Основные теории государственного управления

1._Управління как общественное явление

2._Основні подходы к определению понятия «государственное управление»

3._Закони, закономерности и принципы государственного управления

1.Управление как общественное явление

В современном украинском обществе, когда перестройка суверенного правового государства, соответствующей к ее запросам управленческой сети, и коренная трансформация экономики сопровождаются определенными кризисными явлениями, спадами и социальными конфликтами, вопросы теории и практики социального управления крайне актуализируются.

Сердцевина отмеченных проблем, их своеобразный фокус, «нерв» составляют вопросы об управлении как краеугольном звене взаимодействия социальной теории и общественной практики, а в его контексте – об управлении как форме связи теоретических моделей и практических решений [20].

Отметим, что уже мифы народов Древнего Мира (Ассирии, Вавилону, Египту, Греции, Китаю, Индии) содержат в себе зародышей идей необходимости и важности определенного упорядочивания и регуляции сожительства людей, без чего оно будет иметь хаотический и деструктивный характер. Управленческие мотивы сохраняются и при переходе от политеистических верований к религиям монотеисток, содержание которых служит своеобразным теоретическим фундаментом, а совокупность — регуляторным механизмом общественной жизни. Ценность государства как философско-правовой теории и практики организации политической власти и управления обществом признавались античными философами Платоном, Аристотелем, Плутархом. Будучи сторонниками идеи государства, они главное ее задание видели в сохранении целостности общества, предубеждении его распада на про- тиборчі части. Содержание настойчивого поиска ими совершенных, основанных на знаниях и человеческих добродетелях, форм государственной организации заключался в том, что правление образованных и мудрых людей обеспечивало бы соблюдение законов и социальную справедливость.

Выдающиеся представители философского мнения Новейшего Времени (Г.Гроций, Т.Гоббс, Б.Спиноза, Д.Локк) отстаивали идею верховенства закона, требование соблюдения правовой справедливости, договорную концепцию государства. Первичным звеном общественности и государственности ими считается человек, а индивидуальные принципы в общественной жизни являются фактором борьбы против корпоративизма и ієрархізму, свойственных системе феодальных отношений. Переход людей с естественного состояния до состояния государственного они связывали не только с общественным развитием, но и с историческим делением труда. Выдвинутую Д.Локком идея деления власти на отдельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную — была подтверждена опытом государственного строительства в разных странах.

Весомый взнос в разработку проблем нормативно правового управления жизнью общества принадлежит выдающимся французским философам XVIII ст. Ш.Монтескъе, Же.-Ж.Руссо, К.Гельвецию, учения которых проникнуты пафосом гуманизма, просветительского, борьбы против абсолютизма, за обеспечение политической свободы людей, за относительное выравнивание имущественного положения граждан. В конкретно историческом плане их идеи были направлены против феодального строя, который с утверждением буржуазно-демократических принципов социального управления избавлялся легитимности.

Новый этап в философской разработке проблем государственного управления связан с творчеством выдающихся немецких философов И. Канта и Г.В.Ф.Гегеля. Канту принадлежит большая заслуга по делу последовательного философского обоснования и развития либеральной теории правового государства как идеальной модели, которой следует руководствоваться в практической организации государственной жизни. В свою очередь, Гегель деление власти считало гарантией публичной свободы.

Разновидности власти, на его взгляд, повинные подчиняться идее государственного единства, которое составляет сущность внутреннего суверенитета государства. Излагая договорную теорию государства, он в то же время предоставлял первостепенного значения конституционным правам и свободам, правовому равенству людей.

В начале XX ст. в промышленно развитых странах появились и оригинальные взгляды на регулятивную функцию государства в развитии экономики, на эволюцию механизмов социального управления, которые формируются в трудах представителей «австромарксизму», — О.Бауера, В.Адлера, К.Раннера, Р.Гильфердинга. Выступая с переоценкой некоторых положений доктрины Маркса, они уделяли значительное внимание новым элементам в механизмах социального управления, разработке методов социально-политического прогнозирования, роли психологического фактора в ситуативном управлении, проблемам демократизации управления производством, исключению из общественной практики авторитарных методов управления.

Исследование актуальных проблем социального управления в XX ст. связывается также с именами Д.Истона, Г.Алмонда, М.Вебера, Т.Парсонса, Г.Мертона, Г.Моски, У.Ростоу, Ю.Хабер масса, Е.Тоффлера, А.Печчеи и других известных социологов и философов. Всех их объединяют попытки избежать жесткого социального детерминизма, идеи необходимости вмешательства государства у управления экономическими процессами, борьбы с бедностью, гуманизации труда, понимания важности учета влияния на все сферы общественной жизни новейших достижений науки, техники и культуры.

Начало разработке проблем управления в производственной сфере было положено Ф.Тейлором, который предложил разделить на части не только производственную операцию, но и сам процесс ее организации, который охватывает определение цели деятельности работника, выбор и подготовку соответствующих средств, а также контроль за результатами деятельности. Во второй половине XX ст. появляется концепция «управления людьми» на основе доктрины «человеческих отношений» {Дж.Бернхем, Д.Белл, П.Друкер, Дж. Гелбрейт, У.Линерман

Е.Мей, Б.Гурне, Г.Саймон но др.). Согласно этой концепции управления экономикой и влияние на все сферы общественной жизни должны стать прерогативой представителей новой социальной прослойки — образованной высококвалифицированной элиты управленцев, инженеров, ученых и других представителей технической интеллигенции. Общим моментом работ упомянутых авторов является их прагматичный характер, акцент на технологии управления, на конкретных методах и формах деятельности менеджеров в разных сферах жизни современного общества. Одним из направлений развития теории оргй^ нізації и управление стала так называемая «новая школа науки управления», представители которой считают целью своих исследований изучения процесса принятия решений с применением математических методов и электронно-вычислительной техники (У.Т.Моррис, У.Р.Рейтман, О.Лат, Д.Дерлоу и тому подобное).

Философские разведки советского периода 20-80-х гг. XX в., посвященные проблемам социального управления, имели, как правило, апологетический характер

Философские разведки советского периода 20-80-х гг. XX в., посвященные проблемам социального управления, имели, как правило, апологетический характер и были ориентированы в подтверждение преимуществ социалистического образа жизни. В трудах найвідомі- ших тогдашних авторов — В.Афанасьева, Д.Гвишиани, Г.Попова, А.Годунова, В.Куценко, Е. Головахи — проблематика социального управления рассматривалась преимущественно в контексте потребностей социалистического общества с акцентом на критику буржуазных теорий управления. Впрочем, были сформулированы производительные идеи относительно природы и механизма социального управления, роли прогнозирования и планирования в процессе принятия управленческих решений и тому подобное. Появлялись и работы с предложениями относительно исправления отдельных недостатков в управлении экономикой, в частности, работы Л.Абалкина, А.Аганбегяна, Т.Заславской, Г.Лисичкина, Е.Либермана.

Управление осуществляется в системах, в которых существует сеть причинно-следственных зависимостей, способных в пределах данного основного качества переходить из одного состояния в другой. Этот процесс обеспечивает стабилизацию и развитие системы, сохранения ее качественной определенности, поддержание динамического взаимодействия со средой. Поскольку такие системы функционируют в условиях непрерывных изменений внутренней и внешней среды, задания управления заключается в том, чтобы как можно целесообразнее и более оперативно реагировать на эти изменения, что обеспечивается своевременной перестройкой функциональной и организационной структур системы в соответствии с присущими ей закономерностями и тенденциями.

В научной литературе снискало признание трактовки управления как понятие, которое характеризует благоустройство взаимодействия определенного множественного числа элементов или составляющих природы, общества, самого человека. То есть, управление — это структура и функции из упорядочивания, сохранения и целеустремленного развития системы. Это унормовуючий процесс, который поддерживает систему в заранее заданном качественном и количественном состоянии или переводит ее в новый.

Наука рассматривает общество как целостную, сложную, динамическую самокеровану систему, развитие которой подчинено объективно действующим законам. Как сложная система общество, в свою очередь, состоит из подсистем разного рода (классы и нации, профессиональные, вековые и другие социальные группы и прослойки, трудовые коллективы, общественные организации и тому подобное) и развивается под воздействием механизмов социальной регуляции. Социальная регуляция заключается в том, что каждая подсистема находится в поле впорядковуючих, организующих влияний, стихийных и сознательных, со стороны общества в целом (его государственных и других институтов, атмосферы общественной жизни) и влияний собственных механизмов саморегуляции. Выступая объектом регуляции для общества в целом, каждая подсистема является формированием, которое саморегулируется, в пределах которого объект и субъект регуляции или совпадают, или разделенные. В последнем случае действуют інституціоналізовані или неформальные органы управления подсистемой, например, орган управления общественной организации.

Управление, обычно, осуществляется в системах «человек — техника», «человек — технология», «человек — природа», «человек — техника (технология) — природа» но др., но происходит это именно потому, что у них первичной, «управляющей» составляющей выступает человек, да и созданы они с целью обслуживания интересов именно человека. Любая система, любое явление и вещество природы приобретают для человека смысл только в случае соотношения их

с потребностями, интересами и целями жизнедеятельности человека. Поэтому управление начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах имеются сознательное начало, интерес и знание, цели и воля, энергия и действия человека. Следовательно, управление как общественное явление — это сознательная деятельность, сознательная регуляция (благоустройство) общественных отношений.

Управление находится в ряду явлений «второй» (искусственной) природы, которые возникли и развились в течение всей истории человеческой цивилизации. Оно образовано людьми с целью сознательной саморегуляции их жизнедеятельности и зависит от состояния общества, его законом мірностей и форм, идеалов и ценностей, от уровня развития и организации человеческого потенциала.

Управление является необходимой функцией общественной жизни. Его цель заключается в организации совместной деятельности людей, их отдельных групп и организаций, обеспечении координации и взаимодействии между ними, а его суть — в осуществлении управляющего влияния на определенные объекты. В каждый определенный исторический момент управление воспроизводится соответствующим обществом, существует для него, за уровнем его развития характеризуется и совершенствуется. В глубоких и активных взаимосвязях со всей системой организации и функционирования общества, в поддержке ее динамики, рациональности, эффективности и отражается «секрет» управления. Поэтому управление выступает одной из самых сложных, сфер ответственности практической интеллектуальной деятельности людей. Это сфера, от состояния которой в основном зависят благосостояние общества, судьба каждого человека.

В научной литературе категория управления рассматривается в разных аспектах, соответственно в его понятие укладывается разное содержание. Но наиболее адекватно суть управления определяется через срок «влияние», которое указывает на главное в управлении, — момент влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Управление имеет место тогда, когда некоторый субъект на что-то влияет, что-то изменяет, превращает, переводит из одного состояния в другой, почему-то предоставляет новое направление движению или развитию, потому если нет действенного влияния, которое бы обеспечивало достижение определенной цели, то не есть и управление.

Отправными принципами в управлении выступают цели, интересы, знания, мысли, стремления и надежды человека. Для того, чтобы стать реальностью, управленческое влияние обязательно должно заключать в себе целенаправленность, то есть телеологический момент, а также организационный момент — направлять и практически обеспечивать взаимодействую людей.

В то же время, предоставляя любому общественному процессу определенные цели, организовывая в нем взаимодействую людей, управление призвано, в рамках этих целей и организации, конкретно регулировать поведение и деятельность каждого из участников определенного управляемого процесса. Поэтому можно утверждать, что специфика управленческого влияния заключается в его цілеспрямовуючих, организующих и регулирующих свойствах, которые свидетельствуют о его действенности.

Соответственно, управление есть цілеспрямовуючим, организующим и регулирующим влиянием людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, который осуществляется как непосредственно (в формах самоуправления), так и с помощью специально созданных структур (государства, общественных объединений, партий, союзов, ассоциаций, организаций, фирм и тому подобное).

Управление как общественное явление, которое отработано и приспособлено людьми для решения жизненных проблем, имеет многогранный характер, состоит из разнообразных элементов и взаимосвязей. Это предопределено тем, что в управлении как субъектом, так и объектом управленческого влияния выступает человек. Определяющим является и то, что управление органически включено в механизмы взаимодействия природы, человека, общества.

Для обеспечения благополучия общества в целом и каждого гражданина в частности, эффективного функционирования экономики и демократической деятельности государства очень важная согласована работа системы государственного управления.

В Украине в Классификации видов экономической деятельности (Национальный классификатор Украины) государственное управление признано как один из основных видов деятельности (секция Ь, раздел 75 «Государственное управление»), которая охватывает государственное управление общего характера (75.11 — государственное управление общего характера; 75.12 — управление в социальной сфере; 75.13 — регуляция и содействие эффективному ведению экономической деятельности; 75.14 — вспомогательная деятельность в сфере государственного управления), а также деятельностью, отнесенной к компетенции государства (75.21 — международные отношения; 75.22 — деятельность в сфере обороны; 75.23 — деятельность в сфере юстиции и правосудия; 75.24 — деятельность в сфере охраны общественного порядка и безопасности; 75.25 — деятельность из пожарной охраны; 75.30 — деятельность в сфере обязательного социального страхования).

2.Основные подходы к определению понятия «государственное управление»

Одни специалисты трактуют его с точки зрения сути, реального содержания, другие — форм, которых оно набирает и в которых функционирует. Нередко оно определяется путем отграничения одних видов государственной деятельности от других, например как вся позазаконодавча и внесудебная деятельность государства. Такое формальное определение не раскрывает настоящую суть государственного управления, его назначения.

Прежде всего, это связано с тем, что существуют меньше всего два разных подхода к пониманию содержания государственного управления. В первом из них, так называемом американском, сориентированном на все процессы и функции управления в спектре полномочий государства, государственное управление рассматривается как отрасль, которая включает законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, а во втором, так называемом европейском, государственное управление рассматривается как подотрасль права. Иначе говоря, первый подход предусматривает сочетание политических, правовых и административных функций, а второй — их разграничение, то есть определения государственного управления как всей незаконодательной и несудебной деятельности государства, или как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности органов государства.

Из позиций юридической науки, государственное управление определяется как исполнительная и предписывающая деятельность государства. И это определение в достаточной мере не раскрывает материальную суть управленческой деятельности, не вычерпывает ее содержанию, да и именно понятие исполнительной и предписывающей деятельности нуждается в уточнении [6, с. 56].

Очевидно, более производительным будет подход с точки зрения реального содержания управления как специфического вида общественной деятельности, определения его характерных черт и признаков, не ограничиваясь юридической формальной оценкой. Подобный подход характерен для представителей общесоциологических научных направлений, которые исследуют проблемы управления. Они преимущественно определяют управление как систематически осуществляемое целеустремленное влияние людей на общественную систему в целом или на ее отдельные звенья на основании познания и использования свойственные системе объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели. Этим определением подчеркивается самое главное назначение управления — обеспечения функционирования и развития общества как единственного целого, его организующий характер. Следовательно, государственное управление — это и есть организующая деятельность государства, которое направлено на выполнение ее заданий и функций.

Срок «государственное управление» в первый раз использовал В.Вильсон в 1887 г. для обозначения сферы практической деятельности. На сегодня то, что тогда понималось под государственным управлением, при самом общем подходе сводится к семи позициям.

Во-первых, под государственным управлением понимается совокупность наделенных определенной компетенцией и определенным образом структурированных и соподчиненных субъектов государства, деятельность которых направлена на определенные объекты общества.

Во-вторых, управление — это развитая система управленческих связей, отношений и организации как субъектов, так и объектов. Они имеют вид каналов, по которых осуществляется коммуникация, реализуется власть.

В-третьих, государственное управление являет собой деятельность с ее совокупными механизмами обеспечения активности субъектов управления, которое включает систему политических, правовых, моральных норм, стратегий, процедур. Деятельность выступает одновременно основой технологізації управления и его креативності.

В-четвертых, государственное управление выступает как совокупность управленческих функций, связанных с поддержкой равновесия и развития общественной системы, соблюдением режима законности, прав и свобод людей, предоставлением обществу разных услуг.

В-пятых, государственное управление немыслимо без соответствующих объектов. Ими выступают те или другие объекты государства или общества, на которые направляется компетенция субъектов держачого управления и которыми реализуется их деятельность.

В-шестых, государственное управление трудно представить без сложной и противоречивой совокупности идей, теорий, взглядов, что используют субъекты управления для обоснования, построения и реализации управления. Они составляют духовную оболочку управления, которое связывает его с наукой, образованием и культурой.

И, наконец, по-сьоме, государственное управление являет собой систему, которая саморазвивается, важнейшей составляющей которой является система ее воссоздания. В этой системе особенно важную роль играет подсистема профессиональной учебы, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров, которая сформировалась в обществе.

Ключевыми понятиями для государственного управления является государство и государственная власть, поскольку государственное управление является способом функционирования и реализации государственной власти с целью становления и развития государства.

В основу государства положена государственная власть, которая является инструментом обеспечения существования государства и достижения ее целей, ее обязательным атрибутом. Государственная власть должна способность влиять на процессы в обществе с помощью специальных органов и учреждений. Последние являются составными частями единственного механизма государственной власти. Государственное управление, как отмечал известный украинский ученый В. Цветков, по содержанию является процессом реализации государственной власти, ее внешним, материализованным выражением, которое вне этого не существует.

Государство исполняет роль структуры, а государственное управление — механизма общественного самоуправления. Сферы деятельности государства непосредственно трансформируются в сферы государственного управления. Это разрабатывание и осуществление внутренней и внешней политики, правовое определение и регуляция отношений в масштабах всего общества, формирования и реализация государственного бюджета и тому подобное.

Государственное управление как общественное явление, его формы, методы, принципы, характер обусловливаются всегда и везде проблемами общественного развития, которые осуществляются в интересах определенных социальных слоев и групп. Дано явление связано с системой общественных отношений не только непосредственно через реальные управленческие процессы, которые происходят по поводу общественного производства, но и опосредствовано через сознание, определены формы знаний, разные управленческие доктрины, теории и концепции. Следовательно, на формирование управленческих отношений активно влияют не только материальные факторы, но и общественное сознание, прежде всего политико- правовое и организационно управленческое. Причем характер, направленность и степень влияния на общественные отношения со стороны тех или других управленческих взглядов в конечном итоге обусловленные общественно-политической природой самих социальных сил. Именно они и определяют пределы постепенности существующей в том или другом обществе системы знаний, среди них и управленческих.

Практикой доказано, что эффективно управлять — значит предусматривать, прогнозировать завтрашний день, оценивать целесообразность принятых решений и их результат. При этом цель государственно управленческих решений — достижение и реализация государственных целей и основных функций государственной политики [6, с. 57].

Понятно, управленческое влияние направлено в первую очередь на поведение людей. Однако государство управляет не только людьми, но и вещественными элементами производственной и духовной жизни человека — природными, материальными и финансовыми ресурсами, территориями, материальными объектами культуры, то есть всеми теми «вещами», которые находятся в ее распоряжении. Даже при условиях значительного сокращения количества объектов государственной собственности в процессе приватизации в непосредственном владении государства остаются наибольшие предприятия базовых отраслей экономики и военно- промышленного комплекса.

Даже рыночный механизм саморегулирования не освобождает государство от необходимости осуществлять широкие экономические, социально культурные и другие общие и специальные функции, а обязывает выполнять их в других формах и вторыми методами, чем раньше: содействием образованию рынка капитала, жилья, ценных бумаг, прогнозированием, налоговой, кредитной и дотационной политикой, льготным квотированием, поощрением научно-технического прогресса но др., то есть государственная регуляция экономики не имеет ничего общего с директивными методами командно административного управления.

Властно принудительный характер государственного управления в рыночных условиях качественно изменяется, хотя и хранит свою властную природу. Осуществление общих функций, обслуживания общественных потребностей не исключает применения владнорегулюючих и принудительных мероприятий государственного управления, но они составляют лишь вспомогательную основу содержания этой деятельности. Это — мероприятия поощрения, стимулирования, убеждения, формирования общественного мнения и сознания, чувства ответственности и обязанности. Лишь в поддержании установленного правопорядка государство остается непреклонным и широко применяет властно принудительные средства [6, с. 58].

Следовательно, характеристика социальной сущности государственного управления включает такие черты:

Общество и государство как социальная организация — это сложная самокерована система, что самоуправляється и постоянно находится в движении, не может существовать без наличия непрерывного управления. Поэтому государственное управление является способом существования самого государства и его общества, это ее имманентный элемент.

Государственное управление является особенной социальной функцией, которая возникает по необходимости самого общества как самокерованої системы (что самоуправляється) и сопровождает всю историю общества, набирая политического характера и соответствующих властителях форм в обществе социального расслоения. При анализе сущности государственного управления нельзя игнорировать его политического аспекта. Но этот фактор не должен приуменьшать общесоциальное назначение управления, отодвигать на второй план вопрос техники и технологии управления, которое ведет к снижению его эффективности.

Каждому типа правления государством, конкретно историческому обществу присущи свое содержание, свои специфические процессы, формы и методы государственного управления. Поэтому содержание управления нельзя отрывать от среды его функционирования.

Государственное управление — это элемент системы державно- управленческих отношений и его характер и содержание зависят от их сущности. В свою очередь, государственное управление сводится к благоустройству и развитию отношений в государственной сфере.

Материальное содержание государственного управления как социальной функции оказывается прежде всего в праворегулюючій и организаторской деятельности и это главные черты государственного управления. Организующая деятельность реализуется путем объединения, согласования, регуляции, координации, контроля, а также владно- регулирующими и принудительными мероприятиями государства. Организационное содержание управления наиболее четко выражается в планировании коллективных усилий и распределении обязанностей их участников в достижении конкретных целей, в распорядительстве, то есть в регуляции повседневной деятельности коллективов, в контроле за ходом осуществления поставленной цели, в организационном обеспечении всех стадий управленческого процесса.

Цель является важнейшей характеристикой государственного управления — определением его назначения. Собственно ради определенных достижений в государственном развитии и осуществляется государственное управление. Нельзя считать государственным управлениям бесцельные превращения, поскольку они являются бессодержательными. Миссия и целые государства, а соответственно и государственного управления, как правило, провозглашаются и фиксируются в специальных государственно управленческих решениях. Например, виденье цели нашего государства, его миссии отображено в Конституции Украины (ст. 1) таким образом: Украина является суверенным и независимым, демократическим, социальным, правовым государством.

Только динамическое цілепокладання и целеустремленные действия могут обеспечить прогресс общества. Так называемый период застоя прежнего советского общества отмечался наличием лишь негативных обратных связей в структурном отношении, а в функциональном — постоянством заданий государственного управления, не- воспринятых народом; сохранением предыдущей качественной определенности без учета требований изменения внешней среды; общественного застоя, а не развития; статики, а не движения, что противореччит самой природе человеческого общества. Крах такой системы был неминуемым [6, с. 60].

Упорядочивание общественных отношений, сохранения их постоянства и целесообразности в развитии для конкретно исторического общества обеспечивается организующей ролью государственного управления, но для практического перевода управленческого влияния в направлении, которое определяется социальными заданиями, для обеспечения надлежащего социального поведения индивидов необходим авторитет, власть; в социальной организации государственного управления выступает как организующий процесс реализации власти, как ее динамика. Нет общества без государственного управления, как и нет государственного управления в обществе без господствующей воли, власти, авторитета.

Таким образом, государственная власть выступает как функциональное свойство, имманентное качество социальной организации, и реализуется она через государственное управление. Это значит, что государственное управление в области общественных отношений должно осуществляться на основе подчиненности, единства воли участников совместной деятельности. Совокупная воля подчиняет себе индивидуальные воле, властвующий навязывает свою волю подвластному, руководит действиями и поступками индивидов, то есть осуществляет управление людьми.

9. Практическое осуществление государственных управленческих процессов зависит от имеющихся общественных условий, а последние, в конечном итоге, предопределенные материальными условиями жизни общества. Но поскольку государственная управленческая деятельность — это субъективная деятельность людей, которые работают на благо государства, следовательно она зависит и от общественного опыта, уровня культуры и сознания людей, зрелости общества, его технических возможностей, оптималь- ності и масштабность социальных заданий, которые стоят перед государством [6, с. 61].

Определены социальные особенности государственного управления являют собой существеннее всего в его содержании. Если в целом управление в обществе являет собой общесоциальную функцию, которая реализуется через властно организующую деятельность с целью обеспечения согласованности общего труда и быта людей для достижения общественно значимых заданий, то государственное управление относится к функциям государства, которое вносит в эту деятельность присущие ей признаки государственного строя и формы государственного правления, деления государственной власти, правотворчества, правоприменения и право- охраны, верховенство закона и государственного принуждения относительно его обеспечения и тому подобное. Безусловно, что в государственном управлении одну из важнейших ролей играет право, поскольку правовая форма является основной формой внешнего выражения государственного управления.

До определения государственного управления можно подойти, исходя из очень важного свойства любого управления — его целенаправленности. По мнению выдающегося американского ученого П.Друкера, управление является особенным видом деятельности, которая превращает неорганизованную толпу в эффективную целеустремленную и производительную группу. Перефразируя другого из самых известных представителей науки управления А. Файоля, можно сказать, что управлять государством — это вести ее к целям с максимально возможным использованием всех имеющихся ресурсов. Подтверждение этой мысли также находим у Г.Райта, которым управление трактуется как организация и направление ресурсов с целью достижения желаемого результата.

Заслуживают на внимание определения государственного управления известным российским ученым Г.Атаманчуком как практического, организующего и регулирующего влияния государства на общественную жизнедеятельность людей с целью ее упорядочивания, сохранения или превращения, которое опирается на ее силу власти, а также известным украинским ученым В.Цветковим как деятельности государства относительно организации упорядочивания разных социальных процессов в обществе.

В государственном управлении, как системе деятельности, можно выделить три направления:

государственное строительство: охватывает определение и правовое закрепление формы государственного правления; политического режима; государственно территориального уклада; основных целей и функций государства, их приоритетности; распределению полномочий между ветвями и высшими органами государственной власти; стратегии развития государства; структуры органов государственной власти в соответствии с функциями государства и ее стратегическими целями;

формирование государственной политики, которое заключается в разрабатывании государственной политики из основных направлений деятельности государства (общие ориентиры для действий и принятия решений); определении или коррекции целей и функций органов государственной власти, необходимого кадрового обеспечения; программировании (формирование плана действий); разрабатывании сценариев и графиков достижения целей органов государственной власти; составлении бюджета (расчет объема расходов и распределение ресурсов за работами, запланированными для достижения целей);

реализацию государственной политики, которая предусматривает выполнение функций государственного управления (оперативное и тактическое управление) с целью достижения определенных целей государства на определенном этапе ее исторического развития.

Рис. 1. Направления государственного управления

Государственное управление имеет ряд специфических свойств:

государственное управление опирается на властные полномочия и распространяется на все общество;

с точки зрения системного подхода под государственным управлением следует понимать процесс целеустремленного влияния субъекта государственного управления на объект управления, которым является все общество или его часть, в результате которого удовлетворяются потребности государства и общества;

субъект государственного управления представляет государственную власть в виде специально образованных органов государственной власти и управления, а также их системы;

государственное управление охватывает решение общественных дел, защиту национальных интересов, удовлетворения потребностей общества;

государственное управление действует не только методами регуляции, согласования, убеждения, поддержки, стимулирования и тому подобное, но и методами принуждения.

Социальное содержание государственного управления выражается через еще одно понятие — «система государственного управления». Она определяется как целостная, организованная на единственной правовой основе совокупность институтов, функций, отношений, процессов, принципов и методов управления обществом.

3. Законы, закономерности и принципы государственного управления

На современном этапе все в большей степени растут требования к повышению научной обоснованности государственного управления, которое предопределяет объективную необходимость разрабатывания и внедрения принципиально новых или кардинально модернизированных подходов в процессе выполнения сложных и важных заданий державно- управленческой деятельности. Это непосредственно зависит от меры познания и сдержки в реальной практической деятельности законов, закономерностей государственного управления, его общих и специальных принципов с учетом возможностей существующей на определенное время конкретной ситуации.

Теоретические принципы государственного управления, відпрацьованість категориально понятийного аппарата создают предпосылки достижения понимания и взаимосогласованности действий субъектов государственного управления, которые занимают разные уровни в их общей иерархической структуре, а также более четкой определенности и содержательности прямых и обратных субъектно-объектных отношений.

Законы и закономерности управления отображают наиболее важные, необходимые, стали и повторяются связки явлений и процессов, которые помогают раскрыть их природу, сущность и внутреннее содержание.

Законы и закономерности социального управления рассматриваются нередко как одно понятие, ввиду того, что между ними есть много общего: во-первых, они носят объективный характер; во-вторых, формулируются на основании раскрытия отношений как между субъектом и объектом управления, так и внутренних, присущих каждому из них, а также связей с внешней средой.

Однако, между законами и закономерностями управления есть и отличительные черты.

Законы характеризуются высшим уровнем абстрагирования от реальной действительности, то есть непосредственно самого явления, они имеют более общий вид и определяют ориентацию развития любых видов социального управления. Закономерности управления в большей степени учитывают обстоятельства реальной деятельности, потому, чаще за все, они набирают характера объективно предопределенных общих позитивных тенденций или рекомендаций относительно выбора обоснованных действий или поведения, которые могут приблизить практику управленческой деятельности к тому «идеальному образцу», который отображен законами управления.

В теории управления рассматриваются законы управления, общие и специфические закономерности, локальные и системные, комплексные и аспектные. Среди законов управления можно отметить законы: единству системы управления, пропорциональности субъекта и объекта управления, сочетания централизации и децентрализации, соотносительности управляющей и управляемой систем [15].

Закон единства системы управления заключается в сохранении стойкости внутренних связей системы при изменении состояния внешней среды, то есть таких связей между элементами системы, которые хранят ее целостность в течение длительных периодов изменения состояния системы. Наибольшее значение имеют такие проявления единства системы: принципы управления для всех ланок и степеней системы управления; организационные формы элементов системы; основные функции управления; методы управления; состав и последовательность этапов процесса управления, его признака (непрерывность, периодичность, согласованность).

Закон пропорциональности субъекта И объекта управления предусматривает рациональное соответствие между элементами внутри управляющей и управляемой подсистем; возможность субъекта за своим потенциалом и организационно техническим обеспечением оперативно выполнять функциональные задания, учитывая изменения в состоянии объекта.

Закон сочетания централизации и децентрализации заключается в целесообразном соответствии функциональной ответственности разных уровней управления потребностям общества, централизации как непрерывной, постоянно действующей и достаточно стойкой підлеглісті каждого звена высшим органам управления, и децентрализации как самостоятельности в подходах к управлению с учетом багатоманітності местных особенностей при сохранении единства в основном, существенному.

Закон соотносительности управляющей и управляемой систем предусматривает реформирование качественных и количественных характеристик управляющей системы в соответствии с изменением объекта управления на каждом этапе развития государства, применения эффективных организационных форм управления, научно обоснованных нормативов.

Исследованию закономерностей и принципов, какие характерные для управленческих процессов, в частности государственного управления, посвящены многочисленные работы отечественных и зарубежных ученых, среди каких В.Аверъянов, Г.Атаманчук, В.Бакуменко, О.Воронков, С.Оъдоннел, В.Кнорринг, В.Князев, Г.Кунц, И.Кхол, В.Луговий, М.Мескон, Н.Нижник, Г.Райт, В.Романов, В.Цветков, Г.Щокин и другие.

Знание системы закономерностей и принципов государственного управления создает исходные условия научного познания процессов создания государства, а также, в свою очередь, является средством обоснования и развития соответствующих знаний, в частности выявление новых закономерностей и формирование принципов, которые будут пополнять теоретико-методологічний «багаж» отрасли науки «Государственное управление».

Как известно, без исследования и понимания объективно существующих, стойких, необходимых, существенных взаимосвязей между процессами и явлениями в управлении, последнее теряет характер научно обоснованного процесса и не может быть эффективным и результативным. Безусловно, не все такие взаимосвязи и среди них закономерности, обнаруженные и хорошо изученные. Этот процесс происходит непрерывно и составляет сущность научного познания. В то же время уже известны многочисленные закономерности, пренебрежение которыми в управлении, в частности при принятии государственно управленческих решений, может привести до того, что поставлены цели не будут достигнуты. их немало, потому ограничимся только такими закономерностями, которые касаются системного отображения тй управленческих процессов в социальных системах, а соответственно и в государственном управлении.

Закономерность целостности системы (кое-где закономерность системности) заключается в возникновении в системе новых інтегративних качеств, не какие свойственные компонентам, которые образуют эту систему. Впервые она обнаружена и исследована Л. Берталанфи. Закономерность целостности самом существенном способом проявляется при структуру- ванне целей, заданий, функций организаций и построению иерархических структур управления ими. Одним из возможных практических проявлений этой закономерности также является осуществление разнообразных масштабных проектов в результате объединения усилий ряда организаций, каждой из которых это невмоготу. На уровне государственного управления эта закономерность, как правило, проявляется в разработке и реализации стратегий развития, государственных, региональных и отраслевых программ, направленных на совершенствование политических, экономических, социальных и других процессов.

Важнейшим, объективно присущим свойством управления является его целенаправленность. Существует ряд закономерностей ці- леутворення, среди наиболее существенных из которых с точки зрения применения знаний о них на практике есть такие: зависимость представления о цели и способах ее структуризации от стадии ознакомления с объектом (процессом); зависимость цели от внутренних и внешних факторов; возможность сводки задания формулировки общей цели к заданию ее структуризации; проявление в структуре целей закономерности целостности.

Постановка целей приводит к значительному повышению производительности, причем ни один из известных на сегодня методов мотивации даже приближенно не может привести к аналогичным результатам. И это понятно, поскольку неудачный выбор целей или их приоритетности уже не может быть откорректирован даже благодаря любой мотивации тех, кто реализует эти цели. Причем способ, которым осуществляется постановка целей, не настолько важен, как сам факт, что цели существуют и заданные направления деятельности из их достижения.

Цели каждой организации формируются под воздействием ее потребностей. В свою очередь, достижение каждой цели связывается с определенной функцией (содержание деятельности организации), реализация (материализация) которой осуществляется определенной структурой (форма, в которую упорядочена деятельность организации). То есть имеем такую логическую цепь: потребность в определенной деятельности —> цель —> функция —> структура управления. Эта цепь символично отображает закономерность взаимосвязи содержания и формы управления, которая проявляется в том, что потребности конечно определяют структуру управления. Целесообразность учета этой закономерности на государственном уровне выплывает с того, что по большому счету избранная стратегия должна определять и структуру управления. Если стратегия государства, которое непосредственно связано с ее потребностями развития, изменяется, то целесообразно сформировать новую структуру государственного управления, что наибольшим чином удовлетворяла бы этой стратегии. Да, в настоящий момент в Украине под новые стратегические целые страны формируется новая структура центральных органов исполнительной власти.

Закономерность иерархичности является очень важной для исследования организационных структур государственного управления, которые по большей части имеют именно иерархическое построение. Она впервые исследована американским ученым М.Месаровичем и проявляется в том, что на каждом уровне иерархии возникают свойства, которые не могут быть выведены как сумма свойств соответствующих элементов низшего уровня. Благодаря этому, например, при определенной определенной главной цели организации можно получить ее разные иерархические структуры управления.

Закономерность коммуникативности проявятся в том, что все элементы структуры государственного управления не изолированы от окружающей среды и связанные с ним множественным числом коммуникаций, которые следует учитывать в процессах управления и принятия управленческих решений. Как известно, управление следует трактовать как информационный процесс, в котором функция коммуникации играет роль такой, которая связывает узлы управления, которые принадлежат

данной организации и другим, среди которых могут быть организации того же уровня (горизонтальные коммуникационные связки) и высшего или более низкого уровня управленческой иерархии (вертикальные коммуникационные связки).

Согласно закономерности историчности любая социальная система (государство, определенное организация) не только функционирует, но и развивается, проходя этапы или циклического становления (через стадии зарождения, расцвета, обветшаю и распаду), или непрерывного превращения (путем неограниченного восхождения к новому качеству). Хорошо известным примером проявления этой закономерности является становление, развитие и распад СССР. Практическое значение изучения закономерности историчности заключается в последующем учете особенностей процессов развития социальных систем, в частности создание государства, при осуществлении государственного управления, принятии и реализации определенных государственно управленческих решений.

Закономерность еквіфінальності проявляется для открытых социальных систем, к которым, в частности, следует отнести государство и систему государственного управления, в способности достижения ими определенного состояния, которое не зависит от исходных условий и определяется исключительно параметрами системы. В первый раз она обнаружена и исследована Л.Берталанфи, который предложил и этот срок. Фактически эта закономерность обосновывает возможность выбора для государства и системы управления ею таких перспективных целей, которые не имеют на данный момент необходимую ресурсную подпочву и необходимые условия достижения, но которые могут их иметь в результате определенных управленческих процессов (самоорганизация), которые осуществляются субъектами управления, и деятельности объектов управления (производство материальных благ, предоставления услуг, ресурсное воссоздание). Именно эта закономерность объективирует постановку таких перспективных для Украины целей, как европейская и євроатлантична интеграция.

Закономерность стабильности организаций проявляется в зависимости оптимума решений от степени стабильности системы, а сама эта стабильность при этом связана обратным отношением со сложностью системы. В соответствии с этим, упрощение системы государственного управления и отдельных ее элементов, уменьшения количества связей между структурными единицами увеличивает их стойкость, а соответственно и повышает возможный уровень рациональности принятых государственно управленческих решений. Стоит напомнить, что упрощение моделей системы является элементом классического системного подхода. Отказ от учета несущественных, маловлиятельных связей и параметров государственно управленческой деятельности, как правило, упрощает ее понимание и поиск обоснованного решения проблем, которые возникают, а следовательно значительно повышает ее эффективность и производительность.

Закономерность эффективности управленческих решений и действий проявляется в их зависимости преимущественно от характера управленческих проблем (ситуаций), от организационных условий, в которых принимаются решения и осуществляются управленческие действия, а также от личных характеристик и состояния управленцев.

Безусловно, чем более сложная и более масштабная государственная проблема, чем хуже условия организации работы управленческих кадров, чем низшая их квалификация и меньший опыт, чем меньше они заинтересованы в результатах своего труда, тем меньше шансов получить эффективные государственно управленческие решения. Все это общеизвестно, однако полное соблюдение этих рекомендаций относительно эффективности управленческих решений и действий в практике государственного управления остается первоочередной проблемой. За высказыванием Грамма. Саймона, еще часто то, что за пониманием менеджеров необходимо делать, отличается от того, что они делают в действительности.

С закономерностями стабильности организаций и эффективности управленческих решений и действий, по нашему мнению, непосредственно коррелирует стабилизационный фактор взаимосвязи уровней общественного управления, среди каких свідомісний, политический, экономический, социальный, культурный. На государственном уровне стабилизационный фактор свідомісного уровня проявляется в наличии общей национальной идеи, исторических корней, традиций, вкусов, междунациональной, межрелигиозной, -міжмовної терпимости, то есть государственной свідомісної идентичности. Благодаря этому никакие процессы на политическом уровне не смогут привести к серьезным возмущениям в обществе, поскольку нет принципиальных идеологических причин и побуждений для этого, нет поддержки в население возмущающих политических сил.

В свою очередь, стабилизационный фактор политического уровня проявляется во взвешенных, прозрачных действиях власти, которые базируются на принципах независимого, суверенного, демократического, правового, социального государства, а также наличии развитого гражданского общества, влиятельных партий и общественных организаций, конструктивной оппозиции, независимых и профессиональных средств массовой информации и тому подобное. Благодаря этому никакие процессы на экономическом уровне не смогут привести к экономическому кризису, поскольку все политические силы или подавляющее большинство из них настроены на достижение устойчивого экономического развития страны, предупреждения экономических возмущений. Так же, стабилизационный фактор экономического уровня проявляется в становлении в стране стабильной экономической системы, способной не только к преодолению возможных экономических кризисов, но и такой, которая начинает предубеждать эти кризисы на начальной стадии появления их признаков. Благодаря этому никакие процессы на социальном уровне не смогут привести к серьезному и длительному социальному или социально-экономическому кризису, поскольку экономические механизмы государства достаточны для предупреждения социальных возмущений.

Стабилизационный фактор социального уровня проявляется через высокий средний прожиточный уровень населения, его удовольствия социальными услугами, которые предоставляются, возможность свободного развития личности в условиях наличия доступных рабочих мест разной квалификации, образования и отдыха. При таких условиях создается реальная возможность достижения высокого культурного уровня населения и профессионального уровня организаций. Стабилизационный фактор культурного уровня, в свою очередь, проявляется в достижении в стране достаточно высокого культурного уровня населения для позитивного восприятия самых прогрессивных мировых идей развития, понимания и надлежащего уважения к историческому пути своего и других стран и народов. Благодаря этому обеспечивается стабильность на свідомісному уровни. Таким образом, круг взаимосвязи уровней общественного управления замкнулся в единственную стабилизационную систему, процессы в которой динамически повторяются, является стойкими, необходимыми, существенными, что дает возможность говорить о наличии в такой взаимосвязи признаков закономерности.

Принципы осуществления управленческих процессов и принятия управленческих решений, в отличие от закономерностей, отображают наши знания об объективно существующих, стойких, необходимых, существенных взаимосвязях между процессами и явлениями в управлении. Будь- какое правило, которое способствует усовершенствованию осуществления управленческих процессов и принятия управленческих решений, может занимать место среди принципов, пока опыт не опровергнет его. Можно навести много принципов, тем более, что часто они формулируются не только как устоявшиеся суждения, но и как ожидаемые при определенных условиях результаты. Вместе с тем знать и придерживаться всех их практически невозможно. И это является проявлением общей тенденции естественных проце- *сів к соответствующим формам оптимизации.

Как правило, принципы образуют определенную систему. Поэтому для человека, который принимает решение, важно в зависимости от ситуации придерживаться соответствующего набора принципов, в первую очередь, тех из них, что обязательные для данной ситуации, и использовать другие лишь в случае потребности. При этом целесообразно руководствоваться принципом «бритвы Оккама», которая провозглашает: не увеличивай принципы без необходимости.

Непосредственно на практике принципы приобретают конкретный характер требований, которыми надлежит руководствоваться в управленческой деятельности. Известны многочисленные попытки сформировать требования относительно определения принципов осуществления управленческой деятельности и классифицировать их. Например, Г. Атаманчук предложил отображать не любые, а только наиболее существенные закономерности, которые имеют общий характер; освещать специфику управления, его отличие от других видов общественной деятельности; учитывать те принципы, которые одобряют люди. Благоприятные условия для их сдержки создает систематизация принципов государственного управления, согласно которой они распределяются на несколько видов: административно-правовые, системно целевые, системно- функциональные, системно организационные, адаптивные [15]. В то же время не существует общепринятых подходов и правил относительно систематизации принципов управления социальными системами, в частности государственного управления.

Будем выходить из принципа переноса знаний и принципа универсальности управления. Последний провозглашает, что существуют управленческие функции, общие для государственного и частного управления. Это дает возможность, анализируя ряд проблем государственного управления в Украине и применения государственно управленческих технологий, использовать соответствующие наработки науки управления, в первую очередь принципы, нижеприведенные.

Среди наиболее известных общеуправленческих принципов такие, которые касаются рациональной организации любых процессов, универсальности управления, цілепокладання и целесообразности структуры управления.

К основным принципам рациональной организации любых процессов принадлежат: пропорциональность (обеспечение ресурсами в соответствии с пропускной способностью разных рабочих мест); непрерывность; прямоточність (характеризует оптимум пути прохождения предмета управленческого труда, информации); ритмичность (равномерность выполнения процессов во времени); концентрация однородных предметов труда; гибкость. К группе этих принципов также следует отнести такие, которые касаются приглаживания потребностей в ресурсах (параллельности и снижения интенсивности работ). Для систем управления к принципам рациональной организации любых процессов также следует прибавить целенаправленность, комплексность и научную обоснованность (определение наилучших путей и средств достижения целей). С точки зрения системного управления заслуживает на внимание принцип распределения на подсистемы, согласно которому при более слабом развитии связей между подсистемами, чем в их пределах, распределение на подсистемы может быть естественном и четким.

Универсальные принципы управления касаются рационализации системы управления персоналом, организации и ее структуры. Они были выделены представителями классической (административной) школы в управлении Ф.Тейлором, А.Файолем, Г.Емерсоном, Л.Гьюликом, Л.Урвиком, Р.Фелком, М. Вебером. Обобщение и развитие этих принципов приведено в работах С.Оъдоннела, В.Кнорринга, Г.Кунца, Н.Нижник, О.Маиикова, Ио.Палехи. Рассмотрим наиболее существенные из них.

Одним из первых исследователей, кто попробовал систематизировать принципы управления, был французский инженер и научный работник Анри Файоль (1841-1925). В основе внедренной им системы управления лежала административная доктрина. Исходя из нее, в 20-х годах XX ст., Файоль определил четырнадцать принципов управления, которые, по его мнению, пригодные для всех без исключения сфер административной деятельности: 1) деление труда, 2) полномочия и ответственность, 3) дисциплина, 4) единоначалие, 5) единство руководства, 6) подчинение личных интересов общему, 7) вознаграждение, 8) централизация, 9) иерархия (скалярная цепь), 10) порядок, 11) справедливость, 12) стабильность штата, 13) инициатива, 14) корпоративный дух. Эти принципы, дополненные функциями персонала в организации, в сущности, определили специализацию, иерархию, рамки контроля и принципы организационной структуры как основу, на которой можно было бы формировать организации и здійсню- нати управленческие функции.

Принцип самоорганизации систем используется при исследовании реальных наименее изученных объектов и процессов, к которым с полным правом можно отнести и государственное управление. Поскольку общество является дисипативною системой, то к анализу его развития также может быть применена синергетическая теория. Под самоорганизацией социальной системы понимают изменение ее структуры за счет собственных движущих сил с целью достижения состояния равновесия и эффективного функционирования. В основу самоорганизации положено стремление организаций обеспечить багатоманітність реакций на внешние влияния, необходимую для осознанной реализации достижения ее целей.в координации в социальных системах, наряду c принципом управлени

Принцип самоорганизации является одним из двух основных принципов (выбор координирующего влияния при фиксированной структуре управления). Согласно последнему, управление в отличие от функционирования, которое связано с сохранением прошлого опыта, прежде всего, связано с приобретением нового опыта. Принцип управления — это правила движения к новому состоянию объекта управления, а принцип функционирования — это правила обеспечения необходимого функционирования объекта управления в каждом из его состояний. На практике учитываются оба принципа, которые дополняют друг друга и сами по себе не обеспечивают развитие системы.

Важнейшим с точки зрения достижения определенных состояний объекта управления является принцип обратной связи, применение которой дает возможность путем анализа развития ситуации (с помощью функции контроля) откорректировать процесс управления с целью достижения определенных целей. В государственном управлении этот принцип формулируется как принцип контроля. Одной из основных его форм есть согласование решений. Другой его модификацией является принцип контроля по критическим точкам, то есть по фактам, которые являются критическими для оценки степени выполнения планов. Необходимо помнить, что контроль вообще оправдан лишь тогда, когда отклонения от планов поддаются коррекции.

Принцип ресурсозбереження предусматривает общий подход, при каком решении проблем, в том числе управленческих, достигается при минимальных расходах имеющихся ресурсов (человеческих, информационных, финансовых, материальных, часовых). Этот принцип приобретает характер глобальный в результате значительного сокращения природных ресурсов земли на фоне высоких темпов роста численности ее населения.

Сколько существует управление, столько и решается вопрос его оптимума, то есть наилучший выбор в определенной ситуации. В этом и заключается принцип оптимума управления. Для социальных систем оптимум управления имеет содержание наиболее желаемого управления, наилучшего из возможных. Это минимизированная, экономная деятельность, направленная на достижение желаемого результата, ниже порогу которого находится область неэффективного, нежелательного. На практике принцип оптимума заключается в разрабатывании и применении новых методик, процедур и управленческих технологий с целью поиска путей и способов повышения результативности управленческой деятельности.

Принцип релевантности информации провозглашает, что увеличение количества информации пропорционально не повышает качество решений, потому необходимо выделять релевантную информацию, которая касается конкретной проблемы, от другой. Поскольку релевантная информация является основой решений, необходимо добиваться ее максимальной точности и соответствия проблеме, то есть применять информационные фильтры.

В современном управлении используется принцип одноразового введения информации, суть которого в том, чтобы один раз введенная в память компьютера информация неоднократно использовалась для решения многочисленных задач управления. Этот принцип способствует созданию баз данных и знаний, развития информационных технологий, сетей электронных коммуникаций.

Принцип социальной ответственности допускает, в отличие от юридической ответственности, определен уровень добровольного отзыва на социальные проблемы со стороны организаций. Такой отзыв знаходиться за рамками требований, определенных законом или регулирующими органами, или сверх этих требований. Этот принцип еще мало применяется в Украине и не только по вине организаций. Необходимо не уменьшать возможности организаций относительно решения социальных проблем, а расширять их, но не обветшалыми, а новыми подходами и способами повышения социальной защищенности работников.

Дата добавления: 2015-07-08