наиболее эффективных бюджетных программ.
Бюджет действующих обязательств — это объем ассигнований,
необходимый для исполнения в планируемом периоде расход-
ных обязательств РФ (субъекта РФ, муниципального образова-
ния), обусловленных действующими нормативными правовыми
актами.
К действующим обязательствам, в частности, относятся:
(1) трансферты населению, установленные нормативными пра-
вовыми актами РФ (субъектов РФ, муниципальных образо-
ваний);
(2) обязательства по предоставлению (оплате) государственных (му-
ниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;
(3) обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных це-
левых программ РФ (субъекта РФ, муниципального образо-
вания), а также адресной инвестиционной программы РФ
(субъекта РФ, муниципального образования);
(4) погашение и (или) обслуживание государственного (муни-
ципального) долга в соответствии с условиями привлечения
заемных средств;
\ 1Q II. Централизованные государственные и территориальные финансы
(5) обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в
том числе международных, действующих в планируемый пе-
риод;
(6) средства, подлежащие перечислению в соответствии с зако-
нодательством РФ либо сложившимися принципами (прак-
тикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюд-
жетной системы РФ.
Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем
ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом пе-
риоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта
Российской Федерации, муниципального образования), обу-
словленных вступающими в силу нормативными правовыми ак-
тами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируе-
мыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.
К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:
(1) увеличение действующих или введение новых видов транс-
фертов населению;
(2) увеличение заработной платы, денежного довольствия;
(3) досрочное погашение государственного (муниципального)
долга;
(4) предоставление (оплата) государственных (муниципальных)
услуг сверх установленных нормативов {требований законо-
дательства Российской Федерации);
(5) увеличение по сравнению с ранее предусмотренными пла-
нами ассигнований на реализацию действующих или новых
бюджетных программ;
(6) новые бюджетные инвестиции;
(7) предоставление бюджетных кредитов.
Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обя-
зательств, порядок и методика определения их об1,емов устанавлива-
ются органами исполнительной власти соответствующего уровня.
Основным принципом бюджетного планирования становится
гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обяза-
тельств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами госу-
дарственной политики. Выделение ассигнований на новые обяза-
тельства может и должно осуществляться только в случае и преде-
лах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов нал расчет-
ным объемом действующих обязательств, которое может образо-
ваться за счет:
у Бюджетный процесс 111
» сокращения части действующих обязательств (путем внесе-
ния изменений в законодательство, отмены ранее принятых
решений, пересмотра действующих программ в отношении
непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного
сектора и т.п.);
• применения консервативных (например, ниже уровня ин-
фляции) методов корректировки действующих обязательств
в зависимости от условий планируемого периода;
• опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом
действующих обязательств роста бюджетных доходов (для
региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых
и неналоговых доходов).
Исходя из этого объем бюджета действующих обязательств не
может превышать планируемого объема доходов н сальдо источни-
ков покрытия дефицита соответствующего бюджета при консерва-
тивном сценарии социально-экономического прогноза на соответ-
ствующий год, условия (внешние параметры) формирования кото-
рого должны быть определены нормативными правовыми актами
соответствующих органов власти. В случае невыполнения указанно-
го условия действующие обязательства подлежат сокращению.
Соответственно объем бюджета принимаемых обязательств оп-
ределяется разницей между доходами бюджета и сальдо источников
финансирования дефицита при консервативном сценарии социаль-
но-экономического прогноза, с одной стороны, и объемом бюджета
действующих обязательств — с другой. Формирование конкретных
направлений использования средств бюджета принимаемых обяза-
тельств осуществляется в соответствии с приоритетами бюджетной
политики на основе оценки их эффективности. При этом раздельно
рассматриваются и планируются:
(1) мероприятия, требующие выделения ассигнований только в
очередном финансовом году, в том числе:
• приводящие к сокращению действующих обязательств по-
следующих лет (досрочное погашение государственного или
муниципального долга, реорганизация, передача бюджетных
учреждений на соответствующий уровень бюджетной систе-
мы, сокращение штата работников и т.д.);
• не включаемые в состав действующих обязательств после-
дующих лет (реализация краткосрочных, не выходящих за
пределы финансового года программ и проектов, выплаты
единовременных/разовых надбавок к заработной плате, по-
собиям и т.д.);
(2) мероприятия, включаемые с очередного финансового года в
состав действующих обязательств или приводящие к увеличению
112 И. Централизованные государственные и территориальные финансы
объема действующих обязательств последующих лет (увеличение
размера трансфертов населению, заработной платы государствен-
ным или муниципальным служащим, работникам бюджетных учре-
ждений, создание новых бюджетных учреждений, принятие новых
бюджетных программ, нормативных правовых актов, устанавли-
вающих новые расходные обязательства, и т.д.).
Пропорции распределения средств между указанными меро-
приятиями определяются в рамках бюджетного процесса исходя из
стратегических приоритетов государственной политики и обеспече-
ния сбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе.
Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса
является распределение основной части средств бюджета прини-
маемых обязательств только между действующими и (или) вновь
принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их ре-
зультативности (включая программы, обеспечивающие реализацию
вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход
создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы пред-
ставлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и
приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эф-
фективности их деятельности, что будет способствовать общему
повышению результативности бюджетных расходов.
В ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и
принимаемых обязательств трудно реализуемо, поскольку отсутст-
вует прозрачная методология определения и корректировки (пере-
счета) объема действующих обязательств при том, что, даже по об-
щим опенкам, он существенно превышает прогнозируемые ресурсы
бюджетов всех уровней, требуя принятия ежегодно мер по оптими-
зации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время
на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществ-
ляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях
среднесрочного финансового плана и бюджета.
5.3. Основы планирования
централизованных финансов
Кругооборот внутреннего валового продукта (ВВП) совершается в
материально-вещественной и стоимостной форме. В ходе оборота
валового продукта в стоимостной форме возникают финансовые
отношения по поводу создания, распределения, перераспределения
и потребления финансовых ресурсов. Управление процессами соз-
дания, распределения, перераспределения и потребления финансо-
вых ресурсов осуществляется с помощью финансового планирования,
5\ Бюджетный процесс 113
объектом которого являются фондьт денежных средств. Благодаря
финансовому планированию обеспечивается сбалансированность
народно-хозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются
пути рационального использования трудовых, материальных и фи-
нансовых ресурсов.
Финансовое планирование на общегосударственном и территори-
альных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, кото-
рые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стои-
мостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи орга-
низации и управления финансами в конкретном звене управления.
В систему планов общественных финансов входят:
(1) сводные финансовые балансы, составляемые на общегосу-
дарственном и территориальных уровнях управления;
(2) перспективные финансовые планы;
(3) прогнозы федерального и территориальных бюджетов;
(4) федеральный и территориальные бюджеты.
Бюджетная комиссия В целях обеспечения взаимодействия субъек-
тов бюджетного планирования при разработке перспективного фи-
нансового плана и проекта федерального бюджета на очередной
финансовый год Постановлением Правительства РФ в 2005 г. обра-
зована Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам в
предстоящем году и на среднесрочную перспективу (Бюджетная ко-
миссия). Председателем Комиссии является Председатель Прави-
тельства РФ.
Основная задача Комиссии — рассмотрение вопросов, связан-
ных с разработкой перспективного финансового плана и проекта
федерального бюджета на очередной финансовый год. Комиссия
осуществляет следующие функции:
(1) рассматривает сценарные условия функционирования эко-
номики РФ на среднесрочный период, основные параметры
прогноза социально-экономического развития РФ на сред-
несрочную перспективу, прогноз социально-экономического
развития РФ на очередной год и основные показатели свод-
ного финансового баланса РФ;
(2) рассматривает и согласовывает предложения по формирова-
нию основных направлений налоговой, таможенной и дол-
говой политики, используемые для подготовки проекта пер-
спективного финансового плана и проекта федерального
бюджета на очередной финансовый год;
(3) рассматривает основные показатели перспективного финан-
сового плана, проект перспективного финансового плана и
проект федерального бюджета на очередной финансовый
•|14 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
год, а также по поручениям Правительства РФ иные доку-
менты и материалы по вопросам бюджетного планирования;
(4) рассматривает и согласовывает предложения по распределе-
нию бюджета принимаемых обязательств на плановый пе-
риод, выносимые на рассмотрение Правительства РФ;
(5) рассматривает и утверждает по представлению рабочих
групп (подкомиссий) результаты оценки бюджетных целе-
вых программ (федеральных целевых программ и ведомст-
венных целевых программ); •
(6) рассматривает и утверждает результаты оценки федеральной
адресной инвестиционной программы;
(7) рассматривает по представлению рабочих групп (подкомис-
сий) вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем
году и на среднесрочную перспективу;
(8) осуществляет контроль за реализацией решений и рекомен-
даций Комиссии.
Участники работ по планированию общественных финансов В работе
по планированию общественных финансов участвуют: Правительст-
во РФ, Минфин РФ, Минэкономразвития РФ, Минздравсоиразви-
тия РФ, Минпромэнерго РФ, Минсельхоз РФ, Минобороны РФ,
Банк России, субъекты бюджетного планирования. На каждого из
них возложены определенные функции.
Основные функции Правительства Российской Федерации:
(1) утверждение основных направлений налоговой, таможенной и
долговой политики в плановом периоде, сценарные условия,
основные параметры прогноза социально-экономического раз-
вития РФ на среднесрочную перспективу, прогноз социально-
экономического развития РФ на очередной год;
(2) утверждение основных показателей перспективного финан-
сового плана и перспективного финансового плана;
(3) утверждение основных характеристик проекта федерального
бюджета и распределение расходов федерального бюджета
на очередной год в соответствии с функииональной класси-
фикацией расходов бюджетов РФ;
(4) утверждение распределения бюджета принимаемых обяза-
тельств между субъектами бюджетного планирования и
бюджетными целевыми программами;
(5) определение приоритетных направлений формирования фе-
деральной адресной инвестиционной программы, ее одоб-
рение и внесение ее в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации;
5. Бюджетный процесс 115
(6) утверждение проекта федерального бюджета и внесение его
в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Основные функции Министерства финансов РФ.
(1) организация разработки перспективного финансового плана
и проекта федерального бюджета;
(2) разработка основных направлений налоговой и долговой
политики, а также предложений по основным направлениям
таможенной политики (в части, касающейся определения
порядка контроля таможенной стоимости товаров и транс-
портных средств);
(3) разработка основных показателей перспективного финансо-
вого плана, проекта перспективного финансового плана,
проекта федерального бюджета;
(4) разработка основных характеристик проекта федерального
бюджета, распределение расходов федерального бюджета в
соответствии с функциональной классификацией расходов
бюджетов РФ;
(5) доведение до субъектов бюджетного планирования предель-
ных объемов бюджетов на плановый период и бюджетных
проектировок на очередной год;
(6) разработка и представление в Бюджетную комиссию и Пра-
вительство РФ предложений по распределению бюджета
принимаемых обязательств между субъектами бюджетного
планирования в соответствии с принятыми или планируе-
мыми к принятию решениями Правительства РФ.
Основные функции Министерства экономического развития и тор-
говли РФ.
(1) разработка сценарных условий, основных параметров про-
гноза социально-экономического развития Российской Фе-
дерации на среднесрочную перспективу, прогноза социаль-
но-экономического развития Российской Федерации на
очередной год, сводного финансового баланса Российской
Федерации;
(2) определение совместно с Министерством финансов Россий-
ской Федерации состава расходов инвестиционного характера;
(3) формирование перечня федеральных целевых программ,
обеспечение методологического руководства разработкой
федеральных целевых программ, согласование объемов их
финансирования в очередном году и плановом периоде;
(4) разработка в установленном порядке проекта федеральной
адресной инвестиционной программы, формирование проек-
та перечня строек и объектов для федеральных государствен-
ных нужд, согласование предложений субъектов бюджетного
116 "- Централизованные государственные и территориальные финансы
планирования по определению объемов расходов по строй-
кам и объектам, включенным в указанный перечень.
Основные функции Министерства здравоохранения и социального
развития РФ:
(1) подготовка предварительных отчетных данных об исполне-
нии бюджетов государственных внебюджетных фондов;
(2) подготовка прогноза в плановом периоде основных пара-
метров бюджетов государственных внебюджетных фондов;
(3) разработка предложений с необходимыми расчетами о соот-
ношениях в плановом периоде между среднегодовой вели-
чиной минимального размера оплаты труда и среднегодо-
вым прожиточным минимумом трудоспособного населения;
(4) разработка предложений по порядкуувеличения в плановом
периоде оплаты труда работников организаций бюджетной
сферы, финансируемых из федерального бюджета, базовой
части трудовых пенсий, денежного содержания федеральных
государственных служащих, денежного довольствия военно-
служащих.
Основные функции Минпромэнерго РФ. (1) подготовка данных о
предельном росте цен и тарифов на товары и услуги естественных мо-
нополий в очередном году; (2) подготовка данных о прогнозируемых в
очередном году объемах производства подакцизной продукции.
Основные функции Минселъхоза РФ. подготовка данных о прогно-
зируемых в очередном году объемах производства и реализации эти-
лового спирта, спиртосодержащей продукции, алкогольной продук-
ции, табачной продукции, пива, подлежащих обложению акцизами.
Основные функции Минобороны РФ. подготовка государственной
программы вооружения на очередной год.
Основные функции Банка России:
(1) подготовка основных показателей денежно-кредитной поли-
тики в плановом периоде;
(2) разработка прогноза платежного баланса и прогноза разви-
тия банковского сектора в плановом периоде;
(3) подготовка проекта основных направлений единой государ-
ственной денежно-кредитной политики;
(4) подготовка уточненного прогноза платежного баланса РФ
на очередной год.
Основные функции субъектов бюджетного планирования:
(1) разработка докладов о результатах и основных направлениях
деятельности субъектов бюджетного планирования;
(2) обеспечение в пределах своих бюджетов планирования ас-
сигнований, направляемых на исполнение в плановом пе-
риоде расходных обязательств;
5. Бюджетный процесс 117
I (3) распределение предельных объемов своих бюджетов по со-
ответствующим главным распорядителям средств федераль-
ного бюджета, бюджетным целевым программам, статьям
классификации расходов бюджетов РФ;
(4) разработка и представление в установленном порядке пред-
ложений по распределению бюджета принимаемых обяза-
тельств между бюджетными целевыми программами, а также
стройками и объектами для федеральных государственных
нужд;
(5) представление в Минфин РФ и Минэкономразвития РФ
материалов, необходимых для разработки соответствующих
проектировок перспективного финансового плана и феде-
рального бюджета;
(6) разработка федеральных целевых программ в установленной
сфере деятельности;
(7) разработка ведомственных целевых программ.
5.4. Бюджетное прогнозирование
Важнейшее условие успешного ведения хозяйства — постоянное
совершенствование методов его управления. Управлять — значит
предвидеть. В связи с этим возрастает роль перспективного плани-
рования, следовательно, и научного прогнозирования. Прогнозиро-
вание параметров натуральных показателей должно сопровождаться
прогнозом финансовых ресурсов, так как невозможно качественное
прогнозирование развития хозяйства без учета перспективы роста
этих ресурсов.
В отличие от сводного финансового планирования, осуществ-
ляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное
прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджетный
период, т.е. не более чем на год. Но так как основная подавляющая
часть показателей сводного финансового баланса включает ряд
бюджетных показателей, то при составлении перспективного свод-
ного финансового баланса необходимо проводить прогнозные рас-
четы основных бюджетных показателей.
Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс ве-
роятностных оценок возможных путей развития его доходной и
расходной частей.
Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложившихся
тенденций, конкретных социально-экономических условий и пер-
спективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути
развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреп-
118 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
лению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования
является важным условием для принятия наиболее эффективных
мер в финансовой политике государства, региона.
Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на
иных методологических подходах, нежели расчеты показателей го-
дового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов
определяются на базе прямых расчетов экономических и финансо-
вых параметров, то при определении прогнозных бюджетных пока-
зателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия не-
обходимых статистических и отчетных данных.
Финансово-бюджетное прогнозирование — сравнительно моло-
дая отрасль финансовой науки. Ее развитие было связано с необхо-
димостью составления сводных финансовых балансов на перспек-
тиву. Существенный вклад в разработку методов перспективных
финансовых расчетов внесли A.M. Волков, В.А. Галанов, Л.П. Ев-
стигнеева, B.C. Павлов, Г.Б. Поляк, Г.Я. Шахова.
Бюджетное прогнозирование, и в первую очередь прогнозиро-
вание территориальных бюджетов, связано с распространением в
70-е годы практики разработки перспективных комплексных пла-
нов экономического и социального развития территорий, в которых
необходимо было производить прогнозные расчеты бюджетных по-
казателей как основы планирования финансового обеспечения ме-
роприятий, предусмотренных этими планами. Методология прогно-
зирования территориальных бюджетов впервые в нашей стране бы-
ла разработана и апробирована в I976 г. Г.Б. Поляком в ходе подго-
товки и реализации комплексных планов экономического и соци-
ального развития административно-территориальных единиц. Про-
блемы территориального бюджетного прогнозирования отражены
также в работах С.К. Битокова, Н.М. Дементьевой, Т. Т. Тулебаева.
При разработке прогноза развития бюджета могут быть исполь-
зованы различные методы:
(1) метод экстраполяции — составление перспективы исходя из
практики предшествующих периодов. Однако этот метод
пригоден для прогнозирования лишь некоторых статей рас-
ходов и доходов бюджета, имеющих более или менее ста-
бильный характер;
(2) метод экспертных оценок — прогноз, строящийся на базе
оценок, сделанных и обоснованных компетентными спе-
циалистами в отдельных отраслях науки и народного хозяй-
ства. Не лишен недостатков, поскольку имеет элемент субъ-
ективизма;
(3) применение этих двух методов одновременно; при этом ис-
пользуются как объективные тенденции развития, так и
мнения экспертов.
5. Бюджетный процесс 119
Одним из способов экстраполяции основных финансовых зако-
номерностей могут быть линии регрессии, надежность которых по-
вышается при построении многошаговых корреляционных моделей,
ставящих прогнозируемые бюджетные показатели в зависимость от
нескольких переменных. Поэтому работу над бюджетным прогно-
зом следует начать с выявления и изучения факторов (переменных
величин), влияюших на формирование бюджета. К таким факторам
следует отнести развитие производительных сил страны и наличие
общегосударственных финансовых ресурсов, демографические из-
менения, развитие отраслей хозяйства и др.
Для расчетов основных показателей федерального бюджета на
перспективу могут быть использованы корреляционные связи между
объемом доходов федерального бюджета и двумя переменными:
произведенным национальным доходом и валовой продукцией
промышленности и сельского хозяйства, а также связь между этими
показателями и налогом на прибыль. Коэффициенты корреляции
показывают большую тесноту в изучаемых связях, и это понятно:
доходы бюджета формируются прежде всего за счет национального
дохода, а связь Между налогом на прибыль и самой прибылью оче-
видна.
При прогнозировании объема ресурсов бюджета на перспективу
следует использовать глубокий экономический и статистический
анализ сложившихся тенденций, позволяющий в среднем с опреде-
ленной степенью вероятности нивелировать влияние множества
факторов, выявить наиболее общее в совокупности тенденций. Ка-
чественный анализ показал, что статистические модели, с помощью
которых определяются ресурсы федерального бюджета, дали хоро-
шо согласовывающиеся данные, касающиеся его объема на бли-
жайшую перспективу.
Уравнения регрессии с указанными выше двумя переменными
величинами имеют линейный вид:
у = а
+ а\х,
где у — объем ресурсов федерального бюджета;
х — произведенная в отраслях народного хозяйства продукция,
или ВВП (произведенный национальный доход);
ао, Я| — коэффициенты линии регрессии, определяющие ее кон-
кретный вид на основе исходных данных.
При разработке этих моделей самостоятельную проблему пред-
ставляет нахождение значений независимых переменных (нацио-
нальный доход и произведенная продукция) в прогнозируемом пе-
риоде. Для их определения используются прогнозные расчеты ука-
120 "- Централизованные государственные и территориальные финансы
занных общих экономических показателей. Экономический анализ
дополняется изучением темпов развития исследуемых показателей,
их взаимными соотношениями, расчетами среднегодовых темпов
исследуемых явлений по годам, сопоставлением их развития с тем-
пами других экономических величин (производственными основ-
ными фондами, численностью населения и др.). Такой анализ не-
обходим потому, что федеральный бюджет связан с реальными эко-
номическими ситуациями и поэтому быстро реагирует на измене-
ния в любой отрасли народного хозяйства, связан с политикой в
области социальной защиты населения, изменениями в порядке
финансирования основных затрат государства и т.д.
Прогнозирование развития территориальных бюджетов основы-
вается на других показателях. Так как рост населения и изменения
его структуры оказывают непосредственное влияние на развитие
всех отраслей местного хозяйства, а следовательно, на развитие
территориальных бюджетов, большое внимание в прогнозировании
уделяется анализу перспектив демографических изменений.
Бюджетное прогнозирование позволяет определять направления
использования средств, т.е. выявлять приоритеты в финансирова-
нии отраслей местного хозяйства.
Функциональная зависимость объема территориальных бюджетов
от роста численности населения описывается уравнениями:
у = до + а\х; у — ах 3,
где у — объем территориальных бюджетов;
х — численность населения административно-территориальной
единицы.
В первом случае использована линейная модель, во втором —
параболическая. Коэффициенты корреляции этих уравнений пока-
зали большую тесноту в изучаемых связях. И это вполне понятно,
так как размеры расходов территориальных бюджетов зависят в
первую очередь от численности населения, для которого эти расхо-
ды предназначены.
С помощью этих эконом и ко-математических моделей можно
рассчитывать не только размеры общих расходов территориальных
бюджетов, но и расходов на народное хозяйство, социально-
культурные мероприятия.
Можно также спрогнозировать величину расходов на просвещение
и здравоохранение. Для этих целей используется многофакторная
линейная модель:
у = ах\ + ох
,
где у — расходы на социально-культурные мероприятия;
Х\, Х2 — расходы на просвещение и здравоохранение.
5. бюджетный процесс 121
Подобная модель может быть применена при расчете прогноз-
ных показателей расходов на содержание общеобразовательных
школ, больниц и др.
В перспективе экономико- математический метод в сочетании с
долгосрочными государственными минимальными социальными
стандартами и нормами может найти широкое применение в бюд-
Дата добавления: 2015-09-29; просмотров: 19 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |