жетном прогнозировании, обеспечив ему более объективную, науч-
но разработанную основу.
5.5. Перспективное финансовое
планирование: задачи и этапы
Одной из задач бюджетной реформы является переход к средне-
срочному (на несколько лет) бюджетному планированию, в рамках
которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одоб-
ренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров
среднесрочного финансового плана на соответствующий год, ана-
лиза изменения внешних факторов и условий, обоснования изме-
нений, вносимых на основные бюджетные показатели планируемо-
го года, а также корректировки или разработки бюджетных проек-
тировок на последующие годы прогнозного периода.
Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является
составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один
год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового
документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность
государственной политики и предсказуемость распределения бюд-
жетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них
по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в со-
ответствии с целями государственной политики и условиями их
достижения.
С этой целью в соответствии с Постановлением Правительства
РФ от 6 марта 2005 г. № 118 в Министерстве финансов РФ состав-
ляется перспективный финансовый план, который имеет статус ук-
рупненного бюджета.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года в
Целях:
• создания условий для обеспечения сбалансированности и
устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и
федерального бюджета;
122 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
• макроэкономической стабильности, предсказуемости и пре-
емственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой
и денежно-кредитной политики;
• исполнения действующих и принимаемых бюджетных обя-
зательств Российской Федерации.
Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа.
Первый этап перспективного финансового планирования На первом
этапе разрабатываются и одобряются:
• основные направления налоговой и таможенной политики;
• основные показатели сводного финансового баланса РФ;
• сценарные условия, включая основные макроэкономические
показатели, параметры и приоритеты социально-экономи-
ческого развития РФ на среднесрочную перспективу.
Основные направления налоговой и таможенной политики содержат:
(1) анализ законодательства РФ о налогах и сборах и таможен-
ного законодательства РФ, обоснование предложений по его
совершенствованию;
(2) концепции (основные положения) проектов соответствую-
щих нормативных правовых актов;
(3) расчеты влияния изменений в законодательстве РФ о нало-
гах и сборах и таможенном законодательстве РФ на доходы
бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе федерально-
го бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фон-
дов РФ и консолидированных бюджетов субъектов Федера-
ции, в очередном году и плановом периоде;
(4) предложения по улучшению налогового и таможенного ад-
министрирования;
(5) оценку влияния налоговой и таможенной политики, вклю-
чая предлагаемые изменения, на сценарные условия.
Основные направления налоговой политики разрабатываются
Министерством финансов РФ. Основные направления таможенной
политики разрабатываются в эти сроки Министерством экономиче-
ского развития и торговли РФ {в части, касающейся определения
порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных
средств, — совместно с Министерством финансов РФ). Основные
направления налоговой и таможенной политики рассматриваются
Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ.
Сценарные условия разрабатываются Министерством экономиче-
ского развития и торговли РФ, рассматриваются Бюджетной ко-
миссией и одобряются Правительством РФ. Представляемые в Пра-
5. Бюджетный процесс 123
вительство РФ Министерством экономического развития и торгов-
ли РФ сценарные условия должны соответствовать проекту сценар-
ных условий, с учетом которого осуществлялась разработка основ-
ных направлений налоговой и таможенной политики и основных
показателей перспективного финансового плана, рассмотренных и
согласованных Бюджетной комиссией.
Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и про-
гнозируемые на плановый период значения следующих показателей:
• цена на нефть сырую марки «Юралс»;
• объем, темпы роста и структура используемого и произве-
денного ВВП;
• темпы роста базовых отраслей экономики;
• прогноз инфляции, в том числе прогноз базовой инфляции,
прогноз роста цен на товары, прогноз роста цен и тарифов
на платные услуги, прогноз цен и тарифов на товары и ус-
луги естественных монополий;
• объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) по
перечню, согласованному с Министерством финансов РФ;
• величина амортизации;
• оборот розничной торговли;
• платные услуги, оказываемые населению;
• численность занятых в экономике;
• инвестиции в основной капитал с указанием всех источни-
ков финансирования, в том числе инвестиции за счет
средств федерального бюджета, прямые иностранные инве-
стиции;
• фонд заработной платы;
• величина прожиточного минимума в расчете на душу насе-
ления и по основным социально-демографическим группам
населения;
• прибыль организаций для целей бухгалтерского учета;
• амортизации для целей налогообложения;
• объем экспорта и импорта, в том числе экспорт и импорт
нефти, нефтепродуктов и газа;
" курс рубля к доллару США и евро;
• другие показатели по согласованному с Министерством фи-
нансов РФ перечню.
Кроме этих показателей Министерство экономического разви-
тия и торговли РФ разрабатывает основные показатели сводного
финансового баланса РФ, прилагаемые к сценарным условиям.
•] 24 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
Сценарные условия разрабатываются, как правило, в двух вари-
антах (ожидаемом и базовом) исходя из прогнозируемого и из базо-
вого уровня иены на нефть.
По решению Бюджетной комиссии могут разрабатываться до-
полнительные варианты сценарных условий.
В пояснительной записке к сценарным условиям приводится
анализ факторов и тенденций функционирования и развития эко-
номики РФ, обоснование значений соответствующих показателей
для разрабатываемых вариантов сценарных условий, анализ причин
изменения ранее одобренных показателей сценарных условий.
Второй этап перспективного финансового планирования На втором
этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели пер-
спективного финансового плана, а также основные направления
долговой политики.
Основные показатели перспективного финансового плана и ос-
новные направления долговой политики разрабатываются Мини-
стерством финансов РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и
до 1 апреля одобряются Правительством РФ с внесением в случае
необходимости Правительством РФ изменений в основные направ-
ления налоговой и таможенной политики и (или) в сценарные ус-
ловия.
Основные показатели перспективного финансового плана разраба-
тываются с целью определения общего объема финансовых ресурсов,
которые могут быть направлены на исполнение расходных обяза-
тельств РФ в плановом периоде при заданных сценарных условиях.
Основные показатели перспективного финансового плана раз-
рабатываются не менее чем в двух вариантах.
Первый (ожидаемый) вариант основных показателей перспектив-
ного финансового плана формируется исходя из сценарных условий
при прогнозируемом Минэкономразвития уровне иены на нефть.
Второй (базовый) вариант основных показателей перспективно-
го финансового плана формируется исходя из сценарных условий
при базовом уровне цены на нефть.
По решению Бюджетной комиссии могут разрабатываться до-
полнительные варианты основных показателей перспективного фи-
нансового плана.
В ходе разработки и рассмотрения основных показателей пер-
спективного финансового плана Бюджетная комиссия может вно-
сить уточнения в ранее утвержденные основные направления нало-
говой и таможенной политики, а также принимать решения по
уточнению сценарных условий.
5. Бюджетный процесс 125
Пояснительная записка к основным показателям перспективно-
го финансового плана содержит характеристику основных показа-
телей, анализ влияющих на них факторов и условий, их взаимосвя-
зи со сценарными условиями, обоснование варианта, предлагаемого
для формирования проекта перспективного финансового плана и
проекта федерального бюджета, обоснование приоритетных направ-
лений распределения бюджета принимаемых обязательств, а также
формирования расходов инвестиционного характера.
Основные направления долговой политики содержат анализ и про-
гноз объема и структуры государственного долга РФ, обоснование
предложений по объемам заимствований на внутреннем и внешнем
рынках, оценку стоимости обслуживания и объемов погашения го-
сударственного долга РФ в плановом периоде.
Третий этап перспективного финансового планирования На третьем
этапа разрабатывается и утверждается проект перспективного фи-
нансового плана.
Проект перспективного финансового плана разрабатывается Ми-
нистерством финансов РФ, рассматривается Бюджетной комиссией
и одобряется Правительством РФ.
Проект перспективного финансового плана разрабатывается ис-
ходя из одобренного Правительством РФ варианта основных пока-
зателей перспективного финансового плана по форме, приведенной
ниже (табл. 5.1), с целью определения основных параметров (харак-
теристик) бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюд-
жета, а также установления предельных объемов бюджетов субъек-
тов бюджетного планирования в плановом периоде.
Разработка проекта перспективного финансового плана на пла-
новый период осуществляется путем корректировки основных па-
раметров этого плана за последние два года и разработки основных
параметров на третий год планового периода исходя из новых сце-
нарных условий с учетом изменений объема и структуры доходов
бюджетной системы РФ и расходных обязательств РФ в текущем
году и плановом периоде.
При разработке перспективного финансового плана Минфин
РФ и Минэкономразвития РФ могут вносить в Бюджетную комис-
сию предложения по корректировке основных показателей пер-
спективного финансового плана в соответствии с основными пара-
метрами прогноза социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу.
•) 28 II- Централизованные государственные и территориальные финансы
5.6. Составление проектов бюджетов
Главная задача бюджетного планирования — определение объема
денежных средств, центр&чизуемых в бюджете с целью финансового
обеспечения функций, возложенных на органы государственной
власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, преду-
смотренных прогнозом экономическою и социального разлития
государства и территории.
Правовой основой бюджетного планирования является Бюд-
жетный кодекс РФ (ст. 169—184). Методическая основа составления
бюджетов — Положение «О разработке перспективного финансово-
го плана Российской Федерации и проекта Федерального закона о
федеральном бюджете на очередной финансовый год*, утвержден-
ное Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118.
Составление проекта бюджета является прерогативой Прави-
тельства РФ, исполнительных органов власти субъектов РФ и му-
ниципальных образований. По их поручению проект бюджета раз-
рабатывается Министерством финансов РФ и территориальными
финансовыми органами.
Для составления проекта бюджета Министерства финансов РФ
территориальные финансовые органы должны быть обеспечены не-
обходимой информационной базой, которая поступает им от соот-
ветствующего правительства, статистических, налоговых органов и
других учреждений. Главным источником информации для состав-
ления проекта бюджета служит прогноз социально-экономического
развития государства или территории, который, в свою очередь,
разрабатывается на основе данных экономического и социального
развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый
год и других показателей. При разработке проекта бюджета учиты-
ваются также основные положения финансово-бюджетной полити-
ки, принятой на соответствующий плановый период.
Составление проекта федерального бюджета Проект федерального
бюджета ра!рабатывается Министерством финансов РФ по поруче-
нию Правительства РФ. Работа над проектом бюджета начинается
за двенадцать месяцев до начала планируемого года.
В задачу Министерства финансов РФ входит разработка: проек-
та федерального бюджета; проектировок основных показателей фе-
дерального бюджета на среднесрочную перспективу; проекта феде-
рального закона о федеральном бюджете на планируемый год.
5. Бюджетный процесс 129
Исходной базой для разработки проекта федерального бюджета
являются:
• Бюджетное послание Президента РФ;
• перспективный финансовый план;
• прогноз социально-экономического развития РФ на очеред-
ной год;
• отчет об исполнении федерального бюджета в отчетном году
и основные показатели ожидаемого исполнения федераль-
ного бюджета в текущем году;
• доклады о результатах и основных направлениях деятельно-
сти субъектов бюджетного планирования;
• проекты федеральных законов (федеральные законы) о вне-
сении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах;
• реестр расходных обязательств РФ и изменения, которые
планируется в него внести в связи с проектами норматив-
ных правовых актов, определяющих расходные обязательст-
ва РФ.
В проекте федерального бюджета определены:
• общий объем расходов и доходов федерального бюджета,
объем дефицита или профицита федерального бюджета;
• направления и объемы использования средств Стабилизаци-
онного фонда РФ, превышающих минимальный уровень,
установленный Бюджетным кодексом РФ;
• закрепление источников доходов федерального бюджета за
администраторами доходов федерального бюджета;
• нормативы отчислений федеральных налогов и сборов (в
части погашения задолженности прошлых лет по отдельным
видам налогов, а также в части погашения задолженности
по отмененным налогам и сборам) в федеральный бюджет и
консолидированные бюджеты субъектов РФ;
• нормативы отчислений неналоговых доходов в федеральный
бюджет;
• объемы поступлений доходов в федеральный бюджет по ос-
новным источникам (в соответствии с классификацией до-
ходов бюджетов РФ);
• распределение расходов федерального бюджета по разделам
и подразделам функциональной классификации расходов
бюджетов РФ;
• распределение расходов федерального бюджета по разделам,
подразделам, целевым статьям и видам функциональной
классификации расходов бюджетов РФ;
\ 30 "- Централизованные государственные и территориальные финансы
• ведомственная структура федерального бюджета (распреде-
ление расходов по главным распорядителям средств феде-
рального бюджета в соответствии со структурой функцио-
нальной классификации расходов бюджетов РФ);
• перечень и объемы финансирования федеральных целевых
программ;
• распределение государственных капитальных вложений на
реализацию федеральной адресной инвестиционной про-
граммы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам
функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
• основные показатели государственного оборонного заказа;
• распределение расходов на реализацию межгосударственных
договоров в рамках СНГ;
• распределение по субъектам РФ средств Федерального фон-
да финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального
фонда компенсаций (по видам субвенций), Федерального
фонда софинансирования социальных расходов (по видам
субсидий), Федерального фонда регионального развития (по
видам субсидий);
• распределение межбюджетных трансфертов бюджетам за-
крытых административно-территориальных образований;
• размер долга иностранных государств по кредитам, предос-
тавленным Правительством бывшего СССР и Правительст-
вом РФ, по состоянию на 1 января текущего года;
• верхний предел государственного внешнего и внутреннего
долга РФ на ] января года, следующего за очередным годом;
• программа государственных внутренних заимствований РФ;
• программа государственных внешних заимствований РФ;
• программа предоставления РФ государственных кредитов
иностранным государствам, их юридическим лицам;
• источники финансирования дефицита федерального бюджета.
Проект федерального бюджета разрабатывается в три этапа.
На первом этапе формирования проекта бюджета Минэконом-
развития разрабатывает (обновляет) сценарные условия экономиче-
ского и социального развития на планируемый год, в которых от-
ражены главные макроэкономические показатели и материалы для
уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и
социального развития страны, а также основные показатели свод-
ного финансового баланса России.
После одобрения Правительством РФ этих сценарных условий
Минфин разрабатывает основные характеристики доходов и расхо-
дов федерального бюджета на планируемый год и проектирования
5. Бюджетный процесс 131
размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на
среднесрочную перспективу в составе показателей перспективного
финансового плана (табл. 5.2). Рассматриваются также предложения
о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядке индекса-
ции заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в
. планируемом году и на среднесрочную перспективу.
Все эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение
Правительства РФ. После их принятия Правительством они могут
быть представлены в Совет Федерации и Государственную Думу по
их запросу.
Затем Минфин направляет субъектам бюджетного планирования
предельные объемы их бюджетов и методические указания по их
распределению на очередной год между главными распорядителями
средств федерального бюджета, статьями функциональной и эконо-
мической классификации расходов бюджетов Российской Федера-
ции, бюджетными целевыми программами.
На втором этапе Минэкономразвития разрабатывает и направ-
ляет в Минфин проект федеральной адресной инвестиционной
программы и предложения по распределению объемов государст-
венных капитальных вложений по ведомственной структуре расхо-
дов бюджетов РФ.
На этом этапе субъекты бюджетного планирования в соответст-
вии с методическими указаниями Минфина РФ распределяют пре-
дельные объемы своих бюджетов на очередной год по главным рас-
порядителям средств федерального бюджета, статьям функциональ-
ной и экономической классификаций расходов бюджетов РФ, бюд-
жетным целевым программам и представляют в Минфин указанное
распределение, а также иные документы и материалы, необходимые
для составления проекта федерального бюджета.
Эти материалы сначала анализируются специалистами функ-
циональных подразделений Минфина РФ, закрепленными за соот-
ветствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты
показателей финансовых планов министерств, бюджетов террито-
рий, выявляются возможности мобилизации дополнительных дохо-
дов и экономии расходов. Затем расчеты с внесенными поправками
рассматриваются у руководителей департаментов Минфина, а затем
направляются в Бюджетный департамент, который рассматривает
представленные расчеты, вносит в них в случае необходимости по-
правки и направляет на решение руководства Минфина РФ.
Таблица 5.2. Основные параметры федерального бюджета
— годы (млрд руб.) на
Показатель
Доходы — всего
В том Числе:
налоговые
из них ЕСН
неналоговые
из них таможенные пошлины и сборы
Расходы — всего
В том числе:
а) процентные
. б) непроцентные
В том числе межбюджетные трансферты
Из них:
бюджетам других уровней
государственным внебюджетным фондам
Из общего объема расходов:
расходы текущего характера
расходы инвестиционного характера
Профицит (+), дефицит (—)
Источники финансирования дефицита:
привлечение
погашение
Внешние источники финансирования дефи-
цита:
привлечение
погашение
С п р а в о ч н о
Стабилизационный фонд РФ:
средства на начало года
Поступления
использование (включая досрочное пога-
шение внешнего долга РФ)
средства на конец года
Государственный долг РФ:
внешний
Текущий год
Отчет-,.,.,
.
л
Утверждено ижидае-
ФЗ № мое ме-
ст полнение
1-й
I 11
cut/
Плановый
период
2-й год 3-й год
-
134 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
В случае если у бюджетополучателей имеются разногласия по
показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показа-
телям выносятся на рассмотрение Бюджетной комиссии.
На третьем этапе Минфин РФ на основе представленных
субъектами бюджетного планирования расчетов, документов и ма-
териалов формирует проект федерального бюджета и прилагаемые к
нему материалы и после рассмотрения Бюджетной комиссией вно-
сит их в Правительство РФ.
Правительство РФ одобряет проект федерального бюджета для
внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
Одновременно с проектом федерального бюджета в Государст-
венную Думу Федерального Собрания РФ вносятся доклад Прави-
тельства РФ о результатах и целях бюджетной политики и доклады
о результатах и основных направлениях деятельности субъектов
бюджетного планирования, оценка реализуемых ими или предло-
женных федеральных и ведомственных целевых программ, а также
перспективный финансовый план, проекты федеральных законов о
бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ и другие ма-
териалы, предусмотренные Бюджетным кодексом.
По результатам рассмотрения Государственной Думой проекта
федерального бюджета и проектов бюджетов государственных вне-
бюджетных фондов Минфин РФ вносит в Правительство РФ пред-
ложения по внесению изменений в перспективный финансовый
план, а Минэкономразвития составляет уточненный сводный фи-
нансовый баланс РФ.
Затем Минфин представляет в Бюджетную комиссию оценки
изменения доходов бюджетной системы РФ и бюджета принимае-
мых обязательств в связи с уточнением принимаемых обязательств
и уточнением основных параметров прогноза социально-экономи-
ческого развития РФ.
Составление территориальных бюджетов Проекты территориальных
бюджетов составляются финансовыми органами субъектов Россий-
ской Федерации и муниципальных образований. Для составления
проектов бюджетов территориальные финансовые органы имеют
право на получение информации не только от территориальных
органов исполнительной власти, но и от вышестоящих финансовых
органов.
Финансовые органы субъектов РФ получают из Минфина РФ
следующие материалы:
• предполагаемые изменения налогообложения;
5. Бюджетный процесс 135
• расходы, передаваемые в бюджеты субъектов РФ, и объемы
передаваемых соответствующих средств;
• порядок формирования Фонда финансовой поддержки субъ-
ектов РФ и распределение его средств;
• субвенции и дотации, предполагаемые к передаче субъектам
РФ.
Финансовые органы муниципальных образований получают от
финансовых органов субъектов РФ следующие материалы:
• предполагаемые изменения отчислений по закрепленным за
местными бюджетами доходам;
• порядок формирования регионального фонда финансовой
поддержки муниципальных образований и распределение
его средств;
• субвенции и дотации, предполагаемые к передаче местным
бюджетам.
Порядок организации и проведения работ по составлению про-
екта территориального бюджета аналогичен работам, проводимым в
Министерстве финансов РФ.
В ходе работы по составлению проекта бюджета в случае несба-
лансированности доходов и минимально необходимых расходов
территориальных бюджетов территориальный исполнительный ор-
ган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган
власти необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов
отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня
доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящего бюдже-
та, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих
бюджетному финансированию.
Исполнительный орган субъекта Федерации и муниципального
образования может вносить в вышестоящий исполнительный орган
власти предложения по изменению и уточнению проектируемых
вышестоящим органом власти бюджетных нормативов и показате-
лей. Разногласия по этим вопросам рассматриваются вначале в вы-
шестоящем исполнительном органом власти. Результаты рассмот-
рения разногласий отражаются в составляемом протоколе, в кото-
ром содержатся обоснование предложений и обоснование отказа.
В случае необходимости решения этих вопросов на паритетных на-
чалах создается согласительная комиссия, решение которой дово-
дится до сведения нижестоящих и вышестоящих органов власти.
Окончательное решение принимается вышестоящим представи-
тельным органом власти.
Кроме составления проекта бюджета на планируемый год, ис-
полнительные органы власти субъектов Федерации и мунииипаль-
\ 36 "- Централизованные государственные и территориальные финансы
ных образований в целях составления консолидированного бюджета
РФ, обеспечения единой финансово-бюджетной политики государ-
ства должны подготовить и представить в вышестоящий орган ис-
полнительной власти следующие документы и материалы:
(1) прогноз социально-экономического развития субъекта РФ и
муниципального образования на очередной год;
(2) основные направления бюджетной и налоговой политики
субъекта РФ и муниципального образования на очередной
год;
(3) прогноз сводного финансового баланса по территории субъ-
екта РФ.и муниципального образования на очередной год;
(4) прогноз консолидированного бюджета субъекта Федерации
на очередной год;
(5) адресную инвестиционную программу на очередной год;
(6) программу приватизации государственных предприятий на
очередной год.
Дополнительно к этим материалам исполнительные органы
субъектов Федерации подготавливают:
(1) структуру внутреннего долга субъекта Федерации и про-
грамму внутренних заимствований, предусмотренных на
планируемый год для финансирования дефицита бюджета
субъекта Федерации;
(2) программу предоставления гарантий исполнительного орга-
на субъекта Федерации на планируемый год;
(3) оценку ожидаемого исполнения бюджета субъекта Федера-
ции за текущий год.
5.7. Совершенствование программно-целевых
методов бюджетного планирования
Реформирование бюджетного процесса предусматривает переход
преимущественно к программно-целевым методам бюджетного
планирования. Это позволит обеспечить прямую взаимосвязь между
распределением бюджетных ресурсов и фактическими или плани-
Дата добавления: 2015-09-29; просмотров: 21 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |