Проблемы миграции в России

Тема сегодняшнего обсуждения имеет большое значение для нашей страны. Прежде всего, хотел бы подчеркнуть, что миграция в Россию – не конъюнктурное явление.

1. Перемещение потоков населения из одной страны в другую - одна из закономерностей развивающихся процессов глобализации. Месяц назад был опубликован доклад Всемирного банка, посвященный перспективам миграции в мире. Согласно этому докладу, крупнейший канал миграции в 2010 году – поток из Мексики в США. Второе направление по масштабам миграции – из России в Украину, третье – из Украины в Россию. Этот процесс обмена гражданами между Россией и Украиной, по утверждению Всемирного банка уже масштабнее, чем эмиграция из Бангладеш в Индию и из Турции в Германию. Еще не опубликованы результаты проведенной у нас переписи населения, но, по данным Всемирного банка, в России уже проживает 12,2 млн. мигрантов, что составляет 8,6 процента от ее населения.

Демографические прогнозы показывают, что процессы депопуляции и старения населения России усилятся. По среднему варианту прогноза Росстата, естественная убыль населения России с 2011 по 2025 год составит 6,4 млн. человек. Следовательно, иммиграция является основным источником восполнения численности российского населения.

Эти цифры показывают, насколько серьезная проблема миграции, которой, к сожалению, мы не придаем должного внимания.

2. А теперь о трудовой миграции в Россию. Ее поток не прекратится в ближайшие годы, так как трудно ожидать резкого улучшения экономического и социального положения в ряде бывших республик Советского Союза, особенно в Таджикистане, Узбекистане, Киргизии, Молдавии. По данным Всемирного банка, Россия уже сегодня после США – второй импортер рабочей силы. Положение усложняется в результате того, что русскоязычный поток в Россию уже практически истек – в нашу страну уже переселилось около 6 млн. русскоязычного населения из стран СНГ, это, в основном, славянская часть. Ныне преобладающая часть трудовой миграции – представители так называемых титульных наций. Вместе с тем, по своему социальную составу трудовая миграция – это чернорабочие. В гораздо меньшей степени – мелкие предприниматели, открывающие свое «дело».

3. Хотел бы подчеркнуть, что трудовая миграция для России имеет две стороны: позитивную и негативную. Наша специфика, которая, очевидно, не скоро будет преодолена, заключается в том, что в России практически отсутствует мобильность рабочей силы и вместе с тем широко распространены соображения престижа при отказе от низкооплачиваемой и особенно черной работы. Это относится главным образом к нашему населению больших и средних городов. Демографический спад и развал профтехобразования также привели к тому, что образовалось большое число свободных рабочих мест в области производства. Трудовая миграция в этом плане выполняет позитивные для нас функции.

Однако наряду с этим существует целый ряд негативных моментов. Назову основные из них:

- мизерный процент ассимилирующихся трудовых мигрантов;

- значительное число нелегальных трудовых мигрантов;

- «захват» мигрантами целых сфер хозяйственной деятельности, чему в немалой степени способствует их крайне низкая зарплата, 10-12 часовой рабочий день без выходных, примитивные условия жизни. Нужно прямо сказать, что такая дешевизна мигрантов является серьезным препятствием на пути технико-технологического процесса в российском производстве;

К негативным моментам также следует отнести:

- возникновение интегрированных по национальному признаку групп, что приводит к росту преступности;

- межнациональные и межкультурные конфликты мигрантов с коренным населением, угроза религиозных конфликтов с учетом того, что значительная часть мигрантов в Москве и других крупных городах европейской части России – мусульмане;

- подпитка ксенофобских настроений в российском обществе;

- отток средств из страны практически без обложения налогом. По некоторым данным сумма таких средств свыше 200 млрд. рублей в год.

4. С учетом всего сказанного, необходима последовательная, взвешенная миграционная политика, направленная на решение следующих задач:

Первая. Дифференцированный подход к трудовым мигрантам. В США, например, четко разграничиваются трудовые мигранты по уровню: специалисты получают право на жительство с перспективой гражданства, сельхозрабочие – право на работу на один год с возможностью продления в случае безупречной характеристики работодателя и соответствующих правоохранительных служб.

Вторая. Создание условий, благоприятствующих ассимиляции мигрантов. С этой целью необходимо введение контроля над деятельностью работодателей, распространение на мигрантов российского трудового законодательства.

Третья. Создание условий, благоприятствующих контролируемой трудовой миграции в Восточную Сибирь и на Дальний Восток не только из Китая, но и из бывших республик СССР.

Четвертая. Обучение части трудовой миграции по специальностям, необходимым для нашей экономики.

Естественно, я не исчерпал всей тематики, связанной с миграцией в России. Надеюсь в этом плане на выступления на нашем заседании «Меркурий клуба». Хотелось бы также отметить, что целый ряд мер предпринят за последнее время с целью ввести в законное русло трудовую миграцию, но эти меры лишь частично решили важные для сегодняшней России проблемы.

Меня попросили рассказать о проблемах трудовой миграции и о предпринимаемых попытках это изменить. Нужно сказать, что Россия занимает второе место в мире по объёму трудмиграции после Соединённых Штатов Америки. Начиная с начала 90х годов, приток мигрантов в Российскую Федерацию в связи с распадом Советского Союза резко возрос. И если у нас в первые годы, в середине 1990-го года объём миграции составлял около 134 тысяч человек, то пик миграции пришёлся на 2008 год, когда в Российской Федерации было выдано порядка 2,5 миллионов разрешений на работу. После этого объёмы трудовой миграции у нас стали несколько падать, но всё равно остаются довольно значительными. Последние два года ежегодно в экономике РФ на законном основании трудятся 1,2-1,3 миллиона человек.

Особенностью России является не только увеличение иммиграции на законном основании, но и большие масштабы нелегальной трудовой миграции. По оценкам различных экспертов её объёмы очень разнятся и составляют от 2 до 8 млн человек. Таким образом, в экономике РФ трудятся где-то 4-10 млн трудовых мигрантов. Эти мигранты прибывают в Россию из различных государств. По данным Федеральной миграционной службы, в прошлом году в РФ трудились иностранные работники более чем из 130 государств мира. То есть разные государства, разные национальности, разные менталитеты, разные культуры, разные религии. Это, конечно, накладывает определённый отпечаток на ту ситуацию, которая складывается в Российской Федерации.

Нужно сказать, что, несмотря на такие огромные объёмы привлечения иностранной рабочей силы, миграционная политика в РФ неэффективна. Это происходит, на мой взгляд, по двум основным причинам: из-за несовершенства механизма реализации миграционного законодательства и отсутствия комплексного подхода к управлению привлечением трудовой миграции. Российское миграционное законодательство, по оценкам ведущих мировых экспертов, является довольно хорошим по сравнению с многими государствами, оно является менее жёстким. Но правоприменительная практика здесь очень хромает, и порой те нормы, которые должны были бы способствовать увеличению объёмов легального привлечения иностранной рабочей силы, в результате администрирования становятся очень жёсткими и создают дополнительные препоны на пути легального привлечения трудовых мигрантов.

Я хочу остановиться только на одном из моментов: это механизм квотирования привлечения иностранной рабочей силы. Те, кто здесь сидят и знакомы с миграцией, наверное, наслышаны о том, что механизм квотирования в РФ очень громоздкий, продолжительный по времени и не способствует легальному привлечению иностранной рабочей силы. В последнее время ввиду того, что квота устанавливается меньше её реальной потребности, активизировалась торговля квотами и коррумпированность чиновников. Всё это не способствует тому, что трудовые мигранты привлекаются легально.

Если на 2009 год квота на выдачу разрешений на работу была запланирована в размере почти 4 миллиона человек, то с наступлением финансово-экономического кризиса эта квота была урезана в два раза. С тех пор она у нас ежегодно сокращается. На 2012 год недавним постановлением правительства квота была утверждена в том же размере, что и на 2011 год, то есть в размере 1,7 млн человек.

Таким образом, механизм квотирования из регулятора рынка труда превращается в его дестабилизатор. И такая ситуация приводит к ряду парадоксов на рынке труда РФ: несмотря на то, что все говорят о том, что квота недостаточна, если мы проанализируем динамику её выборки, то увидим, что эта квота у нас не выбирается, её выборка составляет порядка 75-80%. Почему такое происходит? Потому что создаются вновь определённые административные барьеры.

Одним из таких барьеров является то, что, когда начался кризис экономический, было издано постановление правительства, которое предусматривало, что субъект может получить субсидию из федерального бюджета на проведение мероприятий по снятию напряжённости на региональном рынке труда только при условии, что он отказывается от установленного у него объёма привлечения иностранной рабочей силы. Даже не в полном объёме, хотя бы какое-то N-ное количество человек, и в этом случае субъект получал субсидию. Естественно, главы субъектов РФ все писали письма в Белый дом, просили уменьшить установленную квоту, для того, чтобы получить субсидию на снятие напряжённости на рынке труда.

Это одна причина. Вторая причина состояла в том, что, несмотря на то, что закон устанавливает определённые правила выдачи разрешений на работу трудовых мигрантов, опять были установлены административные препоны, касающиеся того, что трудовой мигрант мог получить разрешение на работу, если он при обращении за оформлением такого разрешения приносил трудовой договор с работодателем, который принимал участие в вводной кампании. Хотя в самом законе об этом ничего не сказано. Ну, слава богу, такой порядок Генеральная прокуратура в этом году отменила, и теперь трудовой мигрант может трудиться необязательно у работодателя, который принимал участие в вводной кампании. Это первый парадокс.

Второй парадокс, вызванный таким механизмом квотирования, состоит в том, что у нас квоты должны определяться уровнем безработицы, который имеется в том или ином субъекте РФ. Такая деформация механизма квотирования привела к тому, что, начиная с 2009 года, квота и уровень безработицы находятся в прямо пропорциональной, а не обратно пропорциональной зависимости. Вот такие получаются парадоксы.

Следующий парадокс — это неэффективность других регуляторов рынка труда. Помимо механизма квотирования применяются ещё и другие регуляторы, касающиеся вывода из-под квоты определённых категорий трудовых мигрантов. К числу таких регуляторов относится перечень профессий и специальностей, по которым иностранные работники, приезжающие на работу в Российскую Федерацию, могут трудоустраиваться вне квоты.

Такой перечень ежегодно разрабатывается Министерством здравоохранения и социального развития и Министерством экономического развития РФ. Мы взяли и проанализировали, кто же входит в состав этого перечня. В этом перечне порядка 20-24 различных профессий и специальностей. К сожалению, нельзя показать презентацию, чтобы все увидели, но я озвучу так: 57% этого перечня занимают руководители, 34% приходится на инженеров, 9% составляют работники цирка.

Конечно, работники цирка Российской Федерации тоже нужны. Но если мы обратимся к тем вакансиям, которые ежемесячно регистрирует Федеральная служба по труду и занятости, то мы увидим, что порядка 80% всех зарегистрированных вакансий приходится на работников массовых рабочих профессий. То есть видите, опять у нас получается: потребность реальная в одном, а в перечне, который устанавливается и выводит людей из-под квоты, нет соответствия реальным потребностям российского рынка труда. В этом проявляется ещё пример неэффективности управления привлечением иностранной рабочей силы.

Дальше я хочу остановиться на том, что у нас несовершенна и институциональная структура управления миграцией. В настоящее время вопросами трудовой миграции занимаются порядка девяти федеральных органов исполнительной власти, и в принципе ни один из них не отвечает в полной мере за миграционную политику Российской Федерации. Такая структура, такой некомплексный подход к управлению миграционными потоками приводят к стихийности миграционных потоков. Вы, наверное, все прекрасно знаете, что основная масса трудовых мигрантов направляется в Москву и Московскую область, в Санкт-Петербург и Ленинградскую область, в другие наиболее крупные федеральные центры, где есть работа и где, даже несмотря на то, что нет достаточной квоты, они могут трудоустроиться нелегально и без работы не останутся.

Таким образом, сектор иммигрантского рынка труда в значительной мере остаётся теневым. В России большое развитие получили теневые посредники, которые играют очень большую роль и которые, по существу, управляют потоками трудовой миграции. Я уже называла вам цифры, ещё раз назову: легально в Российской Федерации трудятся 1,2-1,4 млн человек, а нелегально — до 8 млн человек. И вот этой огромной массой зачастую управляют теневые посредники, которые находятся как в государствах, откуда приезжают трудовые мигранты, так и в РФ. Они, по существу, часто говорят мигрантам, куда им ехать, их уже на вокзале встречают и устраивают на работу — естественно, нелегально. И это значительное количество теневых посредников представляет существенную угрозу, потому что зачастую трудовых мигрантов обманывают. Многие из них имеют недостаточно высокий общеобразовательный уровень, не говоря уже о профессиональном уровне. Это является очень негативным моментом. Кроме того, до сих пор в Российской Федерации, несмотря на то, что к нам приезжают значительные потоки трудовых мигрантов, отсутствует доступная для мигрантов информация о потребностях российского рынка труда в иностранной рабочей силе.

Подводя итог тому, что я сказала, нужно сказать, что основные причины неэффективности современной миграционной политики России — это несовершенство институциональной структуры управления, отсутствие достоверной информации о потребностях рынка труда, чрезмерная забюрократизированность, негибкость и непрозрачность применяемого механизма квотирования и беспрецедентная коррумпированность миграционной сферы. Нужно сказать, что, несмотря на то, что наши представители власти говорят о том, что без мигрантов мы обойтись не можем, у нас до сих пор не определена чётко миграционная политика. И вот в конце прошлого года и в этом году продолжалась разработка концепции государственной миграционной политики Российской Федерации.

Проект этой концепции рассматривался на заседании правительственной комиссии, и было принято решение поручить заинтересованным федеральным органам исполнительной власти её доработать и к 1 декабря представить в правительство РФ. Здесь присутствует и Жанна Зайончковская, и Глеб Лавинский, которые принимали участие в подготовке этой концепции, может быть, Жанна Антоновна остановится на ней и расскажет немного. Но я хочу сказать: мы тоже уже внимательно прочитали эту концепцию, я не знаю её последний вариант, но там тоже ещё много вопросов, которые требуют её доработки. Но основным позитивом, если эта концепция будет принята, является то, что в ней отражена политическая воля государства в отношении вопросов привлечения иностранной рабочей силы.

Наш фонд «Миграция XXI век» уделяет много внимания вопросам совершенствования миграционной политики, и в августе этого года мы подготовили предложение по институциональной модернизации миграционной политики России. Наши предложения были представлены на презентации в информационном агентстве «Росбалт» и получили широкий резонанс в обществе. Что мы предлагаем. Учитывая то, что в последнее время миграция очень тесно связана с внешненациональными отношениями, с различными межнациональными конфликтами, мы считаем, что для того, чтобы нормально управлять миграцией в России, необходимо создать новую структуру. Эта структура должна быть гражданской. Мы полагаем, что должно быть создано министерство по миграции, межнациональным и межконфессиональным отношениям, которое бы рассматривало вопросы, связанные с миграцией населения более комплексно. Его деятельность позволила бы избежать тех конфликтов, которые сейчас зачастую отмечаются в Российской Федерации.

Анализ правоприменительной практики, анализ вообще реализации миграционной политики показал необходимость перераспределения полномочий в миграционной сфере между федеральным, региональным и местным уровнем. Сейчас в основном вся политика определяется на федеральном уровне, на региональном уровне — только часть небольшая, а на муниципальном уровне практически вопросами миграции никто не занимается. Это не отражено ни в Конституции, ни в других документах, касающихся деятельности муниципалитетов. Поэтому целесообразно более активно привлекать муниципалитеты к решению миграционных проблем.

Мы полагаем даже целесообразным, чтобы разрешение на работу и вообще объёмы привлечения иностранной рабочей силы решались непосредственно на местном уровне. И глава муниципалитета должен в таком случае отвечать за то количество мигрантов, которое он привлекает, и за тот социальный климат, который в этом муниципалитете создаётся. Затем необходимо ввести в правовое русло деятельность теневых посредников. Встречаясь с различными теневыми посредниками, мы убедились в том, что они в принципе готовы работать в открытую, но у нас административная структура действует так, что они вынуждены находиться в теневом секторе экономики. При создании определённых условий большая часть из них могла бы выйти из тени.

Очень важным является привлечение гражданского общества к управлению миграционными процессами: различных неправительственных организаций, общественных комиссий по миграции. И очень важным является создание миграционных судов. Я не говорю о том, что судебная практика в РФ оставляет желать лучшего, но трудовой мигрант, особенно — если он нелегал, вообще не может обратиться ни в какую судебную систему. Поэтому, по аналогии с зарубежными странами, целесообразно в России создание института миграционных судов.

Стенограмма доклада на Круглом столе «Мигранты в России: свои и чужие», 22.11.2011.

Дата добавления: 2015-12-07