руемыми результатами их использования в соответствии с установ-
ленными приоритетами государственной политики.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного пла-
нирования программно-целевое бюджетное планирование исходит
из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение
общественно значимых и, как правило, количественно измеримых
результатов деятельности получателей бюджетных средств с одно-
5. Бюджетный процесс 137
временным мониторингом и контролем за достижением намечен-
ных целей и результатов.
Расширение сферы применения и повышение качества про-
граммно-целевых методов бюджетного плакирования предполагает-
ся осуществить путем:
• представления ежегодно субъектами бюджетного планиро-
вания докладов о результатах и основных направлениях сво-
ей деятельности;
• совершенствования методологии разработки и реализации
федеральных, региональных, муниципальных целевых про-
грамм;
• использования в бюджетном процессе ведомственных целе-
вых программ;
• распределения части бюджета принимаемых обязательств на
> конкурсной основе по результатам оценки действующих и
предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• расширения полномочий администраторов бюджетных про-
грамм в процессе исполнения бюджета.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование
на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых
программ, а также Федеральной инвестиционной программы.
Реформирование федеральных целевых программ В соответствии с
Концепцией реформирования бюджетного процесса количество
федеральных целевых программ будет существенно сокращено. При
этом этот процесс не будет идти по пути включения ликвидируемых
программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Боль-
шинство действующих федеральных целевых программ и их под-
программ будут преобразованы в ведомственные программы. Ос-
тавшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредо-
точены на реализации крупномасштабных инвестиционных, науч-
но-технических и (или) структурных проектов, направленных на
решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных
органов государственной власти. Объем ассигнований, необходи-
мых для реализации действующих программ, должен быть достато-
чен для достижения планируемых результатов, а сокращение или
прекращение выделения ассигнований должно происходить по
формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрач-
ными критериями оценки федеральных целевых программ.
Исходя из этого федеральные и ведомственные целевые про-
граммы будут рассматриваться в качестве двух типов единых по
принципу формирования и реализации, но различающихся по со-
держанию и статусу бюджетных целевых программ.
•) 38 •'• Централизованные государственные и территориальные финансы
К бюджетным целевым программам предъявляются следующие
общие требования:
• четкая формулировка цели программы, соответствующей
приоритетам государственной политики, полномочиям и
сферам ответственности федеральных органов исполнитель-
ной власти;
• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых
результатов реализации программы, включая как непосред-
ственные результаты (предоставление услуг определенного
качества и объема), так и конечные результаты (эффект от
предоставленных услуг для их получателей);
• наличие системы показателей для измерения результатов
реализации программы (индикаторов экономической и со-
циальной эффективности) и целевых значений каждого из
таких показателей, необходимых и достаточных для предва-
рительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реали-
зации) и завершающей (после завершения программы или
ее этапа) оценки программы;
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели
и результатов программы, оценки внешних условий и рис-
ков для реализации программы;
• определение системы управления реализацией программы,
разграничения полномочий и ответственности различных
единиц управления.
При распределении на конкурсной основе средств бюджета
принимаемых обязательств между бюджетными целевыми програм-
мами будут применяться следующие принципы:
• распределение основной части средств бюджета принимае-
мых обязательств только между новыми или действующими
бюджетными целевыми программами в зависимости от
формализованной оценки их обоснованности и результа-
тивности, а также соответствия приоритетам государствен-
ной политики;
• учет при распределении ассигнований бюджета принимае-
мых обязательств средней оценки бюджетных целевых про-
грамм, реализуемых соответствующим субъектом бюджетно-
го планирования;
• учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых
затрат на реализацию возложенных на соответствующие ор-
ганы власти функций, в том числе связанных с управлением
бюджетными целевыми программами.
5. Бюджетный процесс 139
При этом не исключена возможность сокращения финансиро-
вания или досрочного прекращения реализации бюджетных целе-
вых программ в случае несоответствия заранее установленным про-
межуточным критериям и индикаторам результативности с соблю-
дением процедур расторжения договоров (соглашений).
В бюджетном процессе должны быть внедрены новые методы
планирования и исполнения бюджета — метод бюджетирования,
ориентированного на результат.
Бюджетирование, ориентированное на результат Это планирование,
исполнение бюджетов всех уровней и контроль результатов, полу-
ченных от использования бюджетных средств, на основе сопостав-
ления целевых программ. Такой метод планирования, исполнения и
контроля бюджета основан на четкой формулировке целей и задач в
деятельности органов власти, бюджетополучателей, а также на при-
менении показателей, характеризующих количественные или каче-
ственные параметры выполнения этих задач.
Термин и метод бюджетирования не новые. В отечественной
финансовой литературе он появился не с бюджетным, а с финансо-
вым менеджментом, в рамках которого предприятиями применяет-
ся целевое планирование (бизнес-план), учет произведенных задач
и полученных финансовых результатов (директ-костинт), составле-
ние смет по видам деятельности предприятия (бюджетирование) 1.
Бюджетирование как метод деятельности в сфере управления
бюджетными ресурсами — составная часть бюджетного процесса.
Бюджетный же процесс происходит во всех звеньях бюджетной
системы. Поэтому надо иметь в виду, что процесс бюджетирования
происходит не только, как считают некоторые экономисты, в сфере
государственной политики и федерального бюджета, но и в сферах
региональной, муниципальной политики, а следовательно, в бюд-
жетном процессе на региональном и местном уровнях.
Следует также отметить, что и экономическая суть этого терми-
на не имеет принципиально нового содержания. Во-первых, с тех
пор как существуют государства и бюджеты, проводилась и прово-
дится государственная финансовая политика и средства из бюдже-
тов выделяются в соответствии с приоритетами этой политики и
значимостью поставленных целей. Во-вторых, средств в бюджетах
никогда не хватало, поэтому правительства стремились достичь
максимума результата при минимуме имеющихся бюджетных
средств, т.е. всегда была ориентация на получение конкретного ре-
См.: Финансовый менеджмент / Под ред. Г.Б. Поляка М.: ЮНИТИ-ДАНД, 2004.
140 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
зультата. В-третьих, для достижения этого результат всегда сущест-
вовал финансовый контроль.
Таким образом, все элементы бюджетирования, ориентирован-
ного на результат, всегда были и входили в содержание бюджетного
финансирования. Примером могут служить такие проводимые в
СССР важнейшие для общества цели и меры по их осуществлению,
как электрификация, ликвидация неграмотности населения, инду-
стриализация и др.
Поэтому, по крайней мере, некорректным является утверждение
некоторых экономистов о том, что методы, понимаемые под про-
граммно-целевым планированием и планированием, ориентирован-
ным на результат, являются зарубежным изобретением. Это не со-
ответствует истине. После Второй мировой войны западные эконо-
мисты стали еще в большей мере использовать опыт СССР по цен-
трализованному управлению национальной экономикой и, в част-
ности, опыт государственного целевого планирования, в том числе
и финансового. В европейских странах были созданы министерства
(ведомства), ведавшие государственным планированием. Позже и
американские экономисты предложили американскому правитель-
ству создать такое ведомство в США. Во многих странах при прави-
тельствах были созданы структуры, координирующие работу отрас-
левых ведомств по планированию мероприятий, требующих госу-
дарственного финансирования и оценивающих экономическую и
социальную эффективность бюджетных расходов.
Такие органы задолго до этого действовали в СССР, а действия
по оценке результативности государственных затрат осуществлялись
в Госплане СССР и Минфине СССР и подведомственных им тер-
риториальных органах и научных институтах, в процессе составле-
ния народно-хозяйственных планов и бюджетов и отчетов по их
исполнению. Данные о такой работе можно почерпнуть из законо-
дательных и инструктивных материалов, планов и отчетов Прави-
тельства СССР об исполнении народно-хозяйственных планов и
бюджетов, из монографии и учебников по этим проблемам.
Можно также отметить, что в нашей стране впервые были раз-
работаны методические основы не только программно-целевого
планирования, но и методики финансового обеспечения таких про-
грамм. Примером тому может служить подготовленные в 1983 г. в
НИФИ Минфина СССР Г.Б. Поляком «Методические рекоменда-
ции по составлению и исполнению плана финансирования терри-
ториальных целевых комплексных программ».
В современных условиях в бюджетном финансировании, ориен-
тируемом на результатах, для достижения более высоких парамет-
5. Бюджетный процесс 141
ров конечных результатов надо больше внимания уделять разработ-
ке и повышению качества подготовки целевых программ, их обос-
нованию, показателям оценки их выполнения, повышать требова-
ния к составлению отчетов, постоянно отслеживать ход выполне-
ния программ, усиливать санкции за их невыполнение.
В новой интерпретации суть концепции бюджетирования, ори-
ентированного на результат, имеет следующее содержание.
Цель бюджетирования, ориентированного на результат, — по-
вышение эффективности использования бюджетных средств. Это мо-
жет быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема
выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их ис-
пользования, т.е. планирование и распределение бюджетных ресур-
сов между бюджетополучателями ставится в зависимость от дости-
жения ими конкретных результатов в соответствии со среднесроч-
ными приоритетами социально-экономической политики.
Реализация концепции бюджетирования, ориентированного на
результат, связана с созданием системы мониторинга результатив-
ности бюджетных расходов, докладов о результатах и основных на-
правлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, с
переходом к многолетнему бюджетному планированию.
Мониторинг бюджетного сектора — это начальное наблюдение,
измерение и анализ результатов деятельности органов государст-
венной власти и бюджетополучателей и эффективности использо-
вания ими бюджетных средств. Мониторинг бюджетного сектора в
нашей стране был введен на основании распоряжения Правительства
РФ от 21 ноября 2003 г. Мониторинг проводится главными распоря-
дителями бюджетных средств, федерального бюджета и распростра-
няется на всех распорядителей и получателей бюджетных средств
федерального бюджета.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъ-
ектов бюджетного планирования Это новая составная часть бюджет-
ного процесса. Они составляются в целях применения в бюджетном
процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ори-
ентированного на результат. Положение о подготовке таких докла-
дов утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г.
№ 249.
Непосредственная задача подготовки докладов — обеспечение
Правительства РФ и Министерства финансов РФ информацией, не-
обходимой для составления доклада Правительства РФ о результатах
и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансово-
го плана и федерального бюджета на очередной финансовый год ис-
142 II. Централизованные государственные и территориальные финансы
ходя из наиболее эффективного использования средств федерального
бюджета для достижения планируемых результатов проведения госу-
дарственной политики, а также сводного доклада о результатах и ос-
новных направлениях деятельности Правительства РФ.
Подготовка докладов осуществляется субъектами бюджетного
планирования (министерствами и ведомствами) с участием подве-
домственных им главных распорядителей средств федерального
бюджета, по которым субъект бюджетного планирования в соответ-
ствии с порядком разработки проектов перспективного финансово-
го плана и федерального бюджета на очередной финансовый год
формирует бюджетные проектировки.
Доклад включает следующие разделы:
1. Цели и задачи деятельности.
2. Расходные обязательства и формирование доходов.
3. Результаты деятельности.
4. Распределение расходов по целям, задачам и программам.
5. Результативность бюджетных расходов.
Проекты докладов представляются в Правительственную комис-
сию по повышению результативности бюджетных расходов и Мини-
стерство финансов РФ для использования их данных s работе по фор-
мированию проекта бюджета на очередной год.
Доработанные и уточненные с учетом принятого федерального
закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый
год доклады представляются в Правительственную комиссию по
повышению результативности бюджетных расходов, Министерство
финансов РФ и Министерство экономического развития и торговли
РФ.
Подобные доклады составляются на региональном и местном
уровнях.
Экономическая и финансовая информация, полученная на ос-
нове мониторинга и докладов о результатах деятельности субъектов
бюджетного планирования, позволит дать оценку экономической и
социальной эффективности деятельности министерств, ведомств,
организаций, что в свою очередь станет базой для определения их
размера бюджетных средств в плановом периоде.
Метод бюджетирования, ориентированного на результат, ис-
пользуется и в процессе исполнения бюджета. Оценка деятельности
субъектов бюджетного планирования позволяет корректировать в
текущем году выделение им бюджетных ассигнований в случае, ес-
ли министерства, ведомства, организации не добиваются выполне-
ния задач, поставленных в целевой программе, или индикаторы
результативности их деятельности ниже установленного уровня.
5. Бюджетный процесс 143
5.8. Этапы рассмотрения и утверждения
проекта бюджета
Получив от финансовых органов проекты соответствующих бюдже-
тов, органы исполнительной власти рассматривают и при необхо-
димости вносят в них поправки и дополнения.
Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономи-
ческого развития России, проекты федерального бюджета и бюдже-
тов государственных целевых фондов, сводный финансовый баланс,
перспективный финансовый план и материалы, характеризующие
финансово-бюджетную политику на планируемый год.
Этапы рассмотрения и утверждения проекта бюджета следую-
щие.
Первый этап После изучения этих документов и работы с ними
Правительство вносит на рассмотрение Государственной Думы Фе-
дерального Собрания РФ проект федерального закона о федеральном
бюджете на планируемый год. Вместе с этим документом в Госу-
дарственную Думу направляются:
(1) предварительные итоги социально-экономического развития
РФ за истекший период текущего года;
(2) прогноз социально-экономического развития РФ на плани-
руемый год;
(3) прогноз сводного финансового баланса по территории РФ
на планируемый год;
(4) федеральные целевые программы и федеральные программы
по развитию регионов, предусмотренные к финансирова-
нию из федерального бюджета на планируемый год;
(5) федеральная адресная инвестиционная программа на пла-
нируемый год;
(6) расчеты по статьям классификации доходов федерального
бюджета, разделам и подразделам функциональной класси-
фикации расходов и дефициту федерального бюджета на
планируемый год;
(7) международные договоры РФ, вступившие в силу для РФ и
содержащие ее финансовые обязательства на планируемый
год, включая нератифииированные международные догово-
ры РФ о государственных внешних заимствованиях и госу-
дарственных кредитах;
(8) программа государственных внешних заимствований РФ и
предоставления государственных кредитов РФ иностранным
государствам на планируемый год, структура внешнего дол-
144 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
га РФ по видам задолженности и с разбивкой по отдельным
государствам в планируемом году;
(9) структура государственного внутреннего долга РФ и про-
грамма внутренних заимствований, предусмотренных на
планируемый год для финансирования дефицита федераль-
ного бюджета;
(10) программа предоставления гарантий Правительства РФ на
планируемый год и отчет о предоставлении гарантий за ис-
текший период текущего года.
Проекты федеральных целевых программ, намечаемых к финан-
сированию за счет средств федерального бюджета, представляются в
Государственную Думу одновременно с проектом федерального за-
кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В проектах федеральных целевых программ, утвержденных в со-
ставе бюджетов в предшествующие финансовые, годы, финансиро-
вание которых было открыто в годы, предшествующие очередному
финансовому году, указываются:
• объем финансирования на очередной финансовый год со-
гласно распределению средств федерального бюджета, при-
нятому при утверждении каждой указанной программы;
• объем финансирования на очередной финансовый год,
предлагаемый Правительством РФ в составе проекта феде-
рального закона о федеральном бюджете на очередной фи-
нансовый год;
• объем финансирования за предшествующие годы, а также за
текущий финансовый год согласно расписанию, принятому
при утверждении каждой указанной программы;
• объем фактического финансирования за предшествующие
годы, а также ожидаемое финансирование в текущем фи-
нансовом году;
• объем финансирования па финансовые годы, следующие за
очередным финансовым годом, согласно расписанию, при-
нятому при утверждении каждой указанной программы;
• объем финансирования на финансовые годы, следующие за
очередным финансовым годом.
Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете
на планируемый год Правительство РФ вносит в Государственную
Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных
федеральных внебюджетных фондов, о повышении минимального
размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государствен-
ных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда, о
приостановке или отмене федеральных законов, реализация кото-
5. Бюджетный процесс 145
рых требует осуществления расходов, но не предусмотрена в феде-
ральном бюджете на планируемый год. Если требуется внесение
изменений и дополнений в законодательные акты Российской Фе-
дерации о налогах, а также о тарифах страховых взносов в государ-
ственные внебюджетные фонды на планируемый год, то Прави-
тельство РФ одновременно с проектом федерального закона о фе-
деральном бюджете на планируемый год вносит проекты соответст-
вующих федеральных законов.
Кроме того. Правительство РФ представляет в Государственную
Думу:
(1) оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за
текущий год и консолидированного бюджета РФ за отчет-
ный год;
(2) программу предоставления средств федерального бюджета
на планируемый год на возвратной основе по каждому виду
расходов и отчет о предоставлении средств на возвратной
основе за отчетный год и истекший период текущего года;
(3) поквартальное распределение доходов и расходов федераль-
ного бюджета на планируемый год.
Центральный банк Российской Федерации (Банк России) пред-
ставляет в Государственную Думу проект основных направлений
единой государственной денежно-кредитной политики на плани-
руемый год, предварительно согласованный с Президентом и Пра-
вительством РФ-
Второй этап Получив указанные выше документы и материалы,
Совет Государственной Думы Федерального Собрания РФ (или в
период парламентских каникул Председатель Государственной Ду-
мы Федерального Собрания РФ) направляет его в Комитет Госу-
дарственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам.
Совет Государственной Думы утверждает также комитеты, от-
ветственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов
федерального бюджета. По каждому разделу расходов федерального
бюджета назначается не менее двух ответственных комитетов, од-
ним из. которых является Комитет по бюджету.
Рассмотрение в комитетах Государственной Думы поступивших
материалов по проекту бюджета проводится депутатами совместно с
приглашаемыми для этой работы экономистами, учеными, предста-
вителями министерств, ведомств, территориальных органов испол-
нительной власти, которые готовят заключения по разделам проек-
та бюджета, вносят предложения по доходам и расходам.
146 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
Совет Государственной Думы (или в период парламентских ка-
никул Председатель Государственной Думы) на основании заклю-
чения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект
федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год
принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подле-
жит возвращению в Правительство РФ на доработку. Проект феде-
рального закона о федеральном бюджете на планируемый год мо-
жет быть возвращен на доработку в Правительство РФ, если состав
представленных материалов не соответствует требованиям законо-
дательных документов о бюджете. В случае необходимости дорабо-
танный законопроект со всеми необходимыми документами и мате-
риалами представляется в Государственную Думу Правительством
РФ в десятидневный срок и вновь рассматривается Советом Госу-
дарственной Думы.
Третий и четвертый этапы На третьем этапе проект федерального
закона о федеральном бюджете направляется Советом Государст-
венной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации Федерального
Собрания РФ, комитеты Государственной Думы, другим субъектам
права законодательной инициативы для внесения замечаний и
предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
На четвертом этапе после рассмотрения проекта бюджета в ко-
митетах проект федерального закона с замечаниями и предложе-
ниями депутатов выносится на обсуждение Государственной Думы,
которая обсуждает его в трех чтениях.
- Первое чтение. При рассмотрении проекта федерального закона
о федеральном бюджете на планируемый год в первом чтении Госу-
дарственная Дума рассматривает концепцию и прогноз социально-
экономического развития Российской Федерации, основные на-
правления бюджетной и налоговой политики, основные принципы
взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов
Федерации, программу государственных внешних заимствований
РФ и предоставления государственных кредитов РФ иностранным
государствам на планируемый год в части источников внешнего
финансирования покрытия дефицита федерального бюджета. Рас-
сматриваются также основные показатели федерального бюджета, в
том числе: доходы федерального бюджета в разрезе групп, подгрупп
и статей классификации доходов бюджетов РФ; распределение до-
ходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюд-
жетом и бюджетами субъектов Федерации; размеры несбалансиро-
ванности (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и
в процентах к расходам федерального бюджета на очередной фи-
5. Бюджетный процесс 147
нансовый год и источники покрытия дефицита; общий объем рас-
ходов федерального бюджета в целом.
Затем комитеты Государственной Думы готовят и направляют в
Комитет по бюджету заключения по проекту федерального закона о
федеральном бюджете на планируемый год с предложениями о
принятии или отклонении представленного законопроекта, а также
предложения и рекомендации по вопросам, рассматриваемым в
первом чтении. На основании заключений комитетов Государст-
венной Думы по основным характеристикам федерального бюджета
Комитет по бюджету готовит свое заключение по проекту феде-
рального закона о федеральном бюджете на планируемый год, а
также проект постановления Государственной Думы Федерального
Собрания «О принятии проекта федерального закона о федераль-
ном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении» и
представляет их на рассмотрение на пленарном заседании Государ-
ственной Думы.
На пленарном заседании Государственная Дума заслушивает
доклад Правительства РФ и содоклады Комитета Государственной
Думы по экономической политике и Комитета по бюджету и при-
нимает решение о принятии или об отклонении указанного зако-
нопроекта. В случае принятия Государственной Думой законопро-
екта в первом чтении утверждаются основные показатели феде-
рального бюджета.
В случае отклонения проекта федерального закона о федераль-
ном бюджете в первом чтении процесс бюджетного планирования
продолжается, так как Государственная Дума может передать ука-
занный законопроект в согласительную комиссию по уточнению
основных характеристик федерального бюджета, состоящую из
представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Пра-
вительства РФ, для разработки согласованного варианта основных
характеристик федерального бюджета исходя из рекомендаций, из-
ложенных в заключении Комитета по бюджету, Комитета по эко-
номической политике и заключении Комитета Совета Федерации
по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и та-
моженному регулированию, банковской деятельности.
В случае отклонения проекта федерального закона о федераль-
ном бюджете в первом чтении и передачи его в Согласительную
комиссию она в течение десяти дней разрабатывает вариант основ-
ных показателей федерального бюджета, согласовывая эти показа-
тели с внесенными на рассмотрение Государственной Думы зако-
нопроектами о внесении изменений и дополнений в законодатель-
ные акты о налогах, программой государственных внешних займет-
148 "• Централизованные государственные и территориальные финансы
вований РФ и предоставления государственных кредитов РФ ино-
странным государствам на планируемый год в части источников
внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюд-
жета.
После окончания работы Согласительной комиссии Правитель-
ство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согласо-
ванные основные показатели федерального бюджета, а также зако-
Дата добавления: 2015-09-29; просмотров: 26 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |