300 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
емом фонда финансовых ресурсов, предназначенных для развития и
содержания социально-бытовой инфраструктуры, качественный — с
принципами и каналами распределения этого фонда.
При этом надо иметь в виду, что наличие тесной связи между
распределением и материальным производством предопределяет
связь между развитием производительных сил и распределительным
процессом.
Количественный аспект распределения финансовых ресурсов На рас-
пределение ресурсов между производственной и непроизводствен-
ной сферами в ^значительной мере оказывают влияние экстенсив-
ный и интенсивный пути экономического развития.
В условиях экстенсивного пути развития наибольшая часть ре-
сурсов направляется в сферу производства. Следует отметить, что в
России в течение многих веков экономика в основном развивалась
экстенсивно. При этом подавляющая часть инвестиционных ресур-
сов направлялась в сферу материального производства. Это было
вызвано необходимостью ускоренного наращивания производст-
венного потенциала для преодоления экономического отставания
страны. Однако эта вынужденная мера привела к диспропорции в
развитии сферы материального производства и социально-бытовой
инфраструктуры.
Многолетняя ориентация большей части ресурсов на расшире-
ние производства, создание новых рабочих мест, с одной стороны,
и замедленные (из-за отсутствия ресурсов) темпы роста социально-
бытовой инфраструктуры — с другой, в условиях научно-техни-
ческого прогресса неоправданна. Экономические потери, не говоря
уже о социальных, из-за слабого развития инфраструктуры могут
быть значительными.
Практика последних десятилетий показала, что новое промыш-
ленное строительство, не подкрепленное социально-культурным и
жилищно-коммунальным строительством, не только не дало ожи-
даемого экономического эффекта, но и приводило к потерям из-за
текучести кадров, неосвоения мощностей, низкой фондоотдачи и
т.д. Негативные последствия недостаточного развития социально-
бытовой инфраструктуры, особенно в районах освоения земель,
общеизвестны.
И наоборот, в регионах, на предприятиях с развитой социально-
бытовой инфраструктурой перечисленных выше недостатков нет,
достигнут экономический и социальный эффект. Все это свидетель-
ствует о необходимости увеличения темпов роста средств, выделяе-
мых на социально-бытовую инфраструктуру, за счет снижения тем-
9. Финансирование социальной сферы 301
пов роста ресурсов, направляемых на развитие материального про-
изводства. Но такое изменение в распределении ресурсов связано с
интенсификацией.
Одна из важных черт современного этапа экономического разви-
тия страны — необходимость перехода к интенсификации народного
хозяйства. Интенсификация экономики вносит существенные кор-
рективы в распределительные отношения. С повышением произво-
дительности труда в сфере материального производства открываются
более широкие возможности для высвобождения работников в не-
производственную сферу, для ее неуклонного развития.
Таким образом, по мере интенсификации труда в сфере матери-
ального производства снижается потребность в наращивании мощ-
ностей предприятий путем их экстенсивного развития. Одновре-
менно с этим растет масса прибавочного продукта как в целом, так
и в расчете на одного работающего в данной сфере. Это в свою
очередь позволяет увеличивать долю прибавочного продукта, ис-
пользуемого для развития непроизводственной сферы.
По данным ООН, в индустриально развитых странах, где уже
достигнут высокий уровень интенсификации производства, удель-
ный вес капитальных вложений в непроизводственную сферу пре-
вышает 50%.
Качественный аспект распределения финансовых ресурсов Он связан
с принципами распределения фонда финансового обеспечения со-
циально-бытовой инфраструктуры и каналами доведения средств до
потребителей. Распределение этих ресурсов также находится во
взаимодействии с развитием производства.
Развитие производительных сил осуществляется как в отрасле-
вом, так и в территориальном разрезе. Поэтому и распределение
конечных результатов производства, прибавочного и необходимого
продуктов (а именно они являются источниками финансового обес-
печения социально-бытовой инфраструктуры) должно осуществ-
ляться в отраслевом и территориальном разрезах. Тем самым пре-
допределяется использование в распределении фонда финансового
обеспечения социально-бытовой инфраструктуры двух принципов —
ведомственно-корпоративного и территориального.
Ведомственно-корпоративный принцип распределения финансо-
вых ресурсов используется предприятиями в рамках решаемых ими
производственных задач и для обеспечения их работников необхо-
димым объемом социально-бытовых услуг.
302 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
В соответствии с территориальным принципом средства на со-
циально-бытовую инфраструктуру выделяются территориальным
органам власти для развития административно-территориальных
единиц, обеспечения их жителей услугами предприятий и учрежде-
ний социально-бытовой инфраструктуры.
Применение в экономике этих принципов предопределяет на-
личие двух каналов финансового обеспечения социально-бытовой
инфраструктуры: территориального — по линии территориальных
органов власти, а также ведомственного — по линии предприятий.
Использование этих принципов и каналов распределения средств
неодинаково и обусловливается задачами, стоящими перед страной
на отдельных этапах ее развития.
Применение ведомственно-корпоративного принципа распреде-
ления ресурсов и ведомственного канала финансового обеспечения
социально-бытовой инфраструктуры вызывается экстенсивным пу-
тем развития экономики.
Экстенсивный путь связан с новым строительством, освоением
новых территорий и их обустройством. В этих условиях наиболее
реальной возможностью освоения ресурсов, выделенных на социаль-
но-бытовую инфраструктуру, является использование ведомственно-
го канала, когда ресурсы предоставляются ведомствам, наделенным
необходимыми строительными мощностями для создания наряду с
производственными объектами предприятий и учреждений социаль-
но-бытовой инфраструктуры. По такому принципу создавались но-
вые предприятия с обслуживающим социально-бытовым комплексом
в сложившихся городах и все новые населенные пункты, возникшие
в послереволюционный период. Социально-бытовая инфраструктура
в них была в ведомственном подчинении и финансировалась по ве-
домственным каналам. В результате до 1993 г. примерно 60% жилой
площади, 30% мощностей водопроводно-канализационного хозяйст-
ва, 20% мощностей прачечных, 28% общего количества гостиничных
мест находились в ведомственном подчинении.
В определенной мере ведомственный канал финансирования
социально-бытовой инфраструктуры будет использоваться и при
интенсивном развитии экономики, что объясняется специфически-
ми особенностями развития некоторых отраслей народного хозяй-
ства. Например, освоение некоторых видов полезных ископаемых
связано с вахтово- экспедиционным методом работ. Естественно,
что инфраструктура в этих условиях может быть лишь ведомствен-
ная. Необходимость привлечения трудовых ресурсов в отрасли со
специфическими или тяжелыми условиями труда требует предос-
9. Финансирование социальной сферы 303
тавления работникам особых условий жизни, что ведет к созданию
ведомственной инфраструктуры.
Тем самым и в перспективе часть финансового обеспечения со-
циально-бытовой инфраструктуры будет осуществляться по ведом-
ственному каналу.
С экономической и социальной точек зрения более приемлем
территориальный принцип распределения ресурсов на развитие со-
циально-бытовой инфраструктуры, финансовое обеспечение ее по
линии территориальных органов власти. Население всех регионов
должно обеспечиваться необходимой социально-бытовой инфра-
структурой независимо от наличия в них развитого экономического
потенциала.
Территориальный путь развития социально-бытовой инфра-
структуры больше соответствует интенсивным методам развития
народного хозяйства. Интенсификация связана с сокращением объ-
емов нового строительства, требованием лучшего использования
имеющегося экономического потенциала.
Действительно, по мере освоения новых территорий насыщения
городов промышленными объектами снижается необходимость в
создании новых рабочих мест и расширении ведомственных кана-
лов финансового обеспечения социально-бытовой инфраструктуры.
Кроме того, в городах, как правило, развиваются предприятия не
одного ведомства. При этом каждое предприятие, создавая свои
социально-бытовые объекты, усиливает параллелизм в развитии
инфраструктуры. Все это вызывает необходимость ее концентрации.
К этому времени укрепляется материальная база местных органов
власти, и они все в большей мере берут на себя руководство разви-
тием сферы услуг на подведомственной им территории. Предпри-
ятия постепенно начинают передавать объекты социально-бытовой
инфраструктуры в ведение местных органов власти, что способству-
ет улучшению руководства и развитию самой инфраструктуры. Та-
ким образом, развитие инфраструктуры подчиняется общим эконо-
мическим законам, в соответствии с которыми развитие производи-
тельных сил идет в направлении концентрации и специализации
производства, т.е. и в сфере услуг также протекает процесс концен-
трации и специализации.
Исходя их этих экономических предпосылок руководство соци-
ально-бытовой инфраструктурой в максимальной степени должно
быть сконцентрировано в едином центре. Таким центром в насе-
ленных пунктах становятся местные органы власти.
Таким образом, с интенсификацией народного хозяйства, повы-
шением роли местных органов в экономике усиливается тенденция к
304 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
концентрации социально-бытовой инфраструктуры в их ведении, к
расширению территориального канала распределения финансовых
ресурсов государства на развитие непроизводственной сферы.
Исходя из этих предпосылок система финансового обеспечения
социально-бытовой инфраструктуры должна включать следующие
основные элементы: образование финансовых ресурсов, предназна-
ченных на инфраструктуру; распределение и перераспределение
финансовых ресурсов; каналы финансирования инфраструктуры;
планирование финансового обеспечения; объединение финансовых
ресурсов; методы финансирования (рис. 9.1).
Рис. 9.1. Система финансового обеспечения
социально-бытовой инфраструктуры
9. Финансирование социальной сферы 305
9.4. Направления реформирования
бюджетных организаций
Одно из важнейших направлений проводимой в стране бюджетной
реформы — реорганизация сети бюджетных учреждений. Суть бюд-
жетной реформы — переход от управления бюджетными расходами
к управлению результатами, полученными после произведенных
затрат. Получателями бюджетных ресурсов являются бюджетные
Организации, и от их деятельности зависит эффективность исполь-
зования бюджетных средств и в конечном итоге полученный соци-
альный, экономический, политический результат. Следовательно,
реформирование бюджетной сферы государства, достижение на
этой основе повышения эффективности использования бюджетных
средств немыслимо без реформирования действующей сети бюд-
жетных организаций.
Анализ действующей сети бюджетных организаций показал ее
громоздкость, недостаточный уровень управления учреждениями,
низкий уровень их ответственности за результаты работы. Все это
ведет к недостаточным результатам их работы и в конечном итоге к
повышенной потребности в материальных и финансовых ресурсах.
Существуют вертикальные и горизонтальные диспропорции в
управлении и финансировании бюджетных организаций.
Вертикальные диспропорции состоят а том, что значительная
часть бюджетных организаций, действующих на территории субъек-
тов РФ, получает бюджетные средства из федерального бюджета, но
Органы исполнительной власти субъектов РФ не несут ответствен-
ности за полномочия, которые им переданы по обслуживанию по-
лучателей бюджетных средств. В структуре большинства федераль-
ных министерств и ведомств имеются непрофильные для этих ве-
домств учреждения социального назначения (поликлиники, боль-
ницы, детсады, дома отдыха и др.)- Поэтому они в соответствии с
разграничением полномочий между федеральными, региональными
и местными органами власти должны быть переданы субъектам РФ.
Суть вертикальной диспропорции и в том, что более трети уч-
реждений образования не находятся в ведении Министерства обра-
зования и науки РФ, а три четверти медицинских учреждений не
находятся в ведении Министерства здравоохранения и социального
развития. Все это ведет к осложнениям в управлении ими и в
управлении выделяемыми им из бюджета ресурсами.
Существует также проблема использования внебюджетных
средств, получаемых бюджетными организациями. Имеются бюд-
жетные учреждения, по обязательствам которых федеральный бюд-
306 "- Централизованные государственные и территориальные финансы
жег несет субсидиарную ответственность. Однако их внебюджетные
средства используются этими учреждениями самовольно, без огра-
ничений со стороны главных распорядителей бюджетных средств,
на основе смет, параллельных бюджету. В результате одни бюджет-
ные организации сверхобеспечены ресурсами, а другим не хватает
средств для выполнения возложенных на них функций. При этом
главные распорядители не в состоянии производить перераспреде-
ление средств.
Устранение этих противоречий возможно на основе реформиро-
вания сети бюджетных организаций. Преобразование в этой облас-
ти предполагается в нескольких направлениях:
(1) передача преобладающей части непрофильных для феде-
ральных министерств и ведомств организаций в ведение
субъектов Российской Федерации, т.е. снятие их финанси-
рования с федерального бюджета и передача на территори-
альные бюджеты;
(2) укрупнение предприятий, переподчинение их либо феде-
ральным, либо территориальным органам власти;
(3) сохранение статуса бюджетных организаций лишь за теми,
которые нуждаются в административном контроле и смет-
ном финансировании. По обязательствам этих организаций
государство будет нести субсидиарную ответственность. До-
ходы этих учреждений, в том числе внебюджетные, в пол-
ном объеме зачисляются в качестве неналоговых доходов в
соответствующий бюджет и их финансирование осуществ-
ляется из соответствующего бюджета;
(4) преобразование большинства бюджетных учреждений в орга-
низации других организационно-правовых форм (автономное
учреждение, автономная некоммерческая организация). Они
не будут входить в реестр получателей бюджетных средств и
будут предоставлять услуги, полностью или частично оплачи-
ваемые из бюджета. При этом они станут самостоятельными
в финансово-хозяйственной деятельности, в определении
штатного расписания, в формах оплаты труда.
Таким образом бюджетные организации будут преобразованы в
следующие формы организации:
(1) учреждения, состоящие на бюджете. Эти учреждения входят
в реестр получателей бюджетных средств. Их финансирова-
ние проводится на основе сметы расходов. Они имеют счет
в Казначействе. Бюджет несет за них субсидиарную ответст-
венность по их обязательствам. Получаемые ими внебюд-
9. Финансирование социальной сферы 307
жетные средства поступают в доходы бюджета. Исполни-
тельные органы власти осуществляют административный
контроль за их расходами;
(2) автономные учреждения, автономные некоммерческие органи-
зации. Эти учреждения не входят в реестр получателей бюд-
жетных средств. Источниками их финансирования являются
доходы от оказания платных услуг или бюджетные субси-
дии. Они имеют счет в коммерческом банке. Бюджет не не-
сет за них субсидиарной ответственности. Внебюджетные
средства являются их собственными доходами. Контроль за
их деятельностью имеет общественный характер.
9.5. Финансирование образования,
культуры и искусства
Финансирование образования В условиях развивающейся в мире на-
учно-технической революции все большее значение приобретает
проблема обучения и воспитания подрастающего поколения. Успехи
в развитии государства в XX в. в значительной мере были достигнуты
благодаря повышению уровня народного образования в нашей стра-
не. Этому в решающей степени способствовало постоянное внима-
ние государства развитию сети учреждений образования.
В процессе становления рыночной экономики в нашей стране
проводятся экономические и общественные реформы. Это отража-
ется и на системе образования. Главная задача первого этапа ре-
форм в образовании — адаптация сильных элементов российской
системы образования к требования рыночной экономики.
Получение образования — одно из важнейших конституцион-
ных прав граждан России. Конституция РФ гарантирует населению
нашей страны возможность получения образовательных услуг, пре-
доставляемых государственными образовательными учреждениями
на бесплатной основе. Для этих целей функционирует система го-
сударственных и муниципальных образовательных учреждений, в
которую входят следующие виды учреждений: дошкольные (детские
сады); общеобразовательные (начальные и средние школы); про-
фессионального образования (профессиональные училища, коллед-
жи, вузы); дополнительного образования взрослых (институты по-
вышения квалификации и переподготовки, курсы); дополнительно-
го образования детей (школы); специальные (школы для детей с
физическими и умственными отклонениями; школы-интернаты для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей).
308 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
Создание и функционирование этих учреждений регулируются
законодательными актами Российской Федерации, подзаконными
актами и инструктивными материалами Правительства РФ и ве-
домств.
Наиболее важным из этих документов является Закон РФ «Об
образовании» от 13 января 1996 г. В соответствии с этим Законом
компетенцией в области образования обладают органы Российской
Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления. Они могут
быть учредителями образовательных учреждений и финансировать
их из соответствующих бюджетов.
В Российской Федерации в настоящее время действуют государ-
ственные, муниципальные и частные учебные заведения. Финанси-
рование их осуществляется из федерального, региональных, мест-
ных бюджетов и за счет личных средств граждан.
За счет средств федерального бюджета финансируется основная
часть высших учебных заведений. Начальное и среднее профессио-
нальное образование примерно поровну финансируется из регио-
нальных и местных бюджетов. Дошкольные учреждения и учрежде-
ния общего образования финансируются из местных бюджетов.
Всего на образовательные цели из консолидированного бюджета
Российской Федерации в 2004 г. было направлено 593 млрд руб.,
или [3% общих расходов. Из них на федеральный бюджет прихо-
дится лишь 20%, а на территориальные бюджеты — 80%, в том чис-
ле на региональные бюджеты — 21% и на местные — 59% всех об-
щегосударственных расходов на образование.
Расходы на образование и подготовку кадров являются самым
крупным разделом расходов территориальных бюджетов. Их доля в
консолидированных бюджетах субъектов РФ превышает 17%. Осо-
бенно велика их доля в местных бюджетах — более 30%. В расходах
региональных бюджетах она составляет примерно 7%.
Из общей суммы расходов, территориальных бюджетов, выде-
ляемых на образование, наибольшая доля — примерно 62% — на-
правляется на содержание общеобразовательных учреждений, на
втором месте — дошкольные учреждения — 18%, на подготовку
кадров выделяется 8%, в том числе по 3% на начальное и среднее
профессиональное образование и примерно 1% на высшее профес-
сиональное образование. Подавляющая часть средств (97%) направ-
ляется на текущее содержание учебных заведений. Лишь примерно
3% средств используется на капитальные вложения.
Кроме бюджетных средств, которые являются в настоящее вре-
мя превалирующим источником финансирования образовательных
заведений, используются личные средства граждан, платящих за
9. Финансирование социальной сферы 309
образовательные услуги, предоставляемые государственными, му-
ниципальными и частными учебными учреждениями.
Финансовое обеспечение образовательных учреждений осущест-
вляется на базе утвержденных представительными органами власти
государственных и местных нормативов. В основе этих нормативов
лежат следующие параметры, заложенные в Законе РФ «Об образо-
вании»: финансированию подлежит обучение 170 студентов на каж-
дые 10 тыс. человек населения Российской Федерации; для этого
ежегодное выделение финансовых ресурсов должно составлять не
менее 10% величины национального дохода; на финансирование
вузов должно выделяться не менее 3% расходов федерального бюд-
жета. Однако в настоящее время эти нормативы не выдерживаются,
так как финансирование образования зависит от величины бюд-
жетных доходов. В результате недофинансирование образователь-
ных учреждений превышает 50% к общегосударственным нормам.
Следствием постоянного и серьезного недофинансирования
сферы образования становится снижение уровня материально-
технического обеспечения учреждений, низкий уровень оплаты
преподавательского состава и уменьшение из-за этого числа квали-
фицированных преподавателей. Все это ведет в снижению качества
обучения подрастающего поколения, а в итоге — к научно-
техническому отставанию нашей страны, экономическим потерям,
социальной напряженности в обществе.
В этих условиях одной из важнейших задач государства является
существенное изменение ситуации в сфере образования. Этим це-
лям посвящена разработанная специалистами Министерства обра-
зования РФ и одобренная Правительством РФ в 2001 г. «Концепция
модернизации российского образования на период до 2010 г.». В ней
определены основные направления модернизации общего и про-
фессионального образования, условия повышения качества обуче-
ния в общеобразовательных школах, средних и высших учебных
заведениях.
Цель модернизации образования состоит в создании механизма
устойчивого развития системы образования. Для достижения ука-
занной цели будут решаться в первоочередном порядке следующие
приоритетные, взаимосвязанные задачи:
(1) обеспечение государственных гарантий — доступности и рав-
ных возможностей получения полноценного образования;
(2) достижение нового современного качества дошкольного,
общего и профессионально образования;
(3) формирование в системе образования нормативно-правовых
и организационно-экономических механизмов привлечения
и использования внебюджетных ресурсов;
310 н - Централизованные государственные и территориальные финансы
(4) повышение социального статуса и профессионализма ра-
ботников образования, усиление их государственной и об-
щественной поддержки;
(5) развитие образования как открытой государственно-общест-
венной системы на основе распределения ответственности
между субъектами образовательной политики и повышения
роли всех участников образовательного процесса — обучаю-
щегося, педагога, родителя, образовательного учреждения;
(6) обеспечение государственных гарантий доступности качест-
венного образования будет осуществляться на основе бес-
платности полного среднего образования в пределах госу-
дарственного образовательного стандарта и бесплатного об-
разования других уровней в пределах, установленных зако-
нодательством Российской Федерации; равного доступа всех
граждан России к образованию разных уровней вне зависи-
мости от места жительства и уровня доходов семьи; получе-
ния образования в соответствии с установленными государ-
ственными образовательными стандартами, гарантирующи-
ми необходимое для общества качество образования.
Доступность качественного образования означает также госу-
дарственные гарантии:
• обучения на учебно-материальной базе с использованием
современного учебно-лабораторного оборудования и учеб-
ной литературы;
• обучения в условиях, гарантирующих защиту прав личности
обучающегося в образовательном процессе, его психологи-
ческую и физическую безопасность;
• социально-педагогической и психолого-педагогической по-
мощи семье, ранней диагностики резервов развития ребенка
(физических и психологических);
• бесплатного пользования учащимися и студентами фондами
государственных, муниципальных и учебных библиотек.
Для расширения доступности образования вне зависимости от
места жительства и уровня доходов семьи будет разработан и реали-
зован комплекс социально-экономических мер по обеспечению
доступности образования на всех его ступенях. В числе этих мер:
(1) разграничение полномочий и ответственности между феде-
ральными органами государственной власти, органами госу-
дарственной власти субъектов Федерации и органами мест-
ного самоуправления;
9. Финансирование социальной сферы 311
(2) передача оплаты труда и обеспечения учебного процесса в
муниципальных общеобразовательных школах в ведение
субъектов Федерации и придания им статуса государствен-
ных образовательных учреждений;
(3) введение адресных целевых выплат для малообеспеченных
учащихся и создание на региональном и муниципальном
уровнях других механизмов поддержки детей, нуждающихся
в особой социальной защите. Это обеспечит им доступность
дополнительных образовательных услуг и возможность обу-
чения в учреждениях образования, реализующих программы
повышенного уровня;
(4) создание системы государственного образовательного креди-
тования, субсидирования для расширения возможностей де-
тям из малообеспеченных семей получать среднее и высшее
профессиональное образование, предусмотрев различные
формы погашения кредита, субсидии; необходимо также ис-
пользовать возможности государственного образовательного
кредитования и субсидирования для подготовки студентов по
специальностям, имеющим особо важное значение для эко-
номического и социального развития государства;
(5) нормативно-правовое регулирование условий привлечения в
сферу образования внебюджетных средств и их использова-
ния, обеспечение зашиты прав потребителей платных обра-
зовательных услуг;
(6) последовательное увеличение суммарной величины акаде-
мической и социальной стипендии и доведение ее до уровня
прожиточного минимума;
(7) стимулирование создания для обучающихся фондов рабочих
мест с неполным рабочим днем.
Большое внимание в Концепции уделено формированию эф-
фективных экономических отношений в сфере образования. Эле-
ментами нового экономического механизма в образовании должны
стать:
• введение нормативного бюджетного финансирования обще-
го среднего и начального профессионального образования с
учетом обеспечения государственных образовательных стан-
дартов и необходимых условий образовательного процесса;
Дата добавления: 2015-09-29; просмотров: 21 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |