Глава 9. Роль и место стадии законодательной инициативы в региональном правотворческом процессе

Говоря о роли и месте стадии законодательной инициативы в ре­гиональном законотворческом процессе, необходимо вначале опреде­литься с понятием законотворческого процесса и его структурой. В настоящее время в юридической литературе под законотворческим процессом принято понимать процесс создания, изменения и отмены нормативно-правовых актов повышенной юридической силы¹. Зако­нотворчество отличает от правотворчества ряд особенностей: прежде всего законотворческому процессу присущ особый ограниченный круг субъектов—только высшие законодательные (представительные) орга­ны и электорат.

Процесс законотворчества в силу своей общественной значимос­ти является жестко регламентированным, причем несоблюдение зак­репленной процедуры осуществления законотворческого процесса способно повлечь за собой недействительность изданного акта.

Законотворчество в силу особой силы юридической силы норм, являющихся результатом данного процесса, регулирует наиболее важ­ные общественные отношения. Стадии законотворчества—это этапы разработки законодательных актов (законов). Стадии законотворчества на региональном уровне аналогичны стадиям федерального законо­творчества. В юридической науке принято выделять следующие ста­дии законотворчества:

— законодательная инициатива;

— рассмотрение законопроекта;

— отклонение проекта либо принятие его за основу;

— доработка проекта;

— отклонение либо принятие закона;

— введение в действие принятого акта².

¹ Теория государства и права под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д.
Перевалова. — М.: НОРМА, 2000. — С.376.

Теория государства и права под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. — М.: ЮНИТИ— ДАНА, 2000. — С.417.

² Там же.

Без сомнения, стадия законодательной инициативы имеет ключе­вое значение для законотворческого процесса в целом, данная роль обусловлена тем, что именно с этой стадии начинается процесс транс­формации сложившихся общественных отношений в гарантированную силой государства норму права, обладающую повышенной юридичес­кой силой. При анализе регионального законотворческого процесса следует учитывать ряд его особенностей, установленных прежде все­го Конституцией Российской Федерации. Законодательное регулиро­вание, осуществляемое на региональном уровне населением субъекта Российской Федерации (путем вынесения обсуждения законопроекта на референдум) либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, имеет пра­вовые пределы, границы которых устанавливает Конституция Россий­ской Федерации (статьи 71—73). Кроме того, в непосредственной зави­симости от предмета правового регулирования находится и юридичес­кая сила издаваемого акта (закона субъекта). Так, законы и иные нор­мативные правовые акты субъекта Российской Федерации, издаваемые в рамках полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции Рос­сийской Федерации, обладают наивысшей юридической силой на тер­ритории данного субъекта Российской Федерации даже в сравнении с федеральным законодательством (часть 6 статьи 76 Конституции Рос­сийской Федерации), а законы субъекта Российской Федерации, при­нимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации), долж­ны соответствовать действующим федеральным законам. Кроме того, важное значение имеет внутреннее разграничение властных полномо­чий в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное разграничение проводится как в федеральном за­конодательстве (Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), так и в региональном законодательстве (конституции и уставы субъектов Рос­сийской Федерации). Законодательные акты субъекта Российской Фе­дерации принимаются, как правило, представительным (законодатель­ным) органом государственной власти только в рамках предметов его компетенции. Все вышеперечисленное имеет большое значение для

такой первичной стадии регионального законодательного процесса, как стадия законодательной инициативы. Именно на данной стадии про­исходит определение предмета правового регулирования, то есть выч­ленение общественных отношений, на регламентацию которых будет направлен законодательный акт. На стадии законодательной инициа­тивы разработчик проекта должен определить пределы правового ре­гулирования издаваемого закона, а в случае, если они определены не­точно и предмет правового регулирования закона выходит за рамки компетенции законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, это может повлечь противоречие между феде­ральным и региональным законодательством, либо внутренние колли­зии законодательства субъекта Российской Федерации. Таким образом, уже на стадии законодательной инициативы при юридически коррект­ном подходе к разработке законопроекта возможно решение достаточ­но острой на сегодняшний момент проблемы — устранения противо­речий между федеральным и региональным законодательством и уст­ранение внутренних противоречий в региональном законодательстве. Определение предмета правового регулирования законодательно­го акта является лишь первым шагом на пути оформления законода­тельной инициативы. Для подготовки эффективно действующего и жизнеспособного законодательного акта кроме четкой ориентации предмета правового регулирования необходимо также учесть соци­альные интересы населения, которое фактически является объектом воздействия регионального закона. В.Н. Зенков и В. М. Серых выделя­ют следующий круг источников социальных интересов населения:

— письма, обращения, петиции граждан в органы государства и
местного самоуправления;

— публикации в печати, выступления по радио и телевидению;

— решения и программные документы общественных объедине­
ний и политических партий, их обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления;

— материалы судебной практики, иных правоприменительных
органов;

— коллективные споры трудовых коллективов с администрацией
предприятий, организаций, учреждений;

— решения сельских сходов, иных органов местного самоуправле-

ния, обращения в государственные органы, принимаемые в ходе митингов;

—■ материалы социально-правовых исследований, обобщений су­дебной и иной правоприменительной практики'. Изучение круга источников социально значимых интересов насе­ления является одним из важнейших этапов стадии законодательной инициативы, так как логическое осмысление мнения населения по воп­росу реализации общественных отношений и последующее его воп­лощение в юридических нормах регионального законодательства мо­жет и должно способствовать разработке эффективно действующего регионального законодательства. Кроме этого, данный процесс спо­собствует реальному воплощению конституционных норм, закреплен­ных в статьях Конституции Российской Федерации. Для всесторонне­го и полного изучения социально и юридически значимых интересов населения представительному (законодательному) органу государ­ственной власти субъекта Российской Федерации целесообразно иметь в аппарате структурное подразделение, предназначенное конкретно для данных целей и осуществляющее постоянный мониторинг обществен­ного мнения и развития общественных отношений. Выводы, сформи­рованные на основании данных исследований, могут быть использо­ваны в региональном законотворческом процессе, а также в качестве основы для составления краткосрочных и долгосрочных планов зако­нодательных инициатив. Следует также отметить необходимость кри­тической оценки сведений, полученных в результате изучения соци­ально и юридически значимых интересов населения. При их анализе необходимо учитывать различный социальный статус, уровень пра­вовой культуры, образования, материального обеспечения личности; каждый из данных факторов оказывает влияние на правосознание и подход конкретного человека к оценке общественных отношений. По­этому вся система выявления, анализа и учета интересов населения должна быть разработана с учетом менталитета различных слоев населения.

' В.Н. Зенков, В.М. Серых Учет социально-правовых факторов как необходимое условие эффективного действия законодательства субъектов Российской Федерации. — Законы области как субъекта Российской Федерации: сборник/под ред. Ю.А. Тихомирова. — Воронеж: издательство Воронежского университета, 1996. —С.61.

Важным вопросом является определение круга субъектов, обла­дающих правом законодательной инициативы. Перечень должностных лиц и органов публичной власти, обладающих правом законодатель­ной инициативы в законодательном (представительном) органе госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации, установлен в ча­сти 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой право законодательной инициативы в законодательном (пред­ставительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной ини­циативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории дан­ного субъекта Российской Федерации¹. Федеральный законодатель оставляет перечень субъектов законодательной инициативы открытым, и окончательно данный вопрос может быть решен лишь в Конститу­циях (Уставах) субъектов Российской Федерации. Часть 1 статьи 62 Устава (Основного Закона) Орловской области к числу субъектов зако­нодательной инициативы относит губернатора области, депутатов об­ластного Совета народных депутатов, комитеты, комиссии, фракции и иные депутатские группы областного Совета народных депутатов, представительные органы местного самоуправления, расположенные на территории области, а также областной суд, областной арбитраж­ный суд, прокурора области и областную избирательную комиссию по вопросам их ведения². Кроме этого, право выступать в качестве субъекта законодательной инициативы может быть предоставлено законодатель­ством субъекта Российской Федерации, регулирующим вопросы про­ведения референдума (в случае если законодательная инициатива вы-

¹ Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ, — № 42, 1999. — Ст. 5005.

² Устав (Основной Закон) Орловской области. //Собрание нормативных правовых
актов Орловской области. Выпуск 8-й. — Орел: издательство ОРАГС, 2001. — С. 214.

12!

носится в качестве вопроса на региональный референдум). Так, статья 15 Закона Орловской области «О референдуме Орловской области» дополнительно к вышеперечисленным субъектам права законодатель­ной инициативы предоставляет данное право не менее пятидесяти тысячам граждан, постоянно проживающим на территории Орлов­ской области, обладающим избирательным правом и надлежащим об­разом подписавшим коллективное обращение, при этом в каждом рай­оне области, городах Орле, Ливны и Мценске должно быть собрано не менее 7% подписей от числа избирателей, постоянно проживающих в районах области и указанных городах¹. Таким образом, население имеет определенную возможность реализовать сформировавшиеся соци­альные интересы и облечь их в надлежащую правовую форму.

Также не менее важным моментом, с точки зрения реальной взаи­мосвязи регионального законодательного процесса (на стадии законо­дательной инициативы) с народом как единственным источником вла­сти и носителем суверенитета, представляется наделение правом за­конодательной инициативы представительные органы местного са­моуправления. Местное самоуправление, являясь первичным и наи­более приближенным к населению звеном публичной власти, облада­ет наибольшей возможностью по определению сформировавшихся у населения законодательных приоритетов. То есть на данном уровне возможно отследить наличие пробелов законодательства, которые тре­буют своего скорейшего разрешения. Кроме того, население путем ре­ализации права на народную правотворческую инициативу (данное пра­во предоставлено гражданам федеральным и региональным законода­тельством) может поставить перед представительным органом мест­ного самоуправления вопрос о выступлении с законодательной ини­циативой перед законодательным (представительным) органом госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации². Однако следует

¹ Закон Орловской области «О референдуме Орловской области». // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. Выпуск 9-й. — Орел: издательство ОРАГС, 2001. —С.115.

^: Закон Орловской области «О местном самоуправлении в Орловской области». // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. Выпуск 8-й. — Орел: издательство ОРАГС, 2001. — С. 96—127.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ, — № 35, 1995, — Ст. 3506.

учитывать, что в соответствии с федеральными и региональными за­конами, предоставляющими право на правотворческую инициативу, население обладает правом правотворческой инициативы по вопро­сам местного значения, и поэтому возникает вопрос: правомерно ли внесение путем народной правотворческой инициативы на рассмотре­ние представительного органа местного самоуправления законодатель­ной инициативы для последующего направления этой инициативы представительным органом местного самоуправления в законодатель­ный орган государственной власти субъекта Российской Федерации? В настоящий момент в правовой практике деятельности представи­тельных органов местного самоуправления данный вопрос не встре­чался, что не исключает его актуальности в будущем. Он может быть решен путем официального толкования законодательства и разъясне­ния рамок народной правотворческой инициативы.

Существует также ряд актуальных проблем, связанных с реализа­цией предоставленного права законодательной инициативы. Предста­вительные органы местного самоуправления, являясь самой многочис­ленной категорией субъекта права законодательной инициативы в за­конодательном (представительном) органе государственной власти субъектов Российской Федерации (например: в Орловской области 267 муниципальных образований, обязательное наличие представительных органов в муниципальном образовании предусмотрено федеральным законодательством¹, и каждый из данных органов обладает правом за­конодательной инициативы в Орловском областном Совете народных депутатов), в то же время остаются одним из наиболее пассивных субъектов законотворческого процесса. В чем заключаются причины игнорирования представительными органами местного самоуправле­ния предоставленного им права, которое могло бы активно способ­ствовать усилению роли местного самоуправления в Российской Фе­дерации? Для ответа на этот вопрос необходимо проанализировать ситуацию, в которой осуществляется развитие института местного са­моуправления в Российской Федерации. В полемике, развернутой на страницах журнала «Российская Федерация сегодня», были озвучены

¹ См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». //Собрание законодательства РФ, — №35, 1995.— Ст. 3506.

наиболее острые проблемы негативно отражающихся на реализации органами местного самоуправления предоставленных им прав (в том числе и права законодательной инициативы в законодательных (пред­ставительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации)¹. К таковым прежде всего можно отнести отсутствие зако­нодательно установленных минимальных стандартов расчета бюдже­тов муниципальных образований, отсутствие экономической основы, необходимой для полной реализации органами местного самоуправ­ления присущих им прав и полномочий (предметов местного значе­ния), отсутствие четких правил межбюджетных отношений различных уровней публичной власти, что в конечном итоге приводит к отрыву института местного самоуправления от населения. Не имея реальной экономической основы, местное самоуправление не в состоянии ре­шить вопросы учета социальных и юридических интересов граждан для последующего их воплощения в форме законодательной инициа­тивы. Кроме этого, большинство муниципальных образований лише­но возможности привлекать к разработке законодательных инициатив специалистов, обладающих надлежащим уровнем квалификации, что также не способствует реализации ими данного права.

Целый ряд проблем возникает на этапе документарного оформле­ния законодательных инициатив. Требования к оформлению законо­проектов, вносимых в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должны зак­репляться в нормативных правовых актах данного органа. В целях повышения качества законотворческой техники наиболее целесообраз­ным представляется четко сформулировать данные требования в зако­не субъекта Российской Федерации. Принятие региональных законов по данному вопросу позволит сделать законотворческий процесс на стадии законодательной инициативы более «прозрачным», т. е. каж-

' Н. Матвеева. Парламентские слушания. Сумятица мыслей вокруг фундамента российской демократии. // Российская Федерация сегодня, — № 4, 2001. — С. 25—27.

Г. Леонтьев. Без этого закона мы обречены на грабеж. — Там же, — № 5, 2001. — С. 39—40.

Г. Атаманчук. Нам не нужны виртуальные муниципальные образования. — Там же. — №6, 2001. — С.34—35.

С. Митрохин. Сколько денег, столько власти. — Там же. — № 9,2001. — С.38—39.

Т. Шрамко. Надо называть все своими именами. —• № 18, 2001. — С. 36.

дый субъект права законодательной инициативы (в том числе и насе­ление) будет иметь представление о требованиях, предъявляемых к законодательной инициативе, что в свою очередь позволит улучшить качество законодательных инициатив, направляемых в законодатель­ные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. На данный момент в Орловской области дело обстоит следующим образом: ряд норм, затрагивающих законотвор­ческую деятельность (и стадию законодательной инициативы в част­ности), закреплены в статье 62 Устава (Основного Закона) Орловской области, более подробно требования к оформлению законодательной инициативы и к оформлению документов на остальных стадиях зако­нотворческого процесса закреплены в регламенте Орловского област­ного Совета народных депутатов (утвержден постановлением Орлов­ского областного Совета народных депутатов) и в распоряжении Ор­ловского областного Совета народных депутатов «Об утверждении образца документов»¹. Устав (Основной Закон) Орловской области яв­ляется базой системы законодательства Орловской области, и по­этому содержит лишь общие положения, затрагивающие законотвор­ческий процесс. Регламент Орловского областного Совета депутатов направлен на внутреннюю организацию деятельности законодатель­ного (представительного) органа государственной власти Орловской области. Так как законотворческий процесс (в частности, стадия зако­нодательной инициативы) включает в себя более широкий круг субъек­тов, то возникает вопрос об обязательности для остальных участников законотворческого процесса вышеуказанного акта. Что касается рас­поряжения Орловского областного Совета народных депутатов «Об утверждении образца документов», то, с юридической точки зрения, можно отметить несоответствие выбранной формы правового акта его предназначению, так как распоряжение не может быть нормативным

¹ Устав (Основной Закон) Орловской области. //Собрание нормативных правовых актов Орловской области, — Выпуск 8, 2001. — С. 195—227.

Регламент Орловского областного Совета народных депутатов. //Там же. — Выпуск 1—2,том 1, 1999, —С. 409-450.

Распоряжение Орловского областного Совета народных депутатов «Об утверждении образца документов». // Там же. — Выпуск 1—2 (13—14), 1998, — С. 518—555

правовым актом, т.е. не должно содержать нормы права (рассчитан­ные на многократное применение правила поведения, обязательные для участников определенных общественных отношений).

Кроме этого, одной из проблем регионального законодательства, возникающих на стадии законодательной инициативы, является дуб­лирование норм федерального законодательства на региональном уров­не, что, по мнению специалистов, приводит к увеличению объема правовой инфляции, мешает уяснению иерархии нормативных требо­ваний и в конечном итоге ведет к инфляции самого права¹. При этом следует отметить, что данная проблема не является однозначной. На наш взгляд, дублирование основных понятий федерального законода­тельства является допустимым приемом юридической техники в слу­чае их дополнения и развития (в рамках собственной компетенции) в региональном законе. В противном случае данный процесс негативно сказывается на региональном правотворчестве, приводит к его жест­кой привязке к федеральным правовым нормам (любое изменение норм дублируемого федерального закона автоматически влечет за собой не­обходимость пересмотра продублированных норм на региональном уровне) и, кроме этого, теряется ценность регионального законодатель­ства для правоприменительных и судебных органов, которые переста­ют замечать его особенности в совокупности воспроизводимых феде­ральных норм.

В целях повышения эффективности законотворческого процесса в целом на стадии законодательной инициативы органам публичной власти и иным субъектам законотворческой деятельности необходимо:

— определить допустимые пределы регионального законотворче­
ства во избежание возникновения правовых коллизий;

— сконцентрировать внимание на учете социальных и правовых
потребностей населения для последующего закрепления их в раз­
рабатываемых законодательных инициативах;

— содействовать становлению и развитию института местного са-

' Т.Н. Рахманина, М.С. Студеникина. Нормотворчество субъектов Российской Федерации. Типология актов и законодательные программы. — Законы области как

субъекта Российской Федерации: сборник / под ред. Ю.А. Тихомирова........ Воронеж:

издательство Воронежского университета, 1996. — С.42—43.

моуправления как первоосновы публичной власти, расширять ~ рамки участия данного института в законотворческом процессе;

— четко зафиксировать в нормативном правовом акте региона (луч­
ше всего, если это будет региональный закон) требования к до­
кументарному оформлению законодательной инициативы и к
документообороту, возникающему во время законотворческого
процесса;

— максимально возможно уменьшить дублирование норм феде­
рального законодательства на региональном уровне.

Решение указанных проблем будет являться основой для последу­ющего поступательного развития регионального законодательства в целом.

Глава 10. ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ СТРУКТУР ВЛАСТИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

В современной российской теоретической юриспруденции при­нято, анализируя форму государственного устройства, противопос­тавлять федеративное, конфедеративное и унитарное государства¹. Этой же точки зрения придерживаются и многие зарубежные иссле­дователи².

Однако в последнее время появились публикации, в которых ти­пология «федерация—конфедерация—унитаризм» подвергается серь­езным критическим замечаниям, а основные признаконесущие элемен­ты того или иного типа государственного устройства представляются весьма лабильными³.

В то же время практически все исследователи сходятся на том, что федерация представляет собой государство, в котором конституцион­но закреплено наличие центрального и ряда региональных прави­тельств (органов власти).

Впервые о концептуальной проблеме соотношения прав субъек­тов Российской Федерации и федерального центра в сфере организа­ции системы органов государственной власти заговорили после под­писания в марте 1992 года Федеративного договора, который представ­лял собой три раздельных документа: во-первых, договоры с респуб­ликами в составе России; во-вторых, с краями, областями, городами

' См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Учебник для вузов. — М., 2000. С. 130—133.; Миронов О.О. Формы государственного устройства// Теория государства и права. Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В.Малько.— М., 1997. С. 85—92.; Корельский В.М. Форма государственного устройства // Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова — М., 1997. С. 182—184.

² Например, см.: Currie, David P. The Federal System // The Constitution of the
Federal Republic of Germany. — Chicago. 1994. p.33.

³ Кинг П. Классифицирование федераций.// Полис. 2000. № 5. С. 7—18.

федерального значения и, в-третьих, с автономной областью и авто­номными округами¹.

В то время в Договоре о разграничении полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами вла­сти республик, входящих в состав государства, к ведению федераль­ного центра были отнесены только «установление системы федераль­ных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федераль­ных государственных органов» (см. п.«г» ч. 1 ст. 1 Договора). Вопро­сами совместного ведения Договор считал «установление общих принципов организации местного самоуправления» (см. п.«м» ч. 1 ст. 2 Договора).

Следует отметить, что в статьях 1 и 2, которые непосредственно посвящены разграничению предметов ведения и полномочий, нет пря­мого указания о системе органов государственной власти субъектов

¹ Ситуация достаточно подробно отражена в целом ряде научных публикаций, см.: Абдулатипов Р. Г. Власть не может выходить за рамки закона// Федерализм. 1997— № 1.;Абдулатипов Р.Г. Федеративный Договор и перспективы нашей Федерации// Рос­сийский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г. Аб-дулатипова. — М.,1999.; Асочаков А.С., Умнова И.А. От договора до Конституции // Российская Федерация. 1995. № 12.; Атаманчук Г.В. Государственно-правовая приро­да федерализма// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М., 1999.; БолтенковаЛ.Ф. Законодательное умень­шение диспропорций в развитии регионов Российской Федерации //Регионология.2000. № 3—4.; Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации. Наброски к тео­рии // Полис. 2001.№ 1.; Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма// Полис. 2000.№ 5.; Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации государственного пространства России)// Полис.2000.№ 5.; Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределения народов // Государство и пра­во. 1993. № 1.; Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12.; Крылов Б. Россий­ская модель федерализма в новой конституции// Обозреватель. 1994. № 12.;Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений. //Федерализм. 1997. № 3.; Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5.; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Госу­дарство и право. 1994. № 8—9.;Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм.-М., 1995.; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъек­тов и асимметричность// Государство и право.1995. № 3.

Ч!акач№728К (29

Федерации (в то время речь шла о республиках в составе Федерации). Однако в ст.З Договора было установлено, что «республики (государ­ства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой госу­дарственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесе­ны) в ведение федеральных органов государственной власти Россий­ской Федерации в соответствии с... Договором».

В том же Договоре проблема соотнесения прав федерального цен­тра и прав субъектов Федерации— краев, областей, городов федераль­ного значения, по указанному вопросу решалась несколько в иной плос­кости. К ведению органов государственной власти Российской Феде­рации были отнесены «становление системы органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов; установление общих принципов организации системы органов пред­ставительной и исполнительной власти краев, областей, городов фе­дерального значения Москвы и Санкт-Петербурга» (п. «г» ч.1 ст.1 До­говора).

К совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения относилось «установление общих принципов территориального деления и организация местного самоуправления в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге» (п.«в» ч.1 ст.2 Договора).

В случае разграничения предметов ведения между федеральным центром и автономной областью (автономным округом) к ведению Федерации относилось «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их орга­низации и деятельности; формирование федеральных государствен­ных органов; установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти автономной об­ласти, автономных округов в составе Российской Федерации» (п.«г» ч.1 ст.1).

Сферой совместного ведения Российской Федерации и автоном­ной области (автономного округа) предполагалось «установление об­щих принципов территориального деления и организации местного

самоуправления в автономной области, автономных округах в составе Российской Федерации» (п.«в» ч.1 ст.2).

Элементарный сравнительный анализ приведенных норм Феде­ративного Договора наглядно демонстрирует дифференцированный подход к правам различных субъектов Российской Федерации и в то же время свидетельствует об отличиях в правовом статусе федераль­ного центра как участника государственно-правовых взаимоотноше­ний. Иначе говоря, концептуальной проблемой в системе государ­ственно-правовых взаимоотношений между центральными и ре­гиональными властными структурами явилось договорное пред­положение о разностатусности самого федерального центра как субъекта правоотношений, в зависимости от того, кто выступа­ет другим субъектом — республика, область или автономное обра­зование.

Однако после принятия Конституции России на территории Фе­дерации действуют только те нормы Федеративного Договора, кото­рые не противоречат Основному Закону государства. Формально Кон­ституция Российской Федерации закрепила юридическое равенство субъектов Федерации, в то же время сущностные противоречия реаль­ных федеративных отношений остались.

Российскими учеными и экспертами уже отмечались трансфор­мационные последствия подписания Федеративного Договора. Мож­но согласиться с мнением В.Н. Лысенко, что Договор явился компро-, миссом центробежных и центростремительных сил в Российском го­сударстве и представлял собой «договор слабого федерального центра и ряда сильных «суверенных» республик, которые за свое сохранение в Федерации запросили высокую плату»¹. Р.Г.Абдулатипов прямо от­мечает, что перед разработчиками Федеративного Договора стояла одна непростая проблема — решить ряд задач, среди которых:

— не допустить переноса процесса развала СССР на Россию;

— избежать ошибок федеративного развития, а также унитарист­
ского перерождения Советского Союза;

¹ Лысенко В.Н. Российская Конституция: проблемы совершенствования// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ Под общ. ред. РГ.Абдулатипова. — М., 1999.С.21—22.

⁹* 131

— учесть традиции многовариантного развития народов и терри­
торий;

— привести государственное устройство страны в соответствие с
ценностями демократии¹.

Однако решение обозначенных (и ряда других) проблем не озна­чает автоматического разрешения вопросов институционального зак­репления федеративных отношений, особенно их процедурных (про­цессуальных) составляющих.

Правовое обеспечение развития федеративных отношений, как базисного элемента всей системы государственно-правовых отноше­ний, тормозится в результате воздействия ряда негативных факторов. Согласно существующей доктринальной концепции² к негативным явлениям относятся:

— отсутствие научно обоснованной государственной концепции
развития федеративных отношений в Российской Федерации;

— наличие огромного количества коллизий в нормативных актах,
регулирующих систему федеративных отношений;

— отсутствие экономического базиса федерализма;

— возрастание фактического разрыва в правовом, социально-эко­
номическом и финансовом положении различных субъектов Россий­
ской Федерации;

— отсутствие реальных условий для активного участия и учета
мнений субъектов Федерации в законотворческой деятельности на фе­
деральном уровне;

— отсутствие законодательного регулирования договорного про­
цесса разграничения предметов ведения между федеральным центром
и субъектами, а также полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации;

—отсутствие необходимых социально-экономических условий для функционирования и развития местного самоуправления.

Указанные негативные факторы воздействуют на развитие феде-

¹ Абдулатипов Р.Г. Федеративный Договор и перспективы нашей Федерации// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ Под общ. ред. Р.ПАбдулатипова. — М.Д999.С.7—8.

^; См.: Федерализм. 1998. № 2.С. 241—242.

рализма в России в условиях сохраняющейся угрозы дезинтеграцион-ных тенденций на этнорегиональной основе (особенно со стороны вооруженного сепаратизма), а также возрастающей угрозы националь­ной безопасности государства¹.

По мнению Л.М.Карапетяна, особенность Российской Федера­ции как федеративного государства заключается в том, что она созда­валась на сочетании административно-территориальной и националь­но-территориальной (национально-государственной) основе и в зна­чительной мере была призвана решить национальный вопрос в рам­ках единого государства².

Следует подчеркнуть,что 1992—1999 гг. для федеральной власти были годами формирования новой управленческой концепции, кото­рую можно условно назвать «новым российским федерализмом».

Начиная с 1999 года в России реализуется новая модель развития государственно-правовых отношений федеральных и региональных структур власти.

Развитие федеративных отношений в Российском государстве в XXI веке зависит от концептуального, системного решения ряда про­блем, как обозначенных, так и не обозначенных в данной статье. Но­вая модель государственно-правовых отношений федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъек­тов Федерации должна быть построена в первую очередь на всесто­роннем учете и реализации публично-правовых интересов как народа России в целом, так и населения отдельных субъектов Российской Федерации.

Анализ складывающихся отношений между властными структу­рами позволяет выделить ряд авторских позиций по ключевым аспек­там новой федеративной модели отечественной государственности.

Проблема «симметрии-асимметрии» субъектов Российской Феде-

¹ Следует отметить, что угрозу национальной безопасности представляют собой
одновременно эндогенный и экзогенный процессы, однако по причине узости предмета
исследования нас интересуют только имманентные причины, такие, как, например,
потеря управляемости в важнейших сферах жизнедеятельности Российского
государства и т.п.

² Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. — М.,
1996. С. 46.

рации является наиболее обсуждаемой среди ученых и практиков, исследующих федерализм и федеративные отношения.

На наш взгляд, при рассмотрении данной проблемы акцент в пер­вую очередь следует сделать на устранении юридически принципи­альных различий в интерпретации термина «симметричная федерация» (или «асимметричная»).

Симметрия в отношениях между федеральным центром и субъек­тами Федерации, как участниками внутригосударственных правоот­ношений, представляет собой равенство правовых статусов субъек­тов федеративного государства в отношениях друг с другом, а также одинаковый правовой статус федерального центра, который не пре­терпевает изменений в зависимости от того, с каким субъектом Феде­рации Центр вступает в правовую связь.

Вопрос о правовом статусе того или иного субъекта Федерации, а также о перспективах симметричности или асимметричности Россий­ской Федерации, как правило, рассматривается не с позиций формаль­ной юридической логики, а при помощи политологического инстру­ментария, который хорошо зарекомендовал себя для организации по­литического мониторинга и политического прогнозирования, однако не всегда адекватно отражает институциональные реалии.

Категория «правовой статус» является объектом давнего и при­стального внимания системообразующей части юридической науки— теории государства и права. Согласно современному подходу право­вой статус представляет собой юридически (нормативно) закреплен­ное положение лица в системе общественных отношений, которое выражается в определенной совокупности его субъективных прав и юридических обязанностей.

С позиций доктринального подхода субъективное право представ­ляет собой вид и меру возможного поведения управомоченного лица, и заключается в наличии у субъекта трех юридически обеспеченных возможностей (правомочий): во-первых, возможности совершать оп­ределенные действия самому; во-вторых, возможности требования от других участников правоотношения совершения формально-опреде­ленных, действий и, в-третьих, возможности обращения за защитой к специальным органам, наделенным компетенцией разрешения споров. Юридическая обязанность является видом и мерой должного поведе-

ния субъекта — обязанного лица и, как правило, должна соответство­вать субъективному праву другой стороны.

Есть еще один очень существенный момент в рассуждениях о пра­вовом статусе, а именно возможные варианты его классификации. Со­отношение философских категорий «общее — особенное — отдель­ное» и их инструментальное использование правоведением позволяет выделять такие виды правовых статусов, как общий правовой статус, специальный правовой статус и индивидуальный правовой статус. В дальнейшем мы продемонстрируем значение такой классификации для возможных вариантов институционального закрепления реальных фе­деративных отношений.

Правовой статус субъектов Российской Федерации (как система вариантов возможного и должного поведения) предусмотрен рядом статей федеральной Конституции: 4, 5, 11, 15, 16,65, 66,67,68, 71, 72, 73,74, 75,76,77,78,85,88,90,95,102, 104,115,118,125,129,134,136, 137. В данном случае речь идет именно об общем правовом статусе. На наш взгляд, 5 статья Конституции является ключевой как раз в воп­росе определения общего статуса субъекта.

Согласно указанной статье Российская Федерация состоит из рес­публик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. Буквальное и систематическое толкование данной консти­туционной нормы позволяет выделить следующую дихотомию: субъек­ты (общий термин)— перечень субъектов (специальный термин)¹.

Если придерживаться подобной точки зрения (которая является нормативной), то следует признать равенство общих правовых стату­сов субъектов Российской Федерации. Логика институционального рассуждения подсказывает, что, признав равенство общих правовых статусов субъектов Российской Федерации, мы автоматически признаем формальную конституционную симметричность российского федера­тивного устройства.

Следует, однако, сделать оговорку, что общий правовой статус — это все же теоретическая конструкция, которая позволяет соединить

' Такой же подход наблюдается, например, в гражданском праве, где все участники гражданских правоотношений именуются «субъектами» с предполагаемым равенством возможных субъективных прав.

воедино нормативный статус субъекта Федерации и его фактический статус'. И если нормативный статус субъекта является юридической проблемой, то фактический статус представляет собой скорее полити­ческий феномен.

Итак, представляется возможным вывод о том, что отличия в спе­циальных конституционно-правовых статусах субъектов Россий­ской Федерации (республика, область, край, город федерального зна­чения, автономная область, автономный край) не влияют на об­щий правовой статус, который является равным для всех субъек­тов. Конституция (ст. 13 7) позволяет менять только специаль­ный конституционно-правовой статус.

Еще одна существенная проблема, императивно воздействующая на характер развития федеративных отношений в Российском госу­дарстве, представляет собой научно-практическую дискуссию о дого­ворном или конституционном характере отечественного федерализма. В силу неопределенности оптимального соотношения властных пол­номочий разноуровневых управленческих иерархий, а также юриди­ческих процедур, формально закрепляющих подобное соотношение, предлагается целая гамма вариантов централизации-децентрализа­ции — от полной централизации (соответственно в условиях унитар­ного государства) до фактически конфедеративного государства с пол­ной децентрализацией управленческих функций.

Очевидная неприемлемость революционных вариантов (унитар­ное государство— конфедерация) позволяет сосредоточить внимание на совершенствовании федеративных отношений.

Юридическая, а не политологическая, природа спора о договор­ном или конституционном характере российского федерализма заклю­чена в ответе на один вопрос: взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации являются императив­ными или диспозитивными? Ответив на этот ключевой вопрос, мы по­лучаем возможность использовать соответствующий метод право­вого регулирования, а также определить правовую основу для выбора нормативного акта, при помощи которого правомерно юридическое регулирование.

¹ Под фактическим правовым статусом предлагается понимать меру разработанности и функционирование механизмов реализации нормативных статусов.

Придерживаясь доктринальной позиции о том, что диспозитив-ные отношения возникают между субъектами, обладающими равны­ми юридически обеспеченными возможностями (равенство прав), а императивные отношения предполагают ограничение правомочий од­ного и расширение правомочий другого, мы можем сделать вывод об императивности отношений между федеральным центром и субъекта­ми Федерации, а также о диспозитивности взаимоотношений субъек­тов друг с другом.

Политологическая диагностика современных отношений между региональными и федеральными структурами власти позволяет обо­значить очень важную дилемму'. С одной стороны, конституционная модель государственного устройства России, при всей ее цивилизаци-онной «современности» и «продвинутости», представляет собой субъективную абстрактную конструкцию. Характеристики «абстракт­ность» и «субъективность» лишь подчеркивают отсутствие диахронии многих норм Конституции 1993 года, особенно в тех случаях, когда речь идет об органах государственной власти и их взаимодействии. С другой стороны, Россия никогда не знала реального разделения власти по горизонтали (представительная, исполнительная, судебная), одна­ко все-таки в этом вопросе есть государственный опыт, и наблюдается определенная субституциональная преемственность. А вот разделение власти по вертикали (федеральная, региональная, местная) при нали­чии предметов исключительного ведения (исключительной компетен­ции) у каждого уровня — явление весьма новое, а в силу этого — суб­тильное.

Не удивительно, что большинство конституционно-правовых про­блем проявляются там и тогда, где и когда заходит речь о реализации конституционных моделей в федеральном или региональном законе, нормативном договоре. На наш взгляд, большинство аберраций выз-

¹ Использованы труды следующих авторов (см. список литературы): Абдулатипов Р. Г., Умнова И.А., Атаманчук Г.В., Афанасьев М., Болтенкова Л.Ф., Богданова Н.А., Гаджиев Г.А., Гельман В.Я., Енгибарян В.Р., Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю., Зубов А.Б., Иордан М.В., Калинина К.В., Карапетян Л.М., Кинг П., Королева-Конопляная Г.И., Кулешов СВ., Лысенко В.Н., Мацнев А.А., Ржевский В.А., Киселева А.В., Сарычева И.А., Синюков В.Н., Строев Е.С., Токвиль А., Трифонов А.Г., Межуев Б.В., Тюков Н., Запеклый А., Чиркин В.Е., Шумейко В.Ф., Эбзеев Б.С.,

ваны к жизни гетерономным характером конституционного принципа построения органов власти в Российской Федерации.

Гетерономные, привнесенные извне конституционные принципы порождают наличие «фактических» правоотношений наряду с «фор­мально-юридическими». За примерами можно обратиться к норматив­ным договорам между федеральным центром и республиками. Во всех (!) есть прямые нарушения ст. 71 федеральной Конституции.

Итак, обозначая основные концептуальные и институциональные проблемы государственно-правовых взаимоотношений между феде­ральным центром и региональными властями, мы акцентируем вни­мание на следующих гипотезах, которые требуют дальнейшего осмыс­ления:

1.Основные дисфункции в системе государственной власти выз­ваны гетерономным характером конституционной модели.

2.Локализация и устранение дисфункциональных отклонений в российской системе государственной власти возможны только при нормативно закрепленном поливариантном использовании объектив­ных отечественных закономерностей.

3.Идеализация конституционной модели властных правоотноше­ний и ее построение в российских реалиях породила формальные (нор­мативные) и сущностные (политические) коллизии, которые по сути являются ни чем иным, как адаптационным синдромом— совокупно­стью защитных реакций социума на новый Основной Закон.

4. Гетерономный характер ряда конституционных конструкций является причиной отсутствия последовательной аброгационной го­сударственной политики. Это в свою очередь не позволяет сформиро­вать современную систему законодательства в России.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Абдулатипов Р. Г. Власть не может выходить за рамки закона// Федерализм.
1997. №1.

2. Абдулатипов Р.Г. Федеративный Договор и перспективы нашей Федерации//
Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред.
Р.Г.Абдулатипова. — М., 1999.

3. Асочаков А.С., Умнова И.А. От договора до Конституции // Российская
Федерация. 1995. № 12.

4. Атаманчук Г.В. Государственно-правовая природа федерализма-' России
ский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Пол общ. ред. РГАбду-
латипова.— М., 1999.

5. Афанасьев М. Региональный вьпов: правящие региональные группировки в
российском политическом процессе//Трансформация российских региональных \пп
в сравнительной перспективе (материалы международного семинара).— М.,!99У.

6. Болтенкова Л.Ф. Законодательное уменьшение диспропорций в развитии
регионов Российской Федерации //Регионология.2000. № 3—4.

7. Богданова II.А. Категория статуса в конституционном праве '<' Вестник МГУ.
Серия 11. Право. 1998. № з.

8. Гаджиев Г.А. Соотношение Конституции Российской Федерации и Федера­
тивного Договора// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспек­
тив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М.,1999.

9. Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации. Наброски к тео­
рии// Полис. 2001.№ 1.

10. Гришковец А.А., Романовский Н.В. Федерализм и государственная служба
Российской Федерации// Российский федерализм: опыт становления и стратегия пер­
спектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М., 1999.

11. Енгибарян В.Р. Проблема договорного или конституционного характера Рос­
сийской Федерации // Реформирование России и современный мир. Вып.2./Отв. за
вып. Марчук Н.И. — М., 1999.

12. Замятин Д.Н.,Замятина Н.Ю.Пространство российского федерализма'/ По­
лис. 2000. № 5.

13. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (к вопросу о будущей организации
государственного пространства России)// Полис. 2000. № 5.

14. Иордан М.В. Регионы—Центр: поиск оптимальной взаимосвязи// Россий­
ский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абду­
латипова.— М., 1999.

15. Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос// Российский федера­
лизм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.—
М., 1999.

16. Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределения народов // Государ­
ство и право. 1993. № 1.

17. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (критический обзор
некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12.

18. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. —
М.: Манускрипт, 1996.

19. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов: Ав-
тореф. на соиск. уч. степени д. ю. н. — М., РАГС, 1996.

20. Кинг П. Классифицирование федераций.// Полис. 2000. № 5.

21. Корельский В.М. Форма государственного устройства // Теория государства
и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М.Корельского и
В.Д.Перевалова.—М., 1997.

22. Королева-Конопляная ПИ. Национальный фактор и его влияние на характер
федерализма'/ Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под
общ. ред. Р.Г.Абдулагипова.— М, 1999.

23. Крылов Б. Российская модель федерализма в новой конституции// Обозрева­
тель. 1994. № 12.

24. Кулешов СВ. Федерализм сегодня: некоторые аспекты мирового опыта//
Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред.
Р.Г.Абдулатипова. — М., 1999.

25. Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отноше­
ний. //Федерализм. 1997. № 3.

26. Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России//
Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под общ. ред.
Р.Г.Абдулатипова.— М, 1999.

27. Миронов О.О. Формы государственного устройства// Теория государства и
права. Курс лекций/Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько.— М., 1997.

28. Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа)/ Абду-
латиповР.Г, Михайлов В.А., Игнатов В.Г. и др.— Р.-н.-Д. 1997.

29. Рекомендации Первой Всероссийской научно-практической конференции
«Проблемы и перспективы развития российского федерализма»// Федерализм. 1998.
№2.

30. Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология
и конституционные основы организации // Государство и право. 1994. № ю.

31. Сарычева И.А. Российский федерализм: обеспечение единого правового про­
странства// Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/Под
общ. ред. Р.Г.Абдулатипова.— М., 1999.

32. Сборник материалов Всероссийского совещания по вопросам развития фе­
деративных отношений.Москва,26 января 1999 года.— М.,1999.

33. Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. № 5.

34. Семененко И.С. Институциализация процесса согласования интересов: к
вопросу о перспективах социального партнерства в России и опыте Запада'/ Транс­
формация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы
международного семинара).— М., 1999.

35. Социально ориентированные функции государства и регионов в контексте
развития основ российского федерализма(Доклад ИЭ РАН, подготовлен рабочей груп­
пой Валентей С.Д., Бухвальд Е.М., Одинцова А.В.)— М.: ИЭ РАН. 1998.

36. Строев Е.С. Финансовая стабилизация и экономический рост// Федерализм.
1998.№ 2.

37. Строев Е.С. Российский парламентаризм. Движение в будущее или бег по
кругу //Независимая газета. 18.04.2001.

38. Титков А. Модели развития региональных политических элит// Трансфор­
мация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы меж­
дународного семинара).— М., 1999.

39. Токвиль А. Демократия в Америке. — М., 1992.

40. Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе
территориального управления // Полис. 2000. № 5.

41. Тюков Н., Запсклый А. Элиты российских регионов— формирование и раз­
витие// Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе
(материалы международного семинара).— М., 1999.

42. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федера­
лизма. Учебно-практическое пособие. — М., 1998.

43. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Учебник для вузов. — М., 2000.

44. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ //
Государство и право. 1994. № 8—9.

45. Шумейко В.Ф. Российские реформы и федерализм. — М., 1995.

46. Эбзеев B.C., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъек­
тов и асимметричность// Государство и право. 1995. № 3.

47. Currie, David P. The Federal System // The Constitution of the Federal Republic
of Germany. — Chicago. 1994.

Дата добавления: 2015-12-07