Читайте также:
|
М.А.Миндзаев
УК РФ и КоАП РФ, устанавливая уголовную и административную ответственность для граждан за все возможные правонарушения, не предусматривают зеркальной ответственности для должностных лиц государственных контрольных (надзорных) органов. Тем самым нарушается принцип взаимной ответственности личности и государства, что, в свою очередь, дискредитирует идею правового Российского государства.
В последние годы мы часто сталкиваемся с невыполнением законов должностными лицами государственных органов. И если 20-30 лет назад достаточно было принять к нарушителям хорошо известные меры и законы начинали исполняться, то в последние годы часто возникают ситуации, когда вопрос заходит в тупик.
Это происходит оттого, что пробелы в законодательстве не позволяют эффективно воздействовать на чиновников, не устанавливают ответственности для них. Например, республику неделями, если не месяцами может лихорадить проблема физического отсутствия номерных знаков в ГИБДД, но ответственность именно за такую халатность прямо не прописана в законе и воздействовать на нарушителей бывает чрезвычайно затруднительно. Или по улицам города Владикавказа самовольно и без соответствующей разметки устанавливаются сотни так называемых «лежачих полицейских», но в законе нет указания на то, кто именно должен следить за их установкой, демонтажем, кто будет нести юридическую ответственность в случае совершения ДТП в ситуации с необозначенным дорожным знаком подобным препятствием.
В теории государства и права сложилось мнение, что то или иное государство можно считать правовым в том случае, если оно отвечает нескольким признакам. В их числе: верховенство правового закона[1] или, у некоторых авторов, верховенство и господство права (в широком смысле) и закона (в более узком)[2], принцип разделения властей, реальность прав личности, соответствие внутреннего законодательства общепризнанным нормам и принципам международного права[3]. Практически все авторы называют среди них и принцип взаимной ответственности личности и государства[4]. Последний понимается как возможность требования личностью исполнения государством взятых им на себя обязанностей, в первую очередь, закрепленных в конституции. Кроме того, он толкуется как предоставление судебного порядка обжалования действий и решений государственных органов и должностных лиц, которые нарушили права и свободы личности или создали препятствия для их реализации.
Не отрицая вышеизложенного, нам хотелось бы раскрыть еще один аспект этого вопроса. В данном контексте государство удобно воспринимать не как абстрактный механизм, а как человеческий наполнитель аппарата, т.е. как множество государственных чиновников, с одной стороны, служащих своему народу (населению), но, с другой, имеющих интересы, объективно противостоящие интересам населения. Таким образом, нас интересует, каким образом в российском законодательстве отражена эта взаимность интересов и взаимность ответственности населения и государственных служащих.
Мы отдаем себе отчет в том, что сужаем сферу действия принципа, но иное требует и других эпистолярных форм (монографии, диссертации).
Положение о взаимной ответственности власти и населения существовало не всегда. В эпоху монархическую государство позиционировало носителей высшей власти с сакральных позиций, чиновников – как слуг короля, а население – как подданных государя. Неизмеримо более короткий период – республиканский – характеризуется иначе: глава государства определяется всего лишь как высшее должностное лицо, периодически переизбираемое, чиновники – как наемные служащие, а народ – как граждане, носители суверенитета и источник власти. Разумеется, многовековый монархический период не мог в одночасье превратиться в свою противоположность: отчасти и кое-где он действительно переменился, а где-то просто мимикрировал, прикрылся новыми лозунгами, но сохранил старое содержание. Ничего удивительного – эволюционное развитие не терпит острых углов, здесь всюду властвует время. Отсюда гипотеза: маловероятно, что в современном российском законодательстве четко реализован принцип взаимной ответственности населения и служащих.
Рассмотрим в первую очередь Кодекс РФ об административных правонарушениях. В Общей части его содержится около 450 статей; он изменялся более ста раз (со дня принятия 30 декабря 2001 года). Он регулярно используется практически всеми государственными органами (во всяком случае, более 70 из них дано право налагать административные наказания и еще больше органов имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях). Все это характеризует данный документ как находящийся на острие правового регулирования и считать, что государство упускает его из виду или у государства до него не доходят руки, означало бы грешить против истины.
В Общей части кодекса законодатель выделяет среди субъектов нарушений граждан, юридических лиц и должностных лиц и устанавливает различные пределы штрафов для них – минимальные (до 5000 рублей) для граждан, для должностных лиц – поболее (50000 рублей) и наибольшие (1 миллион рублей) для лиц юридических. Логично. Однако, кого следует считать должностными лицами? Первая половина примечания к ст. 2.4. КоАП определяет должностными лицами тех, кто осуществляет функции представителя власти, то есть наделен распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Здесь тоже все логично и понятно, что речь идет именно о чиновниках. Но если обратиться к содержанию статей Особенной части, то становится понятно, что их (чиновников) законодатель имел в виду в последнюю очередь. Для них ответственность установлена только в нескольких статьях каждой главы, а в главах 9, 11-13, 16, 18, 20 вообще не установлена[5].
Обратимся ко второй половине примечания. Там сказано, что руководители организаций (негосударственных хозяйствующих субъектов), а равно лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица. Именно они, не имеющие по закону полномочий должностных лиц, предусмотрены большинством статей КоАП как субъекты ответственности.
Представляется, что законодатель не случайно свел в одну группу субъектов, имеющих различные интересы, выполняющие различные функции, совершающие различные правонарушения и находящиеся «по разные стороны баррикад», если использовать лексику журналистов, пишущих о коррупции. Это позволяет не привлекать внимание к проблеме взаимной ответственности власти и населения, выводить чиновников из-под контроля населения, делать менее прозрачной процедуру оказания государственных услуг. Если мы не правы в этом предположении, то анализ Особенной части КоАП должен показать равное или соответствующее число составов для граждан и для должностных лиц. То есть, если взять правоотношения в различных областях, например, контроль и надзор санитарный, пожарный, экологический и т.п., то административная ответственность должна быть установлена не только за противоправные действия проверяемых, но и за все возможные нарушения тех, кто проверяет.
А что мы имеем в кодексе? Правила пожарной безопасности в населенных пунктах, в лесах, на транспорте насчитывают сотни пунктов, кои гражданам следует соблюдать, что само по себе проблематично, хотя бы в силу их многочисленности. Кодекс содержит три статьи об ответственности за их нарушение и ни одной статьи об ответственности должностных лиц, осуществляющих пожарный надзор. В научной статье не принято ссылаться на журналистские расследования, поэтому мы не станем писать о поголовном мздоимстве инспекторов пожнадзора, сошлемся на то, на что ссылаться допустимо – на название закона. Оно звучит так: Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". То есть законодатель признает, что процедура контроля опасна для проверяемых и их нужно защищать от проверяющих. Воистину, Салтыков-Щедрин отдыхает![6]
Глава 19 кодекса устанавливает ответственность за неповиновения должностным лицам государственных органов в двух четырехчастных статьях, невыполнение в срок законного предписания должностного лица влечет ответственность по 16 (!) частям статьи 19.5. КоАП. Ответственность за непредставление сведений (информации) государственным органам предусмотрено 8-ю статьями 19-й главы. Ответственность же должностных лиц государственных органов предусмотрено в этой главе лишь статьями 9, 10 и 17. При этом, санкции в этих статьях – всего штраф до 300 рублей, хотя нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков или сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда, о котором говорится в ст. 9.19., есть ни что иное как недоказанное вымогательство взятки (зачем иначе скрывать информацию?)
Статья же 19.22. сформулирована вообще непонятно: «Нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок в случае, если такая регистрация обязательна». Какие именно должностные лица здесь должны нести ответственность, неужели сотрудники ГИБДД? Если они, то в Республике Северная Осетия-Алания регулярно не бывает либо постоянных, либо транзитных номеров и процедуру регистрации из-за этого часто лихорадит, но еще никого к административной ответственности не привлекли. Если же в статье имеются в виду должностные лица хозяйствующих субъектов, то подтверждается гипотеза, выдвинутая в начале статьи: в современном российском законодательстве принцип взаимной ответственности населения и служащих реализован недостаточно четко.
С другой стороны, чтобы доказать обратное, законодатель перегибает палку в другую сторону, что не может не вызвать улыбки. Так, статья 5.25. КоАП устанавливает ответственность за непредоставление сведений об итогах голосования: председателем участковой избирательной комиссии в ч.1 статьи, председателем территориальной избирательной комиссии – во 2-й части, председателем окружной избирательной комиссии – в 3-й части, председателем избирательной комиссии субъекта Российской Федерации – в 4-й части и Председателем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – в 5-й части! Интересно, как будет осуществляться процедура штрафования должностного лица, одного уровня с руководителями палат парламента, председателями высших судов, Генеральным прокурором?
Нам могут возразить, дескать, не должно быть соразмерности в составах правонарушений граждан и должностных лиц, т.к. для последних есть еще ответственность дисциплинарная, решающая те же задачи. Может быть. Но как гражданам инициировать эту ответственность в условиях существующей необыкновенной сплоченности чиновничества, которую не могут прошибить даже усилия высших должностных лиц ни в области борьбы с коррупцией, ни в вопросах оптимизации численности госаппарата?
Другая сфера – уголовная ответственность. Если гражданам вменяется ответственность как за умышленные действия, так и за неосторожные, то судья несет ответственность за неправосудный приговор только в случае, если он является таковым заведомо. А поскольку доказать заведомость практически невозможно, то выходит, что судья может понести наказание (не уголовное) лишь за процедурные нарушения, но не за неправосудный по сути приговор (когда, например, осуждается лицо, не имевшее отношения к преступлению).
Может быть поэтому Гражданский процессуальный кодекс не оперирует понятием «справедливость», в Уголовно-процессуальном кодексе это слово употребляется, но не названо в числе принципов судопроизводства, а в статье 297 УПК для объяснения трех понятий – законности, обоснованности и справедливости приговора выделено всего 2 строки: приговор считается таковым, если «он постановлен в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и основан на правильном применении уголовного закона».
Вышеизложенное должно, на наш взгляд, подвигнуть законодателя на пересмотр законодательства об ответственности, прежде всего Кодекса об административных нарушениях с тем, чтобы реализовать на практике принцип взаимной ответственности личности и государства.
[1] См.: Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права. Т.1 Государство. М: Проспект. 2007. С.395.
[2] См.: Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права. М.: Эксмо. 2005. С.680.
[3] См. Там же. С.680-686.
[4] См.: Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М: Проспект. 2005. С.281., Поляков А.В. Общая теория права. СПб.: Юридический центр Пресс. 2001. С.410-422, Общая теория права. / Под ред. А.С.Пиголкина. М. 1996. С.332.
[5] Подробнее см.: Миндзаев М.А. Особенности субъектного состава правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ./ Бюллетень Владикавказского института управления. 2010. №33. С.7-11.
[6] Не нужно думать, что эта проблема чисто российская. Наличие уже около 200 лет института административной юстиции во всем цивилизованном мире само по себе свидетельствует об объективном характере противостояния интересов населения и госаппарата. О том же в какой-то мере свидетельствует создание в СССР органов Народного контроля и, возможно, Общественной палаты в современной Российской Федерации.
Дата добавления: 2015-12-07; просмотров: 177 | Нарушение авторских прав