по формуле относительного большинства при условии, что выбор осу­ществляется из двух претендентов и против всех кандидатов высказа­лось меньше граждан, чем за победившего соискателя (аналогично порядку выборов Президента Российской Федерации).

Вышеприведенные выводы Конституционного Суда Российской Федерации о допустимых пределах использования заградительного пункта при организации выборов по пропорциональной избиратель­ной системе могли бы быть сформулированы в виде нормы права, об­ращенной к представительным органам субъектов Федерации и муни­ципальных образований. Например, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следовало бы дополнить правовой нормой такого содер­жания: «Законом субъекта Российской Федерации может быть предус­мотрено избрание законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации с использованием пропорциональной избирательной системы. Если при использовании пропорциональной избирательной системы применяется заградительный пункт, должно быть обеспечено представительство не менее двух избирательных объе­динений (блоков), в поддержку которых в совокупности проголосова­ло не менее пятидесяти процентов избирателей данного субъекта Рос­сийской Федерации». Аналогичная норма напрашивается в Федераль­ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

Однако соблазн насыщения этих федеральных законов нормами права о порядке взаимодействия выборных лиц с избирательным кор­пусом должен, по возможности, ограничиваться. Поскольку депутаты и выборные должностные лица представляют лишь часть электората, не известную ввиду тайности волеизъявления на выборах, законода­тель в этом вопросе должен быть крайне осторожным. С приведенной точкой зрения не соглашаются некоторые представители депутатского сообщества. Так, депутат Государственной Думы Л.А.Злобина воскли­цает: «Есть святое право избирателя — через своего депутата дикто-

Заказ № 7288

вать свою волю парламенту. А это право сегодня нарушено»¹. В дей­ствительности ни у одного избирателя нет права «диктовать» волю своему депутату; защищая интересы избирателей, депутат прежде всего должен быть сам убежден в обоснованности и справедливости соот­ветствующих заявлений граждан. Значительно мягче по этому вопро­су высказывается американский исследователь Ричард Нойштадт: за­висимость между народными представителями и избирательным кор­пусом «может быть непосредственной — благодаря народному голо­сованию, а может быть и косвенной, проявляясь в пассивной терпимо-

' См.: Депутат — это профессия. Один год работы VI Государственной Думы (Выпуск 4). М., 1997, с. 13.

² См.: Нойштадт Р. Президентская власть и нынешние президенты. М., 1997, с. 117.

Глава 12. ЕЩЁ РАЗ О НЕОБХОДИМОСТИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Человек с момента осознания им, что он есть существо полити­ческое¹, не мыслит себя вне государства и права. Однако отношение к государству самых авторитетных людей было диаметрально противо­положным. Для убедительности сопоставим высказывание Г.Гегеля и М.Бакунина. Гегель восклицает: «Государство есть обладающая само­сознанием нравственная субстанция — соединение принципа семьи и гражданского общества»². А Бакунин пишет: «Даже самое республи­канское и самое демократическое, даже мнимонародное государство... в сущности своей... не представляет ничего иного, как управление массами...самым привилегированным меньшинством»³. В таких жер­новах теоретических дискуссий и исторических катастроф государство продолжает заботить человечество своими проблемами. Не является исключением и российская государственность.

Федерализму посвящено много работ. Среди них немало умных книг, написанных и отдельными авторами, и группой авторов⁴. Какие бы проблемы федерализма ни затрагивались, всегда, наряду с эконо­мическими, политическими и историческими причинами, обязатель­но обнаруживают себя противоречия, опосредованные самой существу­ющей моделью федерации у нас в стране. Выясняется, что недоста­точно одной доброй воли и желания жить в федеративном государ­стве. Необходимо каждому для себя и всем вместе выяснить, какую модель федерализма мы хотим иметь и каковы возможности внедрить её в нашу современную российскую действительность. Одним сло­вом, речь идёт о необходимости, — как подчёркивалось 18 апреля 2000

¹ Аристотель. Сочинения в четырёх томах. Т.4. М, 1984. С. 378.

² Гегель Г. Энциклопедия философских наук в трёх томах. Т. 3. Философия духа.
М., 1977. С. 350.

³ Бакунин М. Государство и Анархия. Петербург—Москва, 1919. С. 85.

⁴ Обращают на себя внимание: Федерализм и региональные отношения (опыт
России и Западной Европы). М., 1999; Умнова И.А. Конституционные основы
современного российского федерализма. М., 1998; Баглай М.В. Конституционное право
Российской Федерации. М., 2000; Чиркин В.Е. Современный федерализм:
сравнительный анализ. 1995.

»• 163

года на «Круглом столе» в Российской академии наук (РАН),— внят­ной научно обоснованной программы федерализма в России. Для это­го требуется тщательно изучить собственный и зарубежный опыт.

На современном этапе учёными и практиками пристальное вни­мание уделяется такому понятию (модели) федерализма, как коопера­тивный федерализм. И это не случайно. Речь идёт не о простой орга­низационно-управленческой модернизации с соответствующим пра­вовым сопровождением, а о необходимости институциональной ре­конструкции.

Федерация, как известно, зародилась (США) в форме дуалисти­ческого федерализма. В его основу заложен конституционный прин­цип разделения функций и соответственно полномочий между цент­ральной (федеральной, союзной) властью и властью субъектов (шта­тов, республик, областей, округов и т.п.).

Более углубленно с сутью теории дуалистического федерализма можно ознакомиться в работе И.А.Умновой^!. Для нас же важно по­нять, что в идеальном виде дуалистические федерации не существова­ли раньше и не существуют ныне. На примере собственной страны нам известны (ст. 71,72,73 Конституции РФ) лишь два способа разме­жевания власти: между федеральной властью и властью субъектов Федерации. Суть их, состоящая в дифференциации прав между Феде­рацией и её субъектами по конституционному или договорному пе­речню либо в закреплении определённого круга правомочий за одной из сторон, переадресовав все остальные другой стороне, оказалась не самодостаточной. Это особенно проявилось в условиях всеобщего кри­зиса в экономике, политике, идеологии, в государственно-правовой сфере и т.д., который отдельные силы целенаправленно и методично усугубляли.

Исходными концептуальными направлениями для поиска научно­го решения проблемы совершенствования Российской Федерации мо­гут быть, например, следующие: 1) совершенствование действующей формы федерации; 2) постепенное усиление унитарных начал; 3) ко­ренное реформирование федерации вплоть до количественного и ка-

¹ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С.34.

чественного изменения её субъектов (объединение, например, более мелких субъектов федерации в более крупные деления); 4) создание федерации на национальной основе; 5) федерация нескольких круп­ных вновь возникших унитарных государственных образований. Мо­гут быть и иные варианты.

Все эти поисковые пилотные концепции, за исключением первой, нарушают логику исторической преемственности, провоцируют на популистские прожекты и обостряют политическую неуверенность национальных субъектов Российской Федерации. Безусловно, прав академик РАН Б.Н.Топорнин, который считает, что не следует просмотр субъектного состава Федерации рассматривать даже в постановочном плане¹. Поэтому наилучший вариант — это совершенствование того федеративного устройства, которое уже имеем. Успешная его модер­низация, как неоднократно подтверждает историческая правда, возмож­на только при условии, во-первых, необратимости процесса демокра­тического развития общества и, во-вторых, незыблемости принципов территориальной целостности, полноты суверенитета Российской Фе­дерации, допуская наличие договорного суверенитета у субъекта Фе­дерации, одинаковая защита интересов каждого субъекта всей Феде­рацией и федеральными властями.

На такой принципиальной основе возможно внедрение самых сме­лых, научно достоверных проектов. Одним из таковых является поня­тие (модель) кооперативного федерализма. Основополагающая идея теории кооперативного федерализма состояла в признании необходи­мости кооперации, т.е. здесь делается акцент на сотрудничество и коо­перацию через состязательность и конкуренцию. Эта модель федера­лизма предполагает непререкаемость авторитета закона и наличие эф­фективной судебной системы².

В свою очередь кооперативный федерализм классифицируется на два вида: симметричную и асимметричную. При этом асимметрия может быть абсолютной и ограниченной. Как отмечает И.А.Умнова (с ней солидаризируется В.Е.Чиркин), многие учёные считают, что имен­но теория кооперативного федерализма пользуется в настоящее время

¹ Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и право. № 1, 2001. С. 91.

²⁵ Более подробно об этом см. у И.А.Умновой в указ. работе. С.35—43.

наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях»¹. При этом допускается, что кооперативная асимметричная модель федерализма вполне приемлема для Российской Федерации. Видимо, с этим следу­ет согласиться, ибо, действительно, «кооперативньш федерализм можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к циви­лизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования². При этом в истории России уже имели место факты асимметрии. Напри­мер, статусное положение Польши, Финляндии, Сибири, Украины и отдельных территорий Средней Азии и Кавказа в бывшей Российской империи. Эти модели могут с полезной отдачей, на наш взгляд, быть проверены на Северном Кавказе, Калининградской области и в других ощутимо асимметричных в Российской Федерации субъектах.

Учитывая исторические аспекты моделей кооперативного феде­рализма и современную социально-политическую и экономическую действительность в Российской Федерации, полагаю, вполне эффек­тивно могли бы вводиться в оборот не только научные термины, моде­ли, но и провозгласить российский новый курс эффективного федера­лизма. При этом обеспечить практическую реализацию гибких комби­наций моделей традиционного отечественного федерализма, а также симметричных и асимметричных моделей кооперативного федерализ­ма. Предпосылкой тому, с уверенностью можно сказать, являются ас­социации экономического взаимодействия, районы с особым эконо­мическим статусом. Именно они, во-первых, способны стать теми эко­номическими, правовыми пространствами, которые, как в Европей­ском сообществе, приведут в движение четыре мощных потока ожив­ления экономики и преодоления разобщённости: капитала, услуг, лю­дей и товаров. Во-вторых, это поможет создать не искусственное, ори­ентированное на административный ресурс управленческое звено, а объективно востребованную структурно-функциональную систему. В-третьих, гибко совмещающее сочетание самоорганизации субъек­тов с эффективным федеральным управлением. Колебание уровня сте-

¹ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма.
М.,1998. С. 38; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.
М.,1995. С. 11.

² Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.
М., 1998. С. 39.

пени асимметрии предопределяется, прежде всего, экономическими, историческими, политическими, национальными, интернациональны­ми и иными факторами. Пределы асимметрии гарантированно пре­допределены интеграционными процессами в мировой цивилизации и тенденциями перспективы её развития в XXI веке консолидирован­но с её неотъемлемой частью — Российской Федерацией. Конечно, человечеству ведомо не только оптимистическое видение будущего, но оно знакомо и с тревожащими его прогнозами¹.

Реформы — сложное дело и здесь недопустимо увлекаться каки­ми-то отдельно взятыми прозападными или азиатскими проектами. Следует конструировать российские модели, примерять и с доработ­кой внедрять их, но не копировать последние. При этом предполагает­ся, что элементы кооперативной федерации — лишь одно из решений в комплексе других поисковых программ, обслуживающих федераль­ный заказ на надёжность, эффективность и совершенство эксперимен­тальных экземпляров исполнителя.

При новом курсе эффективной федерации вновь и более болез­ненно могут возникнуть противоречия вокруг проблем равенства субъектов. Равенство — это принцип, который прокламировался со времён Демокрита и Сократа. «Равенство происхождения заставляет нас стремиться к равноправным правам для всех, основанным на зако­не и повиноваться друг другу лишь в силу авторитета, доблести и ра­зума»², — так пишет Платон в «Диалогах» о взглядах Сократа на рав­ноправие. Оно основано на законе «равные права». Это было сказано ещё до нашей эры, и с тех пор стремление к равенству оставалось од­ним из движущих импульсов социального развития человечества. Од­нако человек опосредованно через суверенитет провозгласил и равен­ство наций, государств и т.д.

Как с наследием такой ориентации мы сталкиваемся с тем, что во всех федерациях конституционно закреплено равенство субъектов. Не являются исключением США и Российская Федерация. Однако в по­нятие равенства в этих странах вкладывают различную смысловую нагрузку. Так, в четвёртом разделе ст. 4-й Конституции США указыва-

' Бжезинский 3. Великая шахматная доска. М, «Международные отношения», 1998. С. 11.

¹ Платон. Диалоги. М, «Мысль», 1998. С.101.

ется, что «Соединённые Штаты гарантируют каждому штату в насто­ящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне... и от внутреннего насилия. Таким образом, Федерация гарантирует каждому штату равную защиту и сохранение республиканской формы правления». Обратимся теперь к Конститу­ции Российской Федерации. В п. 1 ст. 5 говорится: «Российская Феде­рация состоит из... равноправных субъектов Российской Федерации». Это положение данной нормы Конституции воспринимается субъек­тами как право на равные дотации, равные экономические и полити­ческие возможности и т.д. Поэтому вполне очевидные смысловые не­точности в Конституции, инициирующие политические рассогласова­ния, ожидают своего устранения.

Здесь к месту напомнить, что один из мощных рычагов федераль­ного управления — обеспечение неуклонного исполнения законов на территории Федерации— остаётся пока ещё в резерве. Правда, усили­ями Президента посредством приведения системы права в соответ­ствие с Конституцией Российской Федерации в этом направлении шаг сделан. Но предстоит сделать ещё один шаг — заставить исполнять законы. При этом заслуживает внимания опыт двух способов функци­онирования государственного управления Французской Республики¹.

Для подготовки высокоэффективных моделей совершенствования федерализма очевидна необходимость разработки системы критериев социальной оценки. Такого пакета критериев науке ещё не удалось предложить. Нет, к сожалению, их и у нас. Однако, оценивая реформы Петра Великого, а также крестьянскую реформу 1861 года, ряд реформ советского и постсоветского периодов в европейских странах и в США, можно предложить ряд общих критериев. Я бы назвал их пятью «не», к каковым отнёс бы: 1) реформа подавляющему большинству населе­ния страны не несёт бедность и обездоленность; 2) не разрушает гру­бо экономику и общество; 3) не приводит к разгулу преступности и международного терроризма на собственной территории; 4) резуль­татами реформ не может быть крах надежд большинства населения страны; 5) реформирование на протяжении нескольких лет не олице-

' Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и право. № 1. 2001.

творяется с бесконечным падением уровня жизни населения. И, нако­нец, в будущем HTordM реформ не должно быть внезапное прозрение и осознание того, что тебе «...неприятно и даже стыдно... что так мно­го американских чиновников, журналистов, учёных в течение почти 10 лет называли «реформой» процесс разграбления, обнищания, де­морализации и дестабилизации России»¹. Это сказал не я, а известный английский исследователь Стивен Коэн.

Успешное реформирование, развитие рыночных отношений, фор­мирование гражданского общества и строительство правового, циви­лизованного государства, подчеркнул на очередном выпуске слушате­лей ОРАГС Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, председатель Совета Центрального округа Е. С. Строев, невозможно без высокоинтеллектуальных, по-настояще­му профессиональных кадров. И это так! Кадры — это, без преувели­чения, будущее страны, её реформ. Не случайно под заботливым пат­ронажем главы администрации области готовятся кадры молодых ре­форматоров и для области, и в целом для государства. Одни из них уже включились в рабочие и экспертные группы, занятые подготовкой про­грамм по совершенствованию Федерации как правового государства, формированию гражданского общества, названным ещё П.И. Новго-родцевым великим благом². Это вселяет надежду, что Российскую Федерацию ожидает достойное будущее.

Таким образом, концепция реформирования российского федера­лизма должна учитывать международный и отечественный историчес­кий опыт федеративного строительства, ориентироваться на коренные новые условия постсоветского периода, аналогов которому в прошлом не имеется, опираться на ускоренное развитие рыночных отношений, формирование гражданского общества, мобилизацию собственного, отечественного интеллектуального и профессионального потенциала, сочетать методы саморегуляции субъектов с эффективным федераль­ным управлением на основе принципов правового государства.

¹ Стивен Коэн. Провал крестового похода. США и трагедия посткоммунисти­
ческой России. М.,2001. С. 10—11.

² Новгородцев П.И. Сочинения. М.,1995. С.338.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации.

2. Конституция Соединённых Штатов Америки.

3. Аристотель. Сочинения в четырёх томах. Т.4. М., 1984.

4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.,2000.

5. Бакунин М. Государство и Анархия. С.-Петербург — Москва, 1919.

6. Бакунин М. Анархия и порядок. М., 2000.

7. Бжезинский 3. Великая шахматная доска. М, 1998.

8. Гегель Г. Наука логики. М., 1998.

9. Гегель Г. Энциклопедия философских наук в трёх томах. Т.З. Философия
духа. М.,1977.

10. Казанский П.Е. Власть Всероссийского императора. М.,1999.

11. Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Фран­
ции // Государство и право. 2000 г., №1.

Дата добавления: 2015-12-07