Кодификация норм административного права

Различным аспектам кодификации административного права в нашей стране посвящен целый ряд научных работ видных ученых-административистов, однако сложность проблемы требует продолжить ее исследование поскольку социально-экономические и политико-правовые преобразования, проводимые в России, изменение места и роли государства в жизнедеятельности общества, признание приоритета прав и свобод человека и гражданина как важнейшей конституционной обязанности государства выдвигают перед наукой административного права ряд новых и актуальных проблем, требующих своего адекватного разрешения.
Одной из актуальных проблем современной науки административного права России является научно–обоснованная разработка основ кодификации его норм по отраслям и сферам государственного управления. Данное обстоятельство обусловлено тем, что нормы административного права упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления; охраняют урегулированные правом общественные отношения; вытесняют из сферы управления отношения, которые не отвечают современным реалиям; способствуют зарождению и развитию новых общественных отношений.
Перед рассмотрением различного рода проблем связанных с кодификацией норм административного права России, представляется необходимым кратко остановиться на понятии «кодификация». Кодификация – позднелатинское codificatio, от лат., codex – собрание законов и facio – делаю) – форма систематизации законодательства. Раскрывая содержание дефиниции «кодификация» применительно к кодификации норм административного права России – нужно сказать, что это одна из форм систематизации его норм, содержащихся в федеральных законах, нормативных указах Президента России, нормативных постановлениях Правительства Российской Федерации, иных актах органов государственной власти, имеющей целью создание новых сводных унифицированных кодифицированных актов административного права, направленных на развитие и укрепление правовых основ в сфере государственного управления.
Таким образом, эффективность административно–правового регулирования в значительной степени зависит от совершенствования административно–правовых норм, их систематизации и кодификации. Между тем проблемам кодификации административного права в современный период посвящено не так много научных работ. По сути дела последняя крупная монография «Кодификация советского административного права» А.П. Коренева была опубликована в 1970 году. С тех пор публиковались лишь научные статьи по отдельным вопросам кодификации административного права, преимущественно по проблемам кодификации законодательства об административных правонарушениях и кодификации административно–процессуальных норм.
Вместе с тем проблемы, связанные с кодификацией административного права России, требует комплексных и фундаментальных научных работ. Настоящая статья не в коей мере не претендует на исчерпывающее рассмотрение и исследование всех проблем, связанных с кодификацией административного права России, но на некоторых из них мы попытаемся акцентировать внимание и предложить оптимальные, на наш взгляд, варианты по их позитивному разрешению.
Исследование ряда актуальных, на наш взгляд, проблем, связанных с кодификацией административного права России, целесообразно начать с установления идей, которые должны быть положены в основу такой кодификации, то есть установить принципы кодификации норм административного права. Поскольку от их правильного понимания и уяснения в конечном итоге зависит успех деятельности по созданию актов кодификации административного права.
Применительно к принципам кодификации административного права трудно говорить о какой–то устоявшейся системе взглядов на их содержание и тем более классификацию, поскольку проблеме исследования данных принципов практически не посвящено современных научных работ, существенное значение для решения данной проблемы имеет диссертационное исследование А.П. Коренева, в котором один из параграфов посвящен этому вопросу.
Однако данное диссертационное исследование проводилось в 60–х годах двадцатого столетия, в связи с чем принципы кодификации рассматривались автором относительно правотворческих работ, осуществляемых в тот период. Поэтому вряд ли следует считать вопрос о принципах кодификации норм административного права исчерпанным. Кроме того, в условиях проводимой в нашей стране судебно–правовой реформы, разработки Административно–процессуального кодекса России и ряда других кодифицированных актов, большинство принципов кодификации, сложившихся ранее, наполняется новым содержанием, в связи с чем их исследование представляется вполне актуальным.
Так, основополагающее значение для кодификации административного права России, имеет принцип конституционности и законности, который означает, что все действия уполномоченных органов по подготовке и принятию кодификационных актов, а также сами эти акты должны основываться на Конституции России и соответствовать ей. Помимо этого принцип законности требует сосредоточения норм, регулирующих важные вопросы управления в федеральных законах, и обязательного соответствия содержания кодифицированных актов субъектов Российской Федерации содержанию актов кодификации административного права России.

Принцип объективности при осуществлении кодификации административного права неразрывно связан с предыдущим принципом. Именно объективные обстоятельства вызывают необходимость создания акта кодификации, а не субъективное усмотрение того или иного органа или должностного лица. При кодификации должны быть использованы все имеющиеся возможности для выявления всех обстоятельств, которые необходимо учесть в процессе кодификации, чтобы наиболее полно и обстоятельно урегулировать все стороны того или иного процесса или явления в акте кодификации. Только учет объективных законов общественного развития и умелое их использование в правовом регулировании может дать положительные результаты. Несоблюдение этого правила или попытка регламентировать управленческие отношения вопреки действию объективных закономерностей неизбежно ведут к неудачам и просчетам в административно–правовом регулировании общественных отношений.
Принципы кодификации бывают и сугубо научного происхождения. К последним, в частности, относится принцип системности на всех уровнях кодификации норм административного права. В этом отношении определенные успехи достигнуты, например, в сфере законодательства об органах исполнительной власти. Так, в соответствии с Конституцией России принят Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Указом Президента России от 17 мая 2000 г. утверждена структура Правительства России, в соответствии с выше изложенными актами принимаются положения о федеральных органах исполнительной власти, закрепляющие основы их правового статуса. Таким образом, выстраивается довольно стройная система кодификационных актов в области регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти. Согласно принципу системности при осуществлении кодификации административного права каждая административно–правовая норма должна быть соотнесена с другими нормами административного права, с нормами иной отраслевой принадлежности, прежде всего с конституционными и международными нормами. В процессе кодификационной деятельности осуществляется пересмотр действующего законодательства. Кодификация означает качественный скачок от старого к новому состоянию в развитии того или иного социального явления или процесса. Развитие законодательства как явления общественной жизни неразрывно связано с такими понятиями материалистической диалектики, как отрицание и преемственность. Каждый новый этап законодательства представляет собой отрицание предыдущего, но вместе с тем учитывает и воспринимает имеющиеся достижения, а также создает новые правовые ценности, отвечающие современным условиям социального развития. Кодификация норм административного права представляет собой также реальное средство решения поставленных задач приведения в порядок правовой системы, сокращения количества подзаконных нормативных правовых актов, не всегда соответствующих Конституции России. А правовые предписания, прошедшие проверку временем, доказавшие свою жизнеспособность, соответствующие сложившимся общественным отношениям, органически включаются в состав нормативного правового акта, который создается в результате кодификации законодательства.
Таким образом, реализуется принцип преемственности и обновления при создании кодифицированных актов. Так, наряду с переработанными нормами, кодификационный акт всегда содержит правовые предписания, изданные впервые. В качестве примера может быть рассмотрен проект КоАП РФ по сравнению с КоАП РСФСР. Сравнительный анализ этих двух актов свидетельствует, что проект КоАП России воспринял основополагающие нормы предыдущего акта, поскольку они соответствовали сущности и характеру общественного развития. Однако наряду со «старыми» в проекте КоАП России имеются новые нормы, и их большинство, которых нет в КоАП РСФСР. Сравнение данных актов показывает, что в процессе кодификационной деятельности улучшено не только содержание, но и структура Кодекса, который разбит на новые разделы, стал более совершенным стиль изложения статей за счет удаления устаревших терминов, принципиальные изменения произошли с особенной частью КоАП, исходя из нового порядка принятых социальных ценностей под охрану государства сначала – личности, потом – общества и государства.
Важное значение для проведения кодификационной обработки законодательства имеет принцип демократизма. Успешное воплощение этого принципа в кодификационном процессе зависит, прежде всего, от степени проявления демократических начал в действующей системе правотворческих органов, то есть от того, какую роль играют граждане, общественные объединения в их формировании, в подготовке и принятии этими органами отдельных нормативных правовых актов, как в целом влияют на характер их деятельности. Так, принцип демократизма предполагает вынесение на обсуждение общественности проекты кодифицированных актов, привлечение граждан к непосредственному участию в выработке новых актов кодификации.
Одним из основных принципов кодификации административного права России является принцип федерализма, который заключается в необходимости достижения диалектического единства интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Еще одним необходимым принципом используемым при кодификации административного права России, является принцип комплексности и оптимальности при создании актов кодификации административного права. Он означает, что в процессе кодификации норм административного права должны быть согласованы все стороны того или иного общественного явления. Иногда разрабатывается добротный правовой акт для регулирования одной стороны общественного явления или процесса, а другие его стороны по–прежнему регулируются устаревшим законодательством, либо вообще остаются неурегулированными. В результате возникают искусственные противоречия в регулируемых общественных отношениях. Этот принцип включает в себя также требование оптимального соотношения между правом и экономикой, правом и моралью и т.д. Несогласованность права и экономики может выражаться не только в том, что какой – либо нормативный правовой акт или норма административного права экономически и организационно не обоснованны, в результате происходит нарушение принципа комплексности в развитии правовых и экономических отношений, вытеснении первыми вторых.
Важное значение в современных условиях в связи с масштабной кодификационной деятельностью приобретает последовательное утверждение на всех ее этапах кодификации научного подхода. Научный подход к подготовке и принятию кодификационных актов призван обеспечить их соответствие потребностям поступательного развития рыночной экономики и культуры, достижениям науки и техники, учет технико–экономических и статистических данных, возможных социальных последствий их применения. Реализация данного принципа есть необходимое условие должной эффективности всего права, его высокого организующего и воспитательного значения. К сожалению следует констатировать, что данный принцип не находит широкого применения в деятельности правотворческих органов при создании кодифицированных актов. Данный недостаток, на наш взгляд, может быть преодолен благодаря разработке научно–методических рекомендаций по подготовке кодификационных актов. Этот документ должен быть основан на учете и использовании новейших данных и достижений науки. Он должен состоять по меньшей мере из двух разделов. В первом разделе – Общие положения – следует изложить определение понятия кодификации, ее виды, цели, задачи, принципы и другие исходные моменты. Второй раздел целесообразно посвятить правилам кодификационной техники, где закрепить основные виды кодификационных актов, издаваемых теми или иными государственными органами, формы их изложения, расположение структурных частей и т.д.
И в завершении рассмотрения принципов кодификации административного права следует выделить еще один принцип, необоснованно забытый в современный период, принцип плановости при создании актов кодификации. Кодификация как и всякая нормотворческая деятельность должна осуществляться планово. Спонтанно принятые законы не отличаются высоким качеством. Принцип планирования предполагает: формулирование наименования проекта нормативно–правового акта, определение сроков разработки проекта, ответственность за разработку, сроки принятия акта кодификации и т.п. Скажем Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации осуществляет свою деятельность по плану, «Календарю, расписанию законопроектов», разработанному на определенный срок, который регулярно публикуется в собрании законодательства Российской Федерации. Как показывает предыдущий опыт правотворческого процесса, реализация принципа планирования при создании актов кодификации способствует совершенствованию деятельности правотворческих органов по созданию актов кодификации. Планирование кодификации административного права России обуславливается также требованием координации правотворческой деятельности государства.
Рассмотренные принципы кодификации административного права являются общими принципами, которые целесообразно учитывать и использовать при кодификации как материальных, так и процессуальных норм административного права, а также кодификации норм административного права как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Следует так же сказать, что помимо общих принципов кодификации административного права действуют и частные принципы, имеющие более узкую сферу применения, которые ограничиваются рамками конкретных административно–правовых институтов и которые также не обходимо учитывать при кодификации норм административного права. Так, при кодификации административно–процессуальных норм необходимо учитывать принципы административного процесса, в противном случае кодификация административно–процессуальных норм будет беспредметной. Данное обстоятельство обусловлено тем, что принципы административного процесса должны определять общие начала, основное содержание деятельности по кодификации административно–процессуальных норм.
Исследуя непосредственно проблемы кодификации административного права России, необходимо отметить, что при кодификации должен наконец получить свое позитивное разрешение вопрос о разграничении федерального и регионального административного законодательств, вопрос о соотношении кодификации материальных и процессуальных норм административного права, вопрос о системе кодификации материальных и процессуальных норм административного права, а также определены пределы ведомственного регулирования управленческих отношений. Последняя проблема особенно актуальна в современный период, и обусловлена она передачей ряда функций, выполнявшихся ранее исполнительно–распорядительными органами государства, органам местного самоуправления, в связи с чем в числе других проблем кодификации административного права встает проблема соотношения государственного регулирования управленческих отношений и регулирования общественных отношений органами местного самоуправления на территории муниципального образования.
Таким образом, чтобы разрешить выше перечисленные и ряд других проблем, связанных с совершенствованием административно–правового регулирования общественных отношений, в процессе кодификации административного права необходимо разрешить целый ряд задач и прежде всего привести действующие нормы административного права в полное соответствие с Конституцией России, воспроизвести и развивать конституционные принципы государственного управления.
Справедливости ради следует сказать, что в этом направлении за последние полтора года предприняты значительные усилия, подтверждение тому принятие Президентом России Указа от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». На основании данного Указа Президента России Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. утверждено Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В Министерстве юстиции России создан федеральный банк правовых актов субъектов Российской Федерации, образовано специализированное структурное подразделение – Управление законодательства субъектов Российской Федерации, которым в процессе своей деятельности в 2000 г. было отменено более 200 нормативных правовых актов в 50 субъектах Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству, было дано более 500 заключений о несоответствии актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. По данным Генеральной Прокуратуры России в 2000 г. в соответствии с федеральным законодательством были приведены основные законы в 62 субъектах Российской Федерации.
Помимо этого в процессе кодификации административного права предстоит устранить формально действующие, утратившие практическое значение и противоречивые нормы административного права. Поскольку в административном законодательстве России имеется большое количество формально действующих нормативных правовых актов – одни в связи с изменившимися общественными отношениями, для регулирования которых они в свое время были изданы, не только полностью утратили свое практическое значение, но иногда противоречат Конституции и действующему законодательству, другие частично утратили свое юридическое значение. Так, в качестве примера можно привести: Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 15 августа 1996 г.) и др. Имеются случаи несогласованности между отдельными сохранившими силу актами. Не всегда достаточно четкой оказывается система действующего законодательного материала. Существует множество разного рода терминологических и стилистических погрешностей, сказывающихся при практическом применении норм административного права. Так, анализ положений КоАП РСФСР показывает, что отдельные нормы противоречат друг другу. Например, из диспозиции ст. 305 КоАП РСФСР следует, что за нарушения предусмотренные ст. ст. 1653 и 1661 Кодекса лицо может быть подвергнуто административному аресту. В санкциях же данных статей такое административное взыскание законодателем не предусмотрено. На, наш, эти и другие ошибки могли быть допущены в связи с внесением большого числа изменений и дополнений в отдельные положения КоАП РСФСР, а нормы о которых шла речь, не перерабатывались. По подсчетам М.Я. Масленникова в КоАП РСФСР с 1985 г. 64 раза вносились изменения и дополнения, при этом было введено 168 новых статей, изменены, дополнены либо изложены в новой редакции 174 статьи, исключены 4 статьи.
Другой задачей кодификации административного права является то, что в современный период всё больше возрастает роль в управлении органов местного самоуправления, совершенствуются формы участия граждан и общественных формирований в государственном управлении, подтверждением этому разработка проекта Федерального закона «Об участии общественности в охране общественного порядка» и др. Все эти изменения в сфере государственного управления должны быть отражены и закреплены в процессе кодификации норм административного права России в различных отраслях и сферах государственного управления.
Резюмируя выше изложенное следует заключить, что в процессе кодификации норм административного права необходимо оформить и закрепить основные виды и систему административно–правовых отношений, которые уже достаточно определились в современный период. В то же время, административные кодификационные акты не должны регламентировать административные отношения с такой степенью детализации, которая лишила бы органы государственного управления возможности в необходимых случаях и в предопределяемых административными кодификационными актами регулировать те стороны управленческих отношений, которые нуждаются по тем или иным основаниям в их собственном регулировании.
Так, устанавливая в кодификационных актах меру регулирования определенных управленческих отношений, законодатель может и должен учесть и степень их зависимости от меняющихся экономических и иных условий, и специфику их связи с организационными вопросами, возникающими в сфере государственного управления и т.п. Учитывать особенности в регулировании управленческих отношений в субъектах Российской Федерации, не нарушая при этом единства административно–правового регулирования основных общественных отношений в сфере исполнительной деятельности государства в целом.
В связи с этим необходимо отметить, что нормы административного законодательства субъектов Российской Федерации существенно отличаются от федеральных норм административного права как в смысле детализации, так и специфики. Отличие вытекает из функций по регламентации управленческих отношений, осуществляемых субъектами Российской Федерации. Сюда относятся: порядок принятия субъектами Федерации актов управления в хозяйственной, социально–культурной сфере, в области охраны общественного порядка и многим другим вопросам оперативного управления. Нормы административного законодательства субъектов Российской Федерации регулируют круг вопросов, которые входят в совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Федерации. Поэтому нормы административного законодательства субъектов Российской Федерации, можно подразделить, по нашему мнению, соответственно на группы.
Общефедеральным императивным нормам будут соответствовать нормы субъектов Российской Федерации, воспроизводящие федеральные нормы. Они текстуально повторяют императивные общефедеральные нормы по тем или иным вопросам. Исключение составляют случаи, когда возникает потребность «привязать» действие – общефедеральной императивной нормы к территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в законе которой она воспроизводится, или к тексту самого закона.
Федеральное административно–процессуальное законодательство, наш взгляд, не требует воспроизводства своих норм в законодательстве субъектов Российской Федерации. К сожалению на практике мы может наблюдать совершенно противоположное положение вещей. Так, ряд субъектов Российской Федерации стремясь устранить пробел в своем законодательстве, принимают собственные процессуальные акты, в частности, по вопросу обращения физический лиц, подтверждение этому: Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. «Об обращениях граждан», Закон Свердловской области от 16 декабря 1997 г. «Об обращениях граждан», Закон Иркутской области от 6 июня 1988 г. «Об административной ответственности за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления». Такое положение вещей отчасти объясняется тем, что Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (с последующими изменениями и дополнениями), исходил в момент своего принятия из централизации государственной власти, строгой подчиненности по вертикали нижестоящих звеньев власти вышестоящим и содержит общие требования, не вписывающиеся в сложившееся по Конституции России федеративное государственное устройство, основанное на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Тем не менее следует отметить, что поскольку право на обращение является конституционным правом личности (ст. 33 Конституции России), то порядок рассмотрения и разрешения обращений должен регламентироваться исключительно федеральным законодательством, устанавливающим основные правила, принципы, стадии, сроки рассмотрения обращений, принятия решений по обращениям и порядок исполнения решений по обращениям, а также юридическую ответственность должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения обращений.
Следует сказать, что воспроизводство в административном законодательстве субъектов Российской Федерации общефедеральных норм не простое механическое действие. Общефедеральная норма «врастает» в текст акта кодификации субъекта Федерации и, таким образом, как бы превращается в норму субъекта Российской Федерации. «Превращение» федеральной нормы в норму субъекта Российской Федерации может свидетельствовать о единстве федерального административного законодательства с административным законодательством субъекта Федерации. Российская Федерация устанавливает основы административного законодательства, субъекты Российской Федерации должны активно участвовать в реализации норм, регулирующих вопросы государственного управления общефедерального значения. Закрепление самим субъектом Федерации в законодательном порядке обязательности включения в свой закон нормы федерального законодательства следует рассматривать как принятие конкретных мер по исполнению требований федерального закона на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Ко второй группе норм законодательства субъектов Федерации относятся: конкретизирующие, развивающие нормы. Они дополняют, детализируют общефедеральное административное законодательство. В них наиболее полно выражается взаимосвязь федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Конкретизирующие нормы субъектов Федерации должны издаваться на основе направляющих рекомендательных норм федерального административного законодательства. Они призваны исчерпывающе регулировать тот или иной вопрос государственного управления. Следовательно, конкретизирующие нормы субъектов Российской Федерации регламентируют вопросы управления, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
К третьей группе норм законодательства субъектов Российской Федерации относятся нормы, которые регламентируют вопросы управления, находящиеся в исключительной компетенции субъекта Российской Федерации. Это наиболее многочисленная группа норм из всех названных выше видов.
Разумеется, провести строгое разграничение административно–правовой компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по ряду вопросов будет затруднительно. Быстрое развитие хозяйственного, социально–культурного строительства, а также других отраслей управления обусловливает необходимость систематического совершенствования соотношения компетенции Российской Федерации и её субъектов в сфере административно–правового регулирования общественных отношений, а также более тесного его взаимодействия.
К компетенции субъектов Российской Федерации в соответствии с общефедеральными законами (подзаконными актами) должно относиться принятие норм, детализирующих и конкретизирующих ведущие нормы Российской Федерации, а также принципиальные положения актов России применительно к конкретным особенностям процессуальных управленческих отношений, складывающихся в той или иной сфере или отрасли управления субъекта Российской Федерации.
Такая формула соотношения компетенции в области кодификации норм административного права может, на наш взгляд, способствовать более четкому конституционному разграничению компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в регулировании управленческих отношений. Следовательно, именно такое соотношение кодификации федерального административного законодательства и законодательства субъектов Федерации обеспечит, на наш взгляд, единство российского административного права в целом и позволит отразить в нем специфические особенности и интересы субъектов Российской Федерации. В этой связи кодификация норм административного права субъектов Российской Федерации должна быть ориентированна на расширение правового регулирования в тех отраслях и сферах жизнедеятельности, где имеются региональные особенности и есть потребность в их правовой регламентации.
К числу актуальных и сложных вопросов кодификации административного права России относится вопрос о формах его кодификации, в связи с чем будет вполне оправданным кратко обратиться к общей теории права и истории данного вопроса, чтобы определить наиболее приемлемые формы для кодификации административного права России.
Следует сказать, что всякая правовая форма несет определенную смысловую нагрузку: она говорит о юридической силе нормативных правовых актов, масштабах их действия, методах регулирования общественных отношений, то есть в значительной степени говорит о том, что есть что в общей системе нормативных правовых актов государства. Поэтому выбор формы выражения нормативно–правовых предписаний не является произвольным действием правотворческого органа, он обусловлен определенными факторами, порождаемыми экономическими и социальными условиями общества на данном этапе его развития. Помимо этого внешняя форма кодификационного акта обуславливается, с одной стороны, компетенцией государственного органа, который данный акт издает или утверждает, а с другой – масштабностью и социальным значением тех целей, на реализацию которых направлен этот кодифицированный акт.
Система кодификационных актов, так же как и вся система законодательства, развивалась и преобразовывалась под непосредственным влиянием конституционного законодательства. Так, в кодификационной практике Союза ССР важнейшее значение отводилось Основам – второму по юридической силе, после Конституции, социальной значимости и месту в общей системе законодательства нормативному правовому акту кодификационного типа. В последние годы существования СССР в системе советского законодательства действовало 16 актов типа «Основ», которые содержали наиболее принципиальные и общие для Союза ССР и его субъектов нормативные положения. Характерной чертой Основ являлся исключительно высокий уровень обобщения нормативно–правового материала, они содержали набольшее число норм–принципов, норм–понятий. Объединяемые в Основах правовые предписания требовали дальнейшей конкретизации и детализации в союзных и республиканских актах, примером могут служить положения Основ законодательства Союза ССР об административных правонарушениях, которые конкретизировали принятые республиканские Кодексы об административных правонарушениях и в частности КоАП РСФСР. В качестве примера, ныне действующих «Основ» можно привести Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями). В данном законодательном акте установлены лишь основы и общие принципы здравоохранения России, и поэтому Основы не обеспечивают полноценное регулирование управленческих и иных относящихся к предмету административного права отношений. В связи с чем использовать данную форму кодификации административного права в современный период представляется нецелесообразным. Помимо «Основ» к союзным актам кодификационного типа относились: кодексы, законы, указы, постановления, приказы, уставы, положения, правила. В отличие от Основ, все они и сегодня используются в качестве форм кодификации административного права России.
Особо следует отметить такую форму акта кодификации как «Кодекс». Как форма кодификации законодательства кодекс стал использоваться в 30–е годы двадцатого столетия. Его отличительная чертой являлось то, что содержащиеся в нем нормы подробно и напрямую регламентировали и регламентируют конкретную сферу общественных отношений, что исключает необходимость их дальнейшей конкретизации в других правовых актах. В связи с чем такую форму кодификации федерального административного права необходимо оставить и использовать в дальнейшем. Поскольку кодекс полно, всесторонне, единообразно и непосредственно регулирует определенную область общественных отношений, он имеет широкую сферу применения в рамках отрасли права, объединяет нормы всех ее основных институтов. Однако, как показала практика, создать единый кодифицированный акт в форме Административного кодекса невозможно, хотя попытки создания данного акта предпринимались в истории нашей страны неоднократно: в 1922–1925 г.г. в РСФСР и в Белоруссии, в 1927 г. на Украине, но все они окончились неудачно. Данное обстоятельство обусловлено спецификой административного права, которая состоит в том, что оно имеет многочисленные источники административно–правовых норм, в связи с чем невозможно осуществить кодификацию данной отрасли права в одном кодифицированном акте, скажем Кодексе, в отличие от уголовного и гражданского права. Поэтому кодификация норм административного права традиционно проходит путем создания самостоятельных кодифицированных актов (кодексов: Воздушный, Таможенный, Торгового мореплавания и др.,) по отдельным отраслям или сферам управления, а также по отдельным административно–правовым институтам. Представляется целесообразным придерживаться и в дальнейшем этой практики кодификации административного права, поскольку отраслевая кодификация является единственно возможной и реальной.
Следует отметить, что желание кодифицировать административное законодательство в форме «Кодекса», в частности, законодательство об административных правонарушениях, проявлено не только на уровне Федерации, но и на уровне некоторых субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, такое направление в кодификации законодательства об административных правонарушениях на уровне субъектов России не может быть поддержано. Представляется неправильным принятие акта в форме кодекса по одной и той же проблематике как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов России. В такой ситуации из–за неясностей в соотношении однотипных по тематике кодексов неизбежно могут возникнуть не только многочисленные повторы, но даже и юридические коллизии. Поэтому при наличии федерального кодекса в субъекте Российской Федерации целесообразно принимать не аналогичный по наименованию акт, а законы, которые не затрагивали бы общих положений и принципов федерального законодательства, а будут лишь дополнительно к Особенной части федерального Кодекса вводить новые составы административных правонарушений, отражающих в основном особенности именно данного субъекта Российской Федерации. В связи с этим представляется целесообразным за субъектами Российской Федерации закрепить такие формы кодификации норм административного права, регламентирующих отношения в различных отраслях и сферах управления, как законы, постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Закрепление же за субъектами Российской Федерации права создания кодифицированных актов типа «кодекса», представляется не целесообразным, поскольку это, как мы уже выше отмечали, приведет к дезориентации правоприменителя.
Как уже выше упоминалось к числу актуальных и важных относится проблема о соотношении кодификации материальных и процессуальных норм административного права. Данный вопрос возникает в связи с различиями характера этих двух категорий правовых норм. Это соотношение в своей основе адекватно соотношению между материальными и процессуальными нормами других отраслей права (гражданского и гражданско–процессуального, уголовного и уголовно–процессуального). Тем не менее, в юридической литературе высказывалось мнение о невозможности самостоятельной кодификации процессуальных норм административного права. Так, в частности Н.А. Чечина в работе, посвященной правовой природе судебного решения, пришла к выводу, что различие между материальными и процессуальными нормами административного права не может служить причиной и основанием для их самостоятельной кодификации. На подобной основе невозможно создать административно–процессуальный кодекс, ибо такой кодекс как единый законодательный акт не сможет охватить всю совокупность правил, регулирующих деятельность различных административных органов, не говоря уже о том, что не все эти правила нуждаются в законодательном закреплении. С данным утверждением в современный период пожалуй вряд ли можно согласиться и вот почему. Так, в ряде развитых зарубежных государствах порядок работы административных учреждений уже давно регламентируется комплексными правовыми актами. В этом отношении выделяются Соединенные Штаты Америки, в которых административная процедура урегулирована полностью, практически все действия административных учреждений и их должностных лиц охватываются нормами административно–процессуального права, несмотря на то что американцы не выделяют процессуальные нормы из своего административного права, но эти нормы являются в нем доминирующими. Помимо этого полезно учесть и опыт кодификации административно–процессуальных норм некоторых европейских стран, где процессуальные нормы кодифицированы отдельно от норм материальных.
Выделение же процессуальных норм из отрасли административного права в самостоятельную отрасль российского права обуславливает и ряд положений Конституции нашей страны, а именно ст. 72 п.«к», которая закрепляет, что административное и административно–процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а также положение ст. 118 п. 2 Конституции, в которой закреплено, что судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством административного судопроизводства. Таким образом, выше приведенные положения Основного закона служат прочной практической основой для выделения и самостоятельной кодификации административно–процессуальных норм.
Помимо этого мотивы раздельной кодификации материальных и процессуальных норм административного права в своей основе не отличаются от мотивов раздельной кодификации материальных и процессуальных норм гражданского и уголовного права. Именно различия между материальными и процессуальными нормами и регулируемыми ими общественными отношениями определяют необходимость кодифицировать их раздельно. При этом так же, как гражданский процессуальный и уголовно–процессуальный кодексы охватывают совокупность правил, регулирующих деятельность суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел, Административно–процессуальный кодекс должен и может охватить совокупность норм, регулирующих деятельность суда и административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел. Разработать и принять Административно–процессуальный кодекс – значить упорядочить, привести в единую систему нормы, регулирующие деятельность органов государственной власти по рассмотрению и разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления.
Справедливости ради все же отметим, что на пути кодификации административно–процессуальных норм могут возникнуть ряд трудностей несмотря на то, что кодификация процессуальных норм менее трудна, чем кодификация норм материального административного права, так как объем процессуальных норм значительно меньше объема материального права. Административно–процессуальное право в своем развитии оказалось позади административного материального права поскольку административные процессуалисты не создали достаточного научного задела для законодателя.
Раздельная кодификация материальных и процессуальных норм, наш взгляд, значительно упростит работу по кодификации норм административного права, в частности облегчит решение труднейшего вопроса кодификации – определение объема кодификации норм материального административного права. Существование наряду с административными кодифицированными актами материального права актов процессуального права создаст удобства в применении норм права, будет способствовать укреплению законности в государственном управлении. Раздельная кодификация материальных и процессуальных норм административного права облегчит их усвоение в процессе изучения и будет способствовать улучшению подготовки юридических кадров и дальнейшему развитию науки как материального, так и процессуального административного права. Как мы видим, в современный период нет серьезных и убедительных доводов в защиту совместной кодификации материального и процессуального административного права.
И в завершении настоящей статьи представляется необходимым остановиться на последней обозначенной нами выше проблеме, а именно на системе кодификации материальных и процессуальных норм административного права России. Но перед этим кратко остановимся на понятии самой системы административного права России. В общей теории права под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого–нибудь явления, в связи с чем понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое. В связи с этим административное право России так же как и другие отрасли российского права, представляют собой систему, которая состоит из отдельных административно–правовых норм и институтов тесно взаимосвязанных между собой.
Нормы административного права по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений подразделяются на нормы, регулирующие управленческие отношения общесоциального характера, нормы, регламентирующие управленческие отношения в отдельных отраслях и сферах управления, и нормы об административных правонарушениях и административной ответственности. Исходя из этого, структура отрасли материального административного права предопределяет основные направления его кодификации. Хотя вопрос о том, каким образом нормы административного права кодифицировать, по какой схеме строить кодификационные акты, является производным от объема кодификации (ибо в зависимости от того, какие нормы вообще подлежат включению в кодификационные акты, может быть определена их структура), однако он имеет весьма важное значение и требует своего разрешения.
При выборе той или иной системы построения актов кодификации следует исходить из двух основных положений.
Во–первых, система должна быть научно обоснованной и во–вторых, нормы актов кодификации должны быть сгруппированы так, чтобы обращающийся к ним нашел ответ на интересующий его вопрос без особых затруднений. При построение системы общей части административных кодифицированных актов необходимо исходить из того, что первое место в них должно быть отведено главным институтам, регламентирующим основные управленческие отношения в государстве. Это позволит наиболее рельефно отразить в актах кодификации на языке норм административного права сущность государственного управления
Таким образом, исходя из рассмотренных объема и форм кодификации норм административного права и из ныне действующей системы административного права и соответствующей ей системы науки административного права, предлагается следующая система кодификации норм первой части административного права: нормы, определяющие административно–правовой статус физических лиц, нормы, закрепляющие принципы государственного управления и правовой статус органов исполнительной власти, нормы, определяющие административно–правовой статус государственных служащих, нормы, определяющие административно–правовой статус муниципальных органов и общественных объединений.
Обращаясь к рассмотрению системы кодификации норм второй части административного материального права, следует сказать, что при построении системы второй части необходимо разрешить четыре основных вопроса: 1) по какому признаку объединить нормы, регулирующие отдельные сферы и отрасли управления в особые группы (разделы); 2) какие в результате такого объединения создать кодификационные акты; 3) какова последовательность их расположения; 4) какой должна быть структура внутри кодификационных актов.
Правильное решение выше перечисленных вопросов при построении системы второй части административного права возможно лишь в непосредственной связи с учетом социально– политического содержания рассматриваемой системы административного права. Построение системы определяется задачами государственного управления в области охраны прав и законных интересов граждан, общественных объединений, в межотраслевой, социально–политической, социально–культурной и хозяйственной сферах и отраслях управления. Вторая часть должна строиться, соответственно, на широкой и многогранной управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Конструкция системы второй части материального административного права должна базироваться на учете объекта управления. Лишь исходя из этого объективного критерия, можно создать полноценные кодификационные акты.
В результате сгруппирования норм по принципу объекта управления второй части могут быть образованы четыре блока: нормы, регламентирующие отношения в межотраслевых сферах; нормы, регламентирующие отношения в социально–политических отраслях; нормы, регламентирующие отношения в социально–культурных отраслях; нормы, регламентирующие отношения в экономических отраслях управления.
Система кодификации третьей части административного материального права, состоящей из норм об административных правонарушениях и административной ответственности обстоятельно представлена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, в КоАП РФ сосредоточены следующие группы норм административного права: материальные нормы, закрепляющие задачи и принципы административной ответственности, понятие правонарушения, административные взыскания, общие правила наложения взысканий – эти нормы составляют общую часть КоАП.
Особенная часть КоАП состоит из системы административно–правовых норм, определяющих круг и юрисдикционные признаки деяний, признаваемых административными правонарушениями, виды и размеры налагаемых за их совершения административных взысканий.
Организационно – компетенционные нормы, которые устанавливают систему субъектов административной юрисдикции (суды, органы, должностные лица), наделенных полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, в том числе полномочиями по наложению административных взысканий. Административно–процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях и нормы (материальные и процессуальные), устанавливающие порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.
По нашему мнению, структура материальной части проект КоАП России, должна состоять из двух частей Общей и Особенной. Общая часть может состоять из следующих глав: 1. Задачи и принципы КоАП; 2. Понятие административного правонарушения и административной ответственности; 3. административные взыскания; правила административных взысканий и освобождения от административной ответственности. Особенная часть должна включать в себя нормы о составах правонарушений, совершаемых в сферах и отраслях управления.
Что касается организационно–компетенционных норм, административно–процессуальных и норм, устанавливающих порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, то они должны составлять самостоятельный раздел в будующем Административно–процессуальном кодексе Российской Федерации в главе «Производство по делам об административных правонарушениях».
В структуру отрасли административно–процессуального права входят различные виды производств, регулируемых процессуальными нормами: производство по обращениям физических лиц; производство по делам о поощрении; производство по делам о дисциплинарных проступках; производство по делам об административных правонарушениях и иные виды производств, связанных с реализацией норм материального права.
Представляется единственно правильным при построении системы административного процесса исходить из важности институтов административного процесса и из строгого соблюдения правил формальной логики. Последнее является элементарным требованием и при построении системы кодификации административного материального права, но для административного процесса последовательность изложения нормативного материала приобретает исключительное значение. В самом деле, если, скажем, при построении системы административного материального права можно спорить, что должно следовать за чем: должен ли институт управления здравоохранения предшествовать институту управления образованием, или, наоборот, управление образованием – управлению здравоохранением, то в административном процессе так вопрос не может стоять. Структура отрасли административно–процессуального права, так же как и материального административного права, предопределяет предмет и основные направления кодификации. Перечисленные выше и ряд других административных производств и составляют основу кодификации административно–процессуальных норм.
Таковы основные, на наш взгляд, положения касающиеся исследования теоретических проблем кодификации норм административного права России, разумеется рассмотренные нами выше проблемы связанные с кодификацией административного права, равно как и предлагаемые пути, их разрешения, не исчерпывают комплекса всех задач в этом отношении. Часть из этих проблем осталась нами не рассмотренной. Кроме того, новые проблемы, которые появятся в процессе непосредственной кодификации и обновления административного законодательства потребуют своего адекватного разрешения. А это значит, что исследования в заданном направлении следует проводить и далее.

Дата добавления: 2015-07-07