ОЄСР SIGMA Європейський Союз
Програма підтримки вдосконалення
врядування та менеджменту
КОМЕНТАРІ
до проекту закону України «Про державну службу»
Серпень 2011 року
|
Цей документ видано за фінансової підтримки Європейського Союзу. Погляди, висловлені в цьому документі, жодним чином не повинні сприйматись як такі, що відбивають офіційну позицію Європейського Союзу. Вони не обов’язково збігаються з поглядами ОЄСР та її країн-членів, а також країн-бенефіціарів, що беруть участь у Програмі SIGMA.
Зміст
І. Вступ........................................................................................................... 3
ІІ. Загальні коментарі................................................................................. 3
1. Мета закону.................................................................................... 3
2. Сфера дії Закону........................................................................... 4
3. Зміст проекту закону..................................................................... 5
4. Перехресні посилання та інші технічні питання...................... 5
5. Визначення..................................................................................... 6
6. Строкове та безстрокове призначення..................................... 6
ІІІ. Детальні коментарі............................................................................... 7
1. Визначення термінів.................................................................... 7
2. Сфера дії закону........................................................................... 8
3. Принципи....................................................................................... 8
4. Правове регулювання................................................................. 8
5. Фінансування................................................................................. 9
6. Класифікація.................................................................................. 9
7. Управління державною службою............................................... 9
8. Правовий статус державного службовця.............................. 10
9. Вступ на державну службу....................................................... 10
10. Конкурс на зайняття вакантних посад................................ 12
11. Призначення на посаду державної служби....................... 13
12. Проходження державної служби......................................... 14
13. Припинення державної служби........................................... 16
14. Оплата праці, заохочення і соціальні гарантії................... 17
15. Робочий час, час відпочинку, відпустки.............................. 20
16. Дисциплінарна та майнова відповідальність.................... 21
17. Перехідні положення.............................................................. 23
IV. Висновки............................................................................................... 23
І. Вступ
Делегація ЄС в Україні звернулась до Програми SIGMA з проханням надати коментар до проекту закону «Про державну службу» (законопроект від 7 липня 2011 року). Аналізований законопроект є результатом обговорення в парламенті первинної версії проекту, ухваленого в першому читанні.
Останніми роками Україна зробила декілька спроб ухвалити новий закон «Про державну службу» задля розв’язання основних проблем, визначених міжнародними спостерігачами та донорами, а також українськими фахівцями й організаціями громадянського суспільства. Насправді, через відсутність системи державної служби, базованої на заслугах, експерти оцінювали державну службу в Україні як політизовану та нестабільну, що характеризується низьким рівнем мотивації та несправедливою оплатою праці, недостатнім рівнем професіоналізму й необхідних навичок, поганим керівництвом і уразливістю до корупції.
Ці коментарі підготовлено з метою проаналізувати, наскільки ухвалений у першому читанні законопроект здатен розв’язати основні визначені проблеми та сприяти створенню сучасної й ефективної системи державної служби. Окрім надання письмових коментарів, представники Програми SIGMA готові обговорити висновок щодо законопроекту та допомогти в його доопрацюванні. Коментарі є детальними, однак вони не охоплюють усі можливі питання та сумніви.
Певні коментарі чи зауваження можуть виявитись недоречними, оскільки переклад тексту законопроекту міг містити неточності, здатні спричинитися до нечітких формулювань і недостатнього розуміння.
ІІ. Загальні коментарі
1. Мета закону
Наскільки ми зрозуміли, загальною метою закону є створення та/чи розвиток професійної, базованої на заслугах державної служби, яка стане опорою подальшого економічного розвитку країни.
Проект закону передбачає вкрай децентралізовану систему державної служби, в якій кожний орган визначає вимоги щодо прийому на службу, зміст/програму іспиту (тесту) для складання кандидатом на зайняття посади державної служби та має значний вплив на затвердження класифікації посад. Така система перешкоджає мобільності державних службовців, їх можливості переходити з одного органу до іншого (оскільки певні органи можуть не довіряти вимогам до кандидатів, що висуваються іншими органами); заважає співпраці та координації між різними органами державного управління. Вона може сформувати таке державне управління, в якому службовці однієї групи значно відрізнятимуться за якістю та рівнем професійної компетентності, а відтак і якість виконуваних ними завдань і надаваних послуг може бути різною, незважаючи на загальну вимогу про наявність у державних службовців вищої освіти.
Дуже шкода, що вимоги до кандидатів на вищі посади державної служби не включають обов’язкової наявності «досвіду роботи на державній службі».
Інша проблема, що може зашкодити уніфікованому впровадженню закону, полягає у численних посиланнях на можливість регулювання певних відносин іншими законами чи підзаконними актами. Частота використання в тексті застереження «якщо інше не передбачено законом» створює враження, що проект закону насправді не регулює того, що покликаний регулювати.
2. Сфера дії Закону
Стаття 2 спрямована на визначення правового статусу державного службовця, в тому числі на регулювання відносин, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням.
Законодавча техніка, використана для встановлення горизонтальної та вертикальної сфери дії закону, є незрозумілою. Коли закон занадто деталізований і описовий – як у випадку з даним проектом закону – посилюється ризик створення правових прогалин. В результаті, імплементація закону стає складним і майже не здійсненим завданням, наростають адміністративні та судові суперечності. Це є спільною проблемою українського законодавства, яка вимагає системного й послідовного вирішення.
Для належного визначення сфери дії закону – що надзвичайно важливо для забезпечення його чіткості – у проекті закону має бути чітко визначено таке:
· вертикальні рамки державної служби (функціональне визначення державного службовця та, за потреби, які публічні функції не належать до посад державної служби, щоб прояснити позитивний обсяг повноважень державної служби)
· горизонтальні рамки державної служби, щоб прояснити, на які публічні установи та рівні управління (центральний, обласний, місцевий) поширюється дія закону.
В аналізованому законопроекті зроблено спробу застосувати такий підхід, проте він вимагає доопрацювання.
До того ж, дійсна сфера дії закону охоплює декілька інших тем, які доцільніше було б урегулювати іншими законодавчими актами, положеннями чи правилами внутрішнього службового розпорядку.
Ці теми включають, серед іншого, положення про:
· призначення радників політичних діячів – як правило, такі радники не є державними службовцями, оскільки їхнім завданням є надання не об’єктивних і безсторонніх порад, а таких порад, що відповідають політиці партії. Слід чітко зазначити, що включення політичних радників у сферу дії закону про державну службу не відповідає європейським стандартам і практиці, позаяк це ставить під сумнів професіоналізм і неупередженість, які є необхідною умовою збільшення довіри громадян до державної служби;
· зміст оголошень про проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державної служби, що не має бути предметом регулювання закону.
Сфера дії закону має також охоплювати територіальні рамки, наприклад Україна та Автономна Республіка Крим; тоді багатократне повторення словосполучення «Україна та Автономна Республіка Крим» стане непотрібним.
3. Зміст проекту закону
У законопроекті змішано матеріально-правові й організаційні питання; видається також, що він регламентує певні питання, які мали б бути предметом регулювання підзаконних актів, оскільки вони є, по суті, внутрішніми питаннями управління і не потребують вирішення на законодавчому рівні. Закон має регулювати лише основні правові відношення між державними службовцями та державою як їх «працедавцем».
Якщо метою авторів законопроекту є врегулювання організаційних питань, наприклад статусу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з розробки та впровадження публічної політики у сфері державної служби [1], то положення про його завдання, тощо були б зрозумілішими та прозорішими, якби їх було викладено в окремому розділі. З іншого боку, оскільки існує окремий закон, що регулює діяльність цього органу, то його завдання, описані в різних місцях аналізованого законопроекту, мають бути визначені шляхом чітких посилань на спеціальний закон про відповідний орган. З нинішньої редакції законопроекту важко зрозуміти, що дійсно робить цей орган та які обов’язки й повноваження він має.
У багатьох статтях законопроекту застосовується формулювання «типовий» порядок, «типові» профілі, тощо. Те, як воно використовується, наводить на думку, що іноді цей порядок/профілі може бути довільно змінено, а іноді вони мають зобов’язальну силу (див. статті 8, 9, 16 (2), 20, 29 тощо).
Вступ на державну службу та проходження державної служби мають бути чітко розмежовані, оскільки відповідні процедури та вимоги є різними. Питання полягає в тому, чи враховано це в типових положеннях про конкурс та чи внутрішній конкурс з метою просування державного службовця по службі («внутрішній» означає, що конкурс проводиться в межах державної служби, а не в межах одного органу) має пріоритет перед відкритим конкурсом.
Класифікація посад пов’язана з рівнем освіти державних службовців. Відповідно до Статті 30, державні службовці мають можливість навчатись у відповідних вищих навчальних закладах. Незрозуміло, чи державні службовці, які отримують вищу освіту в такий спосіб, мають право на вищу за класифікацією посаду.
4. Перехресні посилання та інші технічні питання
Проект закону містить багато посилань на зразок «якщо інше не передбачено законом». Такі нечіткі посилання створюють невизначеність. Якщо закон «Про державну службу» регулює статус державних службовців то питання, охоплені сферою дії закону, мають повністю регулюватися цим законом та відповідними підзаконними актами, які мають бути чітко й точно перелічені в законі «Про державну службу».
Не всі частини та/чи абзаци пронумеровано, що може ускладнити посилання на них для правового обґрунтування певних рішень.
Недостатньо чіткою є логічна структура закону (наприклад, чому стаття про пенсійне забезпечення передує розділу про дисциплінарну відповідальність державних службовців; чому розділ про припинення державної служби передує розділу про оплату праці та дисциплінарну відповідальність?). У більшості країн правила щодо дисциплінарної відповідальності поширюються, певною мірою, і на пенсіонерів. Видається, що в Україні законодавець не має такого наміру. Відтак якщо дисциплінарні стягнення поширюються лише на працюючих державних службовців (це варто переглянути), тоді положення про дисциплінарну відповідальність мають передувати положенням про пенсійне забезпечення. З іншого боку, багато правил пенсійного забезпечення тісно пов’язані з правилами призначення загальних пенсій; практичніше було б включити положення про пенсійне забезпечення державних службовців окремим розділом до загального закону про пенсійне забезпечення.
5. Визначення
Традиції нормотворчої техніки кожної країни визначають, чи повинен закон на початку містити визначення термінів. Якщо визначення наводяться на початку закону, як заведено в англосаксонській традиції, то вони мають бути корисними та зрозумілими і дійсно використовуватись у тексті закону. Більше того, якщо для визначень відведено окрему статтю, то в ній мають наводитись усі визначення. Проте цього не спостерігається в аналізованому законопроекті, див. Статтю 50.
Визначення термінів у цьому проекті закону не завжди є зрозумілими (можливо, через складнощі перекладу) і не використовуються послідовно по всьому тексту. Деякі визначення, які могли б бути корисними, не наведені (наприклад, визначення державного органу).
Так, не прийнятно визначати одне поняття через інше, скажімо поняття «державна служба» через поняття «державний службовець», а поняття «державний службовець» через поняття «державна служба». Наведений далі перелік завдань державних службовців не включає виконання законів. Типові суверенні права та завдання держави, наприклад, забезпечення правопорядку, здається, не розглядаються як державна служба. На нашу думку, дещо складно тлумачити адміністративні послуги як такі, що включають послуги міліції, земельного реєстру, містобудування та, наприклад, можливого відчуження.
Роль керівника державної служби по відношенню до служби персоналу та спеціального уповноваженого органу залишається непевною, незважаючи на визначення. Більше того, незрозуміло, чому термін «керівник державної служби», визначений на початку законопроекту, пізніше отримує нове визначення «керівник апарату» (Стаття 8).
На нашу думку, бракує визначень повної вищої освіти, базової вищої освіти та неповної вищої освіти. Можливо, десь має бути зазначено, чи задовольняє вимогам наявність повної вищої освіти в галузі, скажімо, мистецтва, спорту чи історії.
Задля спрощення та більшої зручності сприйняття тексту, доцільно було б увести скорочення назв певних органів чи установ, наприклад Національної академії державного управління при Президенті України чи «центрального органу виконавчої влади з розробки та впровадження публічної політики у сфері державної служби».
6. Строкове та безстрокове призначення
Закон передбачає можливість обмеженого та необмеженого строку призначення, проте не наводить правових підстав та умов застосування строкового чи безстрокового призначення. Тому здається, що керівник державної служби може на власний розсуд пропонувати державному службовцю строкове чи безстрокове призначення. Такі дискреційні повноваження уможливлюють корупцію та посилюють залежність державних службовців від керівництва. Наскільки ми зрозуміли, випробування при призначенні на посаду встановлюється незалежно від виду призначення, що є доволі незвичним. Загалом, випробувальні терміни мають бути обов’язковими та не повинні залежати від розсуду конкурсної комісії. До того ж, випробувальний період видається закоротким. І знову відсутні чіткі критерії щодо обставин, за яких (або причин, з яких) випробувальний період може бути скорочено чи подовжено; стаття дає простір цілковитій сваволі конкурсної комісії, що є неприпустимим.
У разі дискреційних повноважень мають бути передбачені певні критерії, щоб уникнути необґрунтованих рішень.
ІІІ. Детальні коментарі
1. Визначення термінів (Стаття 1)
Як зазначалось вище, якщо визначення термінів розглядаються як важлива складова закону, то їх треба доопрацювати.
Окрім того, що поняття «державна служба» пояснюється через поняття «державні службовці» та навпаки, нечіткими є визначення органів, що можуть призначати державних службовців, та їх завдань.
У пункті 1) контрольні функції (внутрішнього та зовнішнього аудиту, інспекції, тощо) не визначаються як установи. У цьому пункті йдеться лише про органи; ані міністерства, ані Адміністрація Президента зазвичай не є органами; органи, як правило, підпорядковані міністерствам, або президенту, або прем’єр-міністру, оскільки вони, на загал, реалізують, радше ніж формують державну політику.
У пункті 2) завдання не включають регуляторні функції, які, насправді, були головними функціями державної служби (надання послуг з’явилося набагато пізніше); тут до переліку завдань включено здійснення нагляду, але, знову ж таки, не контролю (ретроспективно). Поняття «адміністративні послуги» є дещо нечітким (воно, здається, не поширюється на соціальне забезпечення та пенсії). Одержання заробітної плати за рахунок коштів державного бюджету не є специфічною характеристикою, оскільки заробітна плата за виконання функцій з обслуговування також виплачується з державного бюджету; застереження «якщо інше не передбачено законом» виглядає дивно.
Видається, що термін «доручення» у пункті 3) не потребує визначення.
Пункт 4) — пункти 4 та 9 доповнюють одне одного, варто було б їх об’єднати.
Пункти 6) та 11) визначають те саме поняття по-різному; насправді це визначення непотрібне, позаяк пізніше знову дається визначення не лише посадових обов’язків, а й більшості інших понять.
Пункт 8) – термін «рівень професійної компетентності» дуже рідко використовується та мало деталізується в основному тексті законопроекту; тому незрозуміло, чому його внесено до переліку визначень, а також чому в законі не визначено вхідний рівень компетентності та можливості для просування державного службовця по службі.
Пункт 12) – призначення мають здійснюватись іменем Республіки. Отже визначення вводить в оману, оскільки далі в тексті законопроекту суб’єкт призначення визначений як посадова особа, керівник державної служби (що, насправді, є неправильним). Управління має здійснюватись іменем Республіки. Це пояснюється в основному тексті закону, в тому числі в застереженні щодо групи 1.
2. Сфера дії закону (Стаття 2)
Більша частина тексту цієї статті була б зайвою, якби було точніше визначено поняття «державний службовець». У такому разі політики були б виключені автоматично.
Пункт 4) – незрозуміло, як обрана особа може працювати на посаді на постійній основі.
Пункт 6) – видається незрозумілим посилання на працівників прокуратури, яким не присвоюються класні чини.
Положення пункту 8) є нечіткими: зрозуміло, що державні підприємства та суб'єкти господарювання не повинні належати до державної служби, але державні установи, як правило, надають певні послуги; якщо буде створено нові установи, працівники яких отримають статус державних службовців, доведеться змінювати закон. Відтак доцільніше було б застосувати більш загальне формулювання. У будь-якому разі, належна нормотворча техніка не передбачає виключення якихось явищ чи понять із переліку, з подальшими застереженнями щодо винятків із виключення.
Щодо центрів зайнятості, то формулювання тут видається спірним. Чи воно означає, що жодна установа й організація в Криму не має в своєму штаті державних службовців, окрім декількох осіб у центрах зайнятості? Це суперечить решті положень законопроекту, які зазвичай поширюються на Крим.
Частина 3 – якщо погодитися, що функції з технічного обслуговування збігаються з функціями з обслуговування, то ці функції слід визначати централізовано, щоб уникнути ситуації, за якої ті самі функції в одному державному органі розглядатимуться як функції державної служби, а в іншому – як функції з обслуговування.
3. Принципи (Стаття 3)
З амість патріотизму, який, насправді, не є принципом, доцільно було б включити принципи справедливості та пропорційності. Політична нейтральність видається цілком доречною, проте краще було б ужити термін «неупередженість». Моральність звучить дивно; це слово можна замінити на етичну поведінку.
4. Правове регулювання (Стаття 4)
Видається малоймовірним, що так багато установ можуть видавати нормативно-правові акти; якщо це так, то законодавство про державну службу не зможе гарантувати загальної, уніфікованої практики у державній службі.
Частина 2 – загального застереження «якщо інше не передбачено законом» слід уникати. Закон «Про державну службу» повинен регулювати правовий статус та, за потреби, пояснювати винятки.
5. Фінансування (Стаття 5)
Фінансування не має нічого спільного зі сферою дії закону, тому цю статтю слід вилучити із законопроекту.
6. Класифікація (Стаття 6)
Незрозуміло, що віднесено до групи І. Якщо слово «орган» означає, в тому числі, міністерства, то керівники міністерств є, безперечно, політиками, а не державними службовцями. Якщо ж термін «органи» не поширюється на міністерства, то виходить, що працівники міністерств також не є державними службовцями, що видається неможливим, оскільки вони мають бути державними службовцями, які готують пропозиції стосовно формування державної політики у відповідній сфері, проекти нормативно-правових актів, тощо. Відтак або переклад неточний, або положення законопроекту нечітко сформульовані.
Не цілком зрозуміло, навіщо потрібно так багато груп і підгруп. За визначенням, «структурна одиниця» є посадою державної служби (п.5 Статті 1), а тут цей термін означає щось інше.
Незрозуміло також, у чому полягає різниця між самостійною структурною одиницею та структурною одиницею.
Частина 2 – у цій підгрупі названо посади державної служби, які, відповідно до Статті 2 (8), не можуть ними бути, наприклад, посади в Національному банку та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Частина 3, наскільки ми зрозуміли, стосується політичних посад, особливо радників та представників Президента; варто припустити, що їх посади пов’язані з повноваженнями Президента, а відтак вони є політичними призначенцями.
Незрозумілим є посилання на посади помічників, радників, уповноважених, керівників і працівників патронатних служб (вони, здається, є переважно політичними призначенцями). Якщо це так, то на них не поширюються правила (в тому числі, прийому), права й обов’язки, встановлені для державних службовців. Відтак вони не повинні бути державними службовцями і не повинні підпадати під дію цього закону. Як зазначалося вище, це ключове питання в розбудові професійної державної служби.
7. Управління державною службою (Розділ ІІ)
Стаття 8
Як зазначалося вище, незрозуміло, чому є керівник державної служби та керівник апарату. Законотворча техніка видається неналежною, якщо стаття «Визначення термінів» містить визначення керівника державної служби, а далі в тексті законопроекту з’являється нове визначення, а саме «керівник апарату».
Розподіл повноважень між керівником державної служби та «центральним органом виконавчої влади» є нечітким. Видається, що керівник державної служби має забагато свободи щодо класифікації посад (див. частину 2).
Державний службовець служить державі, тому керівник державної служби не може бути роботодавцем.
Насправді, у цій статті закону подано перелік посадових обов’язків, який, по-перше, не повинен міститись у законі, а по-друге, суперечить положенням частини 1 Статті 8, згідно з якими профіль професійної компетентності визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади. До того ж, будь-який керівник має забезпечувати ефективне функціювання свого підрозділу.
Рішення про заохочення державних службовців та притягнення їх до дисциплінарної відповідальності не повинні ухвалюватись одноосібно.
Стаття 9
Служба персоналу має здійснювати управління (менеджмент) людськими ресурсами, а не управління персоналом.
8. Правовий статус державного службовця (Розділ ІІІ)
Має бути передбачено право, а не лише обов’язок опиратися незаконним наказам.
Щодо обов’язків, слід передбачити обов’язок не розкривати особисті дані, отримані від громадян (тобто захист персональних даних). Обов’язки включають не лише дотримання вимог законодавства, а й інших правил, а також виконання доручень. Виконання доручень має бути включено до переліку обов’язків, інакше наступна стаття (12) не має сенсу.
Стаття 13
Позбавлення державних службовців права організовувати страйки та брати в них участь, як загальне правило, суперечить стандартам Міжнародної організації праці (МОП). Це чутливе питання, що також має бути узгоджене з конституційними нормами. Принаймні, слід з’ясувати, чи Конституція дозволяє таке обмеження.
Стаття 14
Право подати скаргу керівнику державної служби без права судового оскарження видається недостатнім. Лише судовий розгляд гарантує ухвалення незалежного рішення (якщо судова влада має для цього необхідні умови).
Частина 3
Незрозуміло, де в законопроекті передбачено положення про «службове розслідування». Прозоре законодавство повинно містити чіткі перехресні посилання.
9. Вступ на державну службу (Розділ IV – глава 1)
Як зазначалося вище, ця частина законопроекту є занадто деталізованою. Низку положень законопроекту можна було б винести у підзаконні акти з метою спростити і сам закон, і порядок внесення змін до нього, коли у цьому виникне потреба.
Стаття 15
Частина 2, пункт 1) – хто ухвалює рішення про обмежену дієздатність?
Пункт 4) – чи це означає, що через один рік і один день ця особа матиме право вступити на державну службу? Цей термін видається надто коротким.
Частина 3 – а чи може особа призначатися на посади, де вона буде керувати близькою особою?
Частина 4
Винятки щодо викладацької та інших видів діяльності є зрозумілими, але державна служба передбачає повну зайнятість особи. Тому слід передбачити чітке регулювання стосовно будь-яких додаткових видів діяльності, які не повинні перешкоджати зобов’язанню державних службовців працювати повний робочий день. У теперішньому вигляді це регулювання видається надто щедрим.
Другий абзац частини 4, на нашу думку, розташований не в тому місці. Несумісності мають бути винесені в окрему статтю, навіть якщо відповідні положення регулює інший, спеціальний закон.
Стаття 16
Ця стаття задовга. Незрозуміло, чому перелічено всі підгрупи, якщо вимоги до посад багатьох підгруп є однаковими.
Більше того, немає жодних пояснень вимог щодо освітнього рівня – повної, базової та неповної вищої освіти.
Якщо потрібен досвід роботи на посадах державної служби, то нова чи вища посада означатиме просування по службі, радше ніж вступ на службу; на нашу думку, бракує чіткого розмежування між вступом на державну службу та просуванням по службі.
Слід десь чітко пояснити, що просуванню по службі чинних державних службовців надається перевага перед прийомом осіб з-поза меж державної служби. Якщо на вищі посади зазвичай призначаються особи з-поза меж державної служби, то знижується мотивація державних службовців. Більше того, якщо на всі керівні посади можуть призначатись особи з-поза меж державної служби, зростає ризик політизації. Державне управління – це особливий вид діяльності, якому складно навчитись, і керівники чи менеджери з приватного сектору навряд чи легко впораються з відповідними завданнями.
Частина 3
З того, як сформульовано цей параграф, можна зробити висновок, що вимоги до рівня професійної компетентності можуть змінюватися залежно від того, яку особу хочуть прийняти на державну службу: насправді, сама посада має визначати необхідний рівень компетентності, який повинен лишатися незмінним набагато довше, ніж протягом одного року. Це важлива умова, що дозволяє уникнути пристосування вимог до конкретних випадків, сприятливого для фаворитизму в прийомі на державну службу.
Стаття 17
Більша частина цієї статті стосується правил просування по службі, а не вступу на державну службу.
Насторожує, що у частині 2 знову стверджується, що може застосовуватися порядок, передбачений цим чи іншими законами, що суперечить правилам правової визначеності та прозорості. Якщо закон передбачає усілякі види винятків і виключень, то він нічого не регулює. В результаті, положення закону можуть бути просто рекомендаціями, а не законодавчими нормами.
Частина 2
Оскільки особи, зазначені у пункті 3) Статті 6, є, насправді, політичними радниками (окрім судових радників, які мають проходити конкурс), вони не можуть бути державними службовцями, а тому не мають підпадати під дію цього закону.
Стаття 19
Якщо особа продовжує працювати в державній службі після призначення на вищу посаду, то службові відносини продовжуються, а не починаються.
10. Конкурс на зайняття вакантних посад (Розділ IV – глава 2)
До складу конкурсних комісій можуть також входити представники центрального органу виконавчої влади, або принаймні комісії мають бути йому підзвітні. Якщо цей орган відповідає за політику у сфері державної служби, він повинен бути здатний вести моніторинг упровадження цієї політики.
Якщо конкурсну комісію створюють для прийому на державну службу, важко зрозуміти, чому рішення може ухвалювати лише частина її складу. Комісія має засідати в однаковому складі для розгляду справ усіх кандидатів на посаду, інакше кандидати не матимуть однакових можливостей, і принцип рівного доступу буде порушений.
Частина 4
Чи слід розуміти зміст цього параграфу так, ніби два роки кандидатам пропонуватимуть ті самі питання, чи їм ставитимуть різні питання за однією загальною програмою? У першому випадку, це означатиме, що питання будуть відомі всім кандидатам і всі складуть іспит. Відтак відбір базуватиметься виключно на результатах співбесіди, де великою є роль людського фактору.
Стаття 21
Чи такий типовий порядок проведення конкурсу вже існує?
Зміст частини 1 та першого речення частини 2 видається однаковим. До того ж, наскільки ми зрозуміли, терміни «державний орган» і «суб’єкт призначення» означають те саме.
Складно зрозуміти, чому оголошення про проведення конкурсу має оприлюднюватися не пізніше, ніж за місяць з дати відкриття вакансії. Рішення про вакантну посаду має базуватися на належній політиці з управління людськими ресурсами, яка повинна враховувати такі чинники, як: потреба, витрати, альтернативні управлінські варіанти, тощо. До того ж, не передбачено жодних санкцій у разі, як оголошення не буде опубліковано у встановлений строк.
Частина 3
Бракує кінцевого терміну подання документів для участі в конкурсі.
Тут уперше з’являється згадка про строковість чи безстроковість призначення на посаду державної служби, але не пояснюється, у яких випадках оголошується конкурс на те чи інше призначення.
Загалом, зміст оголошення про проведення конкурсу не варто визначати в законі.
Стаття 22
Якщо особа вже працює на державній службі, то більшість вимог для неї є зайвими; вони лише тягнуть за собою зайві витрати з боку кандидата.
Навіть для осіб, що вперше вступають на державну службу, можна було б передбачити подання більшості із наведених документів уже після проходження конкурсу, особливо тих документів, за видачу яких кандидати мають сплачувати.
Цікаво, що від кандидатів не вимагають подавати резюме чи листа із викладенням їхньої мотивації, де вони могли б пояснити, чому вважають себе придатними для відповідної посади. Такі документи були б корисними для відбору кандидатів, особливо тих, що раніше не працювали на державній службі.
Незрозуміло, навіщо потрібні й особова картка, й копія трудової книжки – очевидно, що обидва документи виконують однакову функцію.
Стаття 23
Частини 1 та 2 – строк у три робочі дні видається надто коротким; якщо в конкурсі бере участь багато кандидатів і проводиться багато співбесід, то може знадобитися декілька днів, і триденний термін не буде дотримано. Більше того, якщо пізніше проводиться спеціальна перевірка кандидата, навіщо спочатку повідомляти кандидату про призначення, якщо впродовж наступного місяця він може отримати повідомлення про відмову?
Частина 3 – ми не бачимо підстав, з яких особова справа державного службовця має містити більше, ніж просто рішення конкурсної комісії.
Стаття 24
Всі ці подробиці слід перенести до підзаконного акту. Незрозуміло, чому не можна провести іспит (тест) і співбесіду лише з одним кандидатом; зрештою, кандидата перевіряють на відповідність кваліфікаційним вимогам, яким він задовольняє чи ні. Навіть якщо у конкурсі беруть участь декілька кандидатів, може статися, що жоден з них не задовольняє вимогам.
Частина 2 містить низку пунктів, але їх не пронумеровано; тому важко буде робити посилання на окремі пункти. Пункт 3 звучить дивно, оскільки навіть за наявності лише одного кандидата, йому має бути надано можливість пройти конкурс.
11. Призначення на посаду державної служби (Розділ IV – глава 3)
Стаття 25
Пункт 1 – незрозуміло, хто в державному органі здійснює призначення, оскільки посади в групі 1, здається, є найвищими керівними посадами, тому в деяких органах може не бути керівника, уповноваженого ухвалити таке рішення.
Оскільки часовий проміжок для ухвалення рішення про призначення передбачено лише у пункті 2, не цілком зрозуміло, чи правило про спеціальну перевірку кандидата, що міститься у пункті 2, також не поширюється на керівні посади державної служби з групи 1.
Частина 3 – викликає питання, чи правила внутрішнього службового розпорядку в державних органах є єдиними. Якщо це не так, то державний службовець, що призначається на посаду з іншого державного органу, також має бути з ними ознайомлений.
Стаття 26
Як зазначалося в загальних коментарях, період випробування видається надто коротким. Більше того, правило про випробування має також поширюватись на осіб, призначених на вищі керівні посади. Це відповідало б сучасній практиці в більшості державних служб країн-членів ЄС.
12. Проходження державної служби (Розділ IV – глава IV)
Стаття 27
Якщо ми правильно зрозуміли зміст цієї статті, то «ранги» є, по суті, кроками зростання окладів, які, відповідно до частини 7, присвоюються державному службовцю кожні два роки (прогресивна система окладів). Однак для жодної підгрупи не передбачено більше ніж 3 ранги, тому незрозуміло, як може виявитися достатньо рангів для їх присвоєння кожні два роки. Так само неможливо гарантувати, що кожного державного службовця переводитимуть до вищої підгрупи кожні 6 років.
Слід взяти до уваги один важливий момент, а саме фіскальний вплив такого поступу, просування по службі. Автоматичне просування може унеможливлюватись у періоди бюджетних обмежень внаслідок економічної кризи. Якщо ми чітко усвідомлюємо, як функціюватиме запланована система, то бажано було б запобігти виникненню такої проблеми.
Частина 9 – незрозуміло, навіщо робити запис про присвоєння та зміну рангу і в особовій справі, і у трудовій книжці державного службовця.
Стаття 28
Організаційні питання не повинні бути предметом регулювання закону. Закон «Про державну службу» має визначати кількість робочих годин на добу та тривалість щорічної відпустки.
Якщо існують типові правила внутрішнього службового розпорядку, постає питання, як співвідносяться такі типові правила з правилами внутрішнього службового розпорядку в окремому державному органі. Чи можуть останні суперечити першим? У будь-якому разі, якщо це можливо, краще не мати різних правил внутрішнього службового розпорядку.
Що таке «первинна» профспілкова організація? Чи цей термін означає організацію найнижчого рівня у професійній спілці?
Частина 3 – це вже було викладено у Статті 25(3).
Стаття 29
Аналізований законопроект описує завдання керівників державної служби та служби персоналу (що, насправді, не є ані необхідним, ані корисним, оскільки за сферою дії – це закон про державних службовців, а не про організацію державної служби), тому дивно, що перша згадка про планування кар’єри зустрічається лише в цій статті.
Чи зумисне не оцінюються результати діяльності державних службовців групи І? Ця група має 4 підгрупи, тож якесь оцінювання має бути можливим. До того ж, державні службовці на керівних посадах також можуть потребувати підвищення рівня професійної компетентності, а деякі з них можуть демонструвати погані результати діяльності.
Частина 3, здається, не включає керівників простих структурних підрозділів. Якщо оцінювання проводить безпосередній керівник державного службовця, то безпосередній керівник завжди повинен також надавати рекомендації (визначати заходи з удосконалення службової діяльності), незалежно від того, чи є структурний підрозділ самостійним чи ні.
Звільнення у разі повторної негативної оцінки після наступного оцінювання тим самим керівником через шість місяців не відповідає належній практиці. Кращим рішенням було б перевести державного службовця під провід іншого керівника на повторний період випробування, після чого, якщо результати оцінювання виявляться негативними, застосувати процедуру дисциплінарного стягнення (тим більше, що отримання негативної оцінки розглядається як дисциплінарне порушення). Державний службовець повинен мати право оскаржити своє звільнення.
Частина 6 – група, зазначена у частині 3 Статті 6, не повинна бути предметом регулювання цього закону, оскільки завдання посад у цій групі не є завданнями державної служби.
Статті 31 та 32
Формулювання положень цих статей є неточним (можливо, через складнощі перекладу). Зазвичай переведення використовують для забезпечення горизонтальної мобільності, коли державний службовець залишається в тій самій підгрупі, зберігає свій поточний ранг, але виконує інше завдання такого самого рівня. Термін «просування», як правило, не використовується на позначення зміни рангу, оскільки це не передбачає виконання вищих за складністю завдань.
Стаття 31, частина 2 – зміст цієї частини був би самоочевидним, якби було зазначено, що просування по службі (як і призначення) мають базуватися на заслугах кандидата.
Стаття 32, частина 2 — чи не означає це, що просування здійснюється не за результатами конкурсу, а на основі самої лише письмової заяви?
Частина 3 — бажано, щоб конкурс, у тому числі і серед працівників одного органу, був обов'язковою вимогою. Якби це було так, положення параграфу 3 було би тимчасовим і діяло, допоки призначення на всі посади не здійснювалося б за результатами конкурсу.
Частина 4 — строк для усунення обставин є закоротким. Крім того, видається малоймовірним, що державні службовці зможуть розв'язати проблему самостійно — її має вирішувати служба персоналу. В принципі, вихід із такої ситуації знайти можна. Звільнення як варіант вирішення проблеми створює можливість для необґрунтованої, довільної поведінки керівника служби персоналу.
Частина 5 — простіше було б просто написати «катастрофи», аніж перелічувати їх види (переліки, зазвичай, створюють шпарини в регулюванні).
Частина 6 — ротацію слід передбачити для всіх груп як засіб
управління людськими ресурсами.
Стаття 34
Звільнення через зміну істотних умов служби має застосовуватись дуже обережно, оскільки такий захід може призвести до зловживань і самоправства. Слід створити певні умови для досягнення належної рівноваги між захистом зайнятості на державній службі та поміркованими потребами управління. Якщо змінюється законодавство і, відповідно, змінюються умови служби внаслідок змін у законодавстві, а державний службовець відмовляється прийняти такі зміни, то звільнення можливе. Однак якщо зміни є внутрішньо-організаційними, то він може не погодитись на них, але матиме право на переведення на таку посаду, де він зможе, наприклад, продовжувати працювати на пів-ставки.
У нинішньому вигляді положення статті видаються такими, що не відповідають загальним принципам права.
Стаття 35
Назва статті, на нашу думку, не відповідає її змісту. Можливо, слід вилучити перший параграф, оскільки все, що стосується оплати праці та заохочень, винесено в окремий розділ.
Частина 2, пункти 3) та 4) — можна, щонайменше, поставити під сумнів положення про зарахування часу перебування на політичних посадах, за всіх обставин, до стажу державної служби. Це можливо лише у випадку, коли державні службовці виконують політичні функції, призупиняючи виконання функцій державної служби на час виконання політичних функцій (якщо це дозволено).
Частина 3 — видається вкрай дивним, що порядок обчислення стажу державної служби визначається Кабінетом Міністрів. Можливо, це означає, що такий порядок встановлюється у положенні, підготовленому спеціально уповноваженим органом та схваленому Кабінетом Міністрів.
13. Припинення державної служби (Розділ V)
Стаття 37
Після випробування державні службовці повинні, як правило, мати постійне призначення (чи контракт). В аналізованому законопроекті передбачено терміни призначення, які, за винятком тимчасового виконання обов'язків замість відсутнього державного службовця, ніде окремо не визначені; тобто не наведено жодних підстав для короткотермінових призначень. Якщо такі короткотермінові призначення передбачені для політичних радників, то слід підкреслити, що політичні радники, за жодним визначенням, не є державними службовцями, оскільки вони, за жодним визначенням, не є безсторонніми і не повинні виконувати завдання державної служби.
Частина 2 знову містить дуже невиразне посилання на інші закони. Як зазначалося вище, такі посилання шкодять прозорості та правовій визначеності законодавчих актів. Якщо стаття, присвячена сфері дії закону, встановлює, що закон регулює порядок припинення державної служби, то ці питання мають дійсно бути врегульовані лише цим законом.
Стаття 38
Частина 1, пункт 5) — ці питання по-іншому врегульовано у частині 4 Статті 32. Належна нормотворча техніка вимагає чітких перехресних посилань; недостатньо зазначити «якщо інше не передбачено законом».
Видається спірним питання, чи набуття громадянства іншої держави є достатньою підставою для припинення державної служби, оскільки в деяких країнах одруження автоматично тягне за собою набуття громадянства тієї країни. Видається, що за стандартами Суду з прав людини, таке набуття громадянства не вважатиметься достатньою підставою для звільнення.
Частина 2 — триденний строк може виявитися недостатнім для виконання всіх адміністративних процедур.
Стаття 41
Частина 1, пункт 3) — як зазначалося вище, у цьому випадку слід застосувати інший порядок.
Стаття 44
Складно зрозуміти, що мається на увазі під «справами» та «майном». Це положення повинно бути частиною правил внутрішнього службового розпорядку. До того ж, звільненому державному службовцю може бути складно виконати це зобов'язання, оскільки він зможе передати справи/майно лише у тому випадку, як на посаду вже буде призначений його наступник. Насправді, ця вимога означає, що державний службовець має залишити всі справи (документи) в належному порядку і не забирати з кабінету державну власність.
Стаття 45
Потреба у внесенні відомостей до трудової книжки залишається незрозумілою.
14. Оплата праці, заохочення і соціальні гарантії (Розділ VI)
Оскільки закон стосується лише державних службовців, словосполучення «державних службовців» у назві розділу видається зайвим.
Статті 46 та 47
Словосполучення «офіційна заробітна плата» є, напевно, помилкою перекладача, оскільки коли йдеться про «офіційну», то складається враження, що існує й неофіційна заробітна плата, що є неможливим.
Частина 1 — мабуть, тут недостатньо говорити лише про «премії», оскільки, здається, існують й інші види надбавок; тому слід додати слово «надбавки». Премії зазвичай використовують лише як надбавку за позитивні результати роботи.
Частина 2 – малоймовірно, щоб Кабінет Міністрів визначав схему посадових окладів. На нашу думку, правильніше було б зазначити, що спеціально уповноважений орган розробляє, а Кабінет Міністрів схвалює схему посадових окладів.
Якщо під «офіційною заробітною платою» в перекладеному тексті мається на увазі посадовий оклад (тобто базова зарплата), то цей посадовий оклад має бути однаковим для кожної підгрупи. Надбавки за ранг можуть бути додані, або визначені окремо, однак визначення розміру посадового окладу не може бути віддано на розсуд керівника державної служби чи будь-якого іншого посадовця в державному органі.
Оскільки розмір посадового окладу прив'язний до розміру мінімальної заробітної плати, постає питання, чи можна гарантувати, що розмір мінімальної заробітної плати на наступний рік буде остаточно встановлений упродовж місяця після ухвалення державного бюджету?
Незрозуміло, чому і яким чином різниця між максимальним і мінімальним розміром посадового окладу може становити 30%, а також чи йдеться про широку схему посадових окладів. Передбачено надбавки за вислугу років та ранг, плюс інші види преміювання за результатами роботи.
Окрім мінімального розміру посадового окладу для кожної підгрупи, фактична (чиста) заробітна плата, здається, надто залежить від розсуду безпосереднього керівника службовця чи керівника державної служби конкретного державного органу.
За грубими розрахунками, фактична заробітна плата може навіть сягати понад 300% посадового окладу державних службовців, що працюють у міністерствах чи Адміністрації Президента, з урахуванням надбавок за вислугу років і ранг, надбавки, передбаченої частиною 5 Статті 46, та преміювання відповідно до Статті 47. Такий рівень залежності від розсуду керівництва та можливість необ’єктивності чи сваволі в установленні розмірів оплати праці є неприйнятним. Розмір фактичної заробітної плати стає непередбачуваним, оскільки залежить від добрих стосунків з начальством. Висновок про «позитивні результати роботи» базується, здебільшого, на суб’єктивних оціночних судженнях. Окремий державний службовець перестає бути «незалежним» у своїй роботі; йому вкрай складно не виконати неправомірний наказ чи доручення, якщо від цього залежить розмір його місячної заробітної плати.
Більше того, різні надбавки й можливість щомісяця змінювати розмір заробітної плати тягнуть за собою зайві адміністративні витрати та, водночас, позбавляють державних службовців можливості планувати своє життя наперед, оскільки вони ніколи не знають, якою буде їхня фактична заробітна плата наступного місяця.
У жодній з цих статей не визначено, в який спосіб і на який період часу нараховується базова заробітна плата (посадовий оклад) та основні надбавки для окремого державного службовця (зокрема, див. Статтю 46 (5) та Статтю 47 (1)). Натомість зазначено, що кожний державний орган визначає власний порядок. Відтак система не є прозорою, що викликає занепокоєння стосовно її реалістичності та справедливості.
Як установлено у частині 6 Статті 46, скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення посадових окладів; це положення видається нереалістичним.
Підбиваючи підсумок, слід порекомендувати переглянути структуру оплати праці, збільшивши розмір посадових окладів та, водночас, наблизивши рівні преміювання й надбавок до європейських стандартів, тобто до 5% - 10% за видатні результати роботи чи службове навантаження. Бажано також прив’язати етапи у підвищенні окладу з результатами роботи та просуванням по службі, тоді вислуга років як критерій стане зайвим. Надбавка за роботу в міністерствах чи Адміністрації Президента може бути прийнятною, якщо її буде передбачено для всіх державних службовців, що там працюють, та якщо буде наведено підстави для призначення таких надбавок.
Стаття 48
Формулювання цієї статті є надто загальним. Закон має встановлювати певні умови, відповідно до яких Кабінет Міністрів визначатиме порядок соціально-побутового забезпечення у підзаконних актах. У нинішньому вигляді закон не виключає можливості суб’єктивності та зловживань у розподілі службового житла.
Стаття 49
Передбачене регулювання щодо пенсійного забезпечення видається складним в адмініструванні, позаяк пенсії виплачуються за рахунок коштів Пенсійного фонду та за рахунок коштів Державного бюджету (частина 11). Було б простіше передбачити надбавку до пенсій, що виплачуються за рахунок Пенсійного фонду. Така пенсія державних службовців могла б визначатися на основі стажу служби та розміру останнього посадового окладу. В будь-якому разі, порядок призначення пенсії державним службовцям слід привести у відповідність до нещодавно переглянутої пенсійної політики в Україні. Попередньо до ухвалення остаточного рішення з цього питання, слід також провести оцінку його фіскального впливу.
Частина 1 – по-перше, слід пронумерувати абзаци в цій частині. Другий абзац важко зрозуміти. Якщо право державного службовця на одержання пенсії за віком надається за умови наявності стажу державної служби не менш як 10 років, то для всіх осіб, які мають право не пенсію, її розмір має бути піднятий з 80% до 90% за стаж служби. Навіщо ж тоді регулювати цей розмір? Можливо, питання виникло через нерозуміння тексту. В будь-якому випадку, 90% є зависоким коефіцієнтом.
Водночас абсолютно не зрозуміло, що в цьому контексті означає «заробітна плата» та які надбавки до посадового окладу враховуються в цьому випадку. У четвертому абзаці йдеться про «всі види оплати праці, з якої сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування». Проте ця фраза не додає прозорості, а надто з огляду на відсутність посилання на відповідну статтю Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».
У наступному абзаці йдеться про максимальний розмір пенсії. Чи слід розуміти зміст цього абзацу так, що державні службовці найвищого рангу можуть отримати лише 40% від своєї останньої фактичної заробітної плати чи навіть менше? Чи було зроблено відповідні розрахунки?
Частина 2 – очевидно, знову мається на увазі ухвалення відповідного підзаконного акту. Який орган готуватиме цей акт? Чи це буде спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади? Чи існує порядок підготовки підзаконних актів та їх подання до Кабінету Міністрів? Чи цей порядок передбачає проведення консультацій, які, насправді, мають величезне значення?
Частина 3 – загальною практикою є скорочення пенсії, якщо пенсіонер працює повний робочий день, або якщо його заробітна плата виплачується за рахунок Державного бюджету.
Частина 9 – зміст цієї частини незрозумілий. Застосований у перекладі термін «wage» зазвичай означає заробітну плату в приватному секторі; мабуть, в цьому контексті він означає пенсію. Також не цілком зрозуміло, що означає термін «непрацездатний»; навряд чи тут ідеться про інвалідів. Якщо маються на увазі члени родини, що перебувають на утриманні, тоді для дітей, відповідно до загальної практики, варто передбачити вікове обмеження, скажімо 25 років.
Частина 12, пункт 2 – незрозуміло, як особа, що все ще перебуває на державній службі, може мати нараховану пенсію, що підлягає перерахуванню у зв'язку зі звільненням.
Частина 13 також є незрозумілою. Пенсія завжди виплачується з дня, коли виконано всі відповідні умови призначення пенсії, інакше має бути передбачено період, упродовж якого розмір пенсії обмежується.
Збільшення розміру пенсій у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям є загальною практикою.
Дуже незвичним видається положення, згідно з яким державний службовець має звертатись із заявою про призначення пенсії та надавати необхідні документи; зазвичай всі ці документи наявні в службі персоналу, яка повинна цим опікуватись.
Частина 16 – державний службовець може бути позбавлений права на призначення пенсії за неетичну поведінку, але в такому разі натомість йому має бути призначено загальну державну пенсію. Оскільки пенсії, описані в цій статті, фінансуються за рахунок Пенсійного фонду та Державного бюджету, то видається неможливим позбавити особу тієї частини пенсії, що фінансується за рахунок Пенсійного фонду за умови, що ця особа сплачувала внески до фонду.
15. Робочий час, час відпочинку, відпустки (Розділ VII)
Стаття 50
Ця стаття містить визначення, яке, за логікою цього законопроекту, має бути наведене на його початку.
Частина 2 – насправді, цей закон містить винятки із законодавства про працю в частині, що регулює умови праці, наприклад у Статті 11 та Статті 32. Відтак їх слід взяти до уваги в цій статті й зробити відповідні посилання.
Частина 3 – який закон регулює положення щодо роботи у вихідні, святкові, неробочі дні, а також у нічний час? Чи це загальне законодавство про працю чи окремий закон, що стосується державних службовців?
Стаття 51
Розрахунок тривалості відпустки у календарних днях є незвичним і створює складнощі в адмініструванні. Що як державний службовець бере відпустку лише з понеділка по п’ятницю три тижні поспіль? Служба персоналу, здається, не матиме жодної можливості зарахувати до цієї відпустки вихідні дні. Ми радимо використовувати з цією метою кількість робочих днів.
Частина 1 – чи це означає, що, виходячи у відпустку, державний службовець отримує дві місячні заробітні плати?
Частина 2 – Чи це означає, що з п’ятого по двадцятий рік перебування на державній службі службовець щороку отримуватиме по одному додатковому дню до відпустки? Мабуть, це забагато.
Частина 3 – для відкликання державного службовця з відпустки мають бути поважні причини. У нинішньому вигляді текст статті сприймається так, ніби причини відкликання можуть бути цілком суб’єктивні, що не відповідає загальним принципам.
Частина 4 – у цій частині слід зробити посилання на нормативно-правові акти, що регулюють порядок надання таких відпусток.
16. Дисциплінарна та майнова відповідальність (Розділ VIII)
Стаття 52
Частини 1 та 2 цієї статті є зайвими.
Частина 3 – у принципі, дисциплінарні проступки полягають у невиконанні державним службовцем своїх обов’язків. Відповідно, якщо щось не визначено у цьому розділі як обов’язок державного службовця, то і невиконання цього не може розглядатись як проступок. Тут слід додати якесь загальне положення з визначенням серйозних випадків невиконання державним службовцем своїх обов’язків.
Крім того, варто зазначити, що проступки, вчинені у позаробочий час, також можуть розглядатись як дисциплінарні проступки.
Нумерація проступків видається нелогічною та погано структурованою, позаяк тяжкі проступки перелічено впереміш із нетяжкими.
Пункт 4 – необхідно роз’яснити, що положення про дисциплінарні проступки та відповідальність діють паралельно з положеннями кримінального законодавства і що за одне правопорушення можуть застосовуватись дисциплінарні стягнення та судове переслідування. Можливо, цей факт не було враховано під час написання пункту 4.
Пункт 5 – необхідне чітке посилання на норми закону.
Пункт 9 – це важко проконтролювати.
Стаття 53
Стягнення, наведені у цій статті, видаються незбалансованими. Передбачено 3 форми письмових стягнень з боку керівництва (зауваження, попередження та догана). Якими є наслідки таких стягнень? Чи всі вони заносяться до особової справи? До чого це призводить? Чи будуть якісь наслідки отримання державним службовцем, скажімо, трьох доган на рік?
Бракує пояснення того, який проступок карається звільненням, хоча є роз’яснення щодо застосування решти видів стягнень. Ліпшим рішенням було б пов’язати різні види стягнень з відповідними видами порушень/проступків (наприклад, тяжких і нетяжких проступків).
Якими є наслідки попередження про неповну службову відповідність? Чи вони десь визначені?
У переліку стягнень бракує таких: штраф, зменшення розміру заробітної плати на певний період часу (до…..), пониження у посаді, призупинення у просуванні по службі на певний період часу (до….) та, лише у крайніх випадках, звільнення.
Стаття 55
Ця стаття не визначає періоду часу, впродовж якого суб’єкт призначення має провести службове розслідування щодо підозрюваного дисциплінарного проступку. Як правило, строк установлюється лише після того, як суб’єкт призначення дізнався про можливий проступок. З цього моменту розслідування може тривати рік чи два. Втім, це питання має бути врегульовано в законі. Час учинення проступку, зазвичай, не впливає на строк розслідування.
Частина 4 – утворення, незалежно від тяжкості проступку, комісії у складі не менше семи осіб видається непропорційним заходом. У багатьох країнах розслідування проводить одна особа, що працює в службі персоналу або призначається для цього службою персоналу. Потім укладається звіт, за результатами якого комісія (чи керівник) ухвалює рішення. У певних випадках строк до 20 робочих днів може виявитися закоротким, оскільки може постати необхідність опитати свідків, вивчити документи, тощо (наприклад, звинувачення у корупції чи сексуальних домаганнях доволі складно розслідувати).
Частина 5 – чи правильно ми зрозуміли, що державний службовець може оскаржити результати службового розслідування перш, ніж буде ухвалено відповідне рішення? Якщо процедуру не завершено, як він може її оскаржувати? Оскарження пропозицій видається помилковим. Правильніше було б вислухати реакцію державного службовця на запропоноване стягнення та її причини, а потім ухвалювати остаточне рішення.
Частина 6 – незрозуміло, навіщо тут наведено детальний порядок проведення службового розслідування, якщо далі зазначається, що такий порядок схвалює центральний орган виконавчої влади.
Стаття 56
Положення про те, що впродовж відсторонення державного службовця від виконання посадових обов'язків за ним у повному обсязі зберігається заробітна плата, є досить незвичним. Як правило, розмір заробітної плати зменшують; а якщо підозри щодо вчинення проступку не підтвердяться, йому повертають недодану частину заробітної плати. Водночас, якщо рівень заробітної плати низький, таке рішення може бути виправданим.
Частина 3 – незрозуміло, яким чином відсторонений від служби державний службовець може та має дотримуватися правил внутрішнього службового розпорядку, в тому числі щодо робочого часу. Він має з’являтись для надання відповідей і роз’яснень, але він не повинен знаходитись на робочому місці, щоб не вилучити документи абощо.
Стаття 57
Частина 1 – на нашу думку, це має бути керівник державної служби, радше ніж будь-яка посадова особа в суб’єкті призначення.
Частина 2 – складається враження, що державний службовець не отримає письмового повідомлення про ухвалене рішення, якщо він не відмовляється від ознайомлення з рішенням під розписку. Можливо, слід переформулювати це положення.
Стаття 59
У цій статті всі стягнення розглядаються однаково, що не є розумним. Ставлення має залежати від тяжкості проступку. Дані про стягнення мають заноситися до особової справи та вилучатись із неї не раніше, ніж за один рік, а в разі тяжчих проступків – за п’ять років за умови відсутності нових проступків.
17. Перехідні положення
Перехідні положення важко аналізувати, не маючи тексту нормативно-правових актів, на які зроблено посилання; тому
Дата добавления: 2015-10-23; просмотров: 67 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
| Сформулируйте признак Лейбница для знакочередующихся числовых рядов. Приведите пример знакочередующегося ряда, сходящегося условно. | | | Учебной и научной литературы |