--------------------------------
<1> Далее - Закон об индивидуальном учете. В первоначальной редакции наименования Закона вместо слова "обязательного" было слово "государственного".
Однако после принятия в 1996 г. части второй Гражданского кодекса РФ под государственным страхованием стали понимать только те виды обязательного страхования, которые осуществляются непосредственно государством (т.е. за счет бюджетных источников) <1>, что непосредственно вытекает из положений ст. 969 данного Кодекса.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к страховому законодательству (Ю.Б. Фогельсон) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2002.
<1> См.: Фогельсон Ю.Б. Комментарий к страховому законодательству. М.: Юрист, 2000.
Пенсионное страхование является видом социального страхования и осуществляется за счет средств работодателей и работников, поэтому в настоящее время может использоваться только термин "обязательное пенсионное страхование", окончательно введенный в юридический обиход Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" <1>.
--------------------------------
<1> Далее - Закон N 165-ФЗ.
Закон N 173-ФЗ регулирует правоотношения по поводу получения только трудовых пенсий, которые от других типов пенсий отличает их двуединая сущность - с одной стороны, трудовые пенсии являются основным элементом государственной пенсионной системы, а с другой - представляют собой важнейший вид обеспечения по обязательному социальному страхованию.
Данное положение определяет роль и место комментируемого Закона в системе российского законодательства. Этот Закон непосредственно базируется на положениях ст. ст. 7 и 39 Конституции РФ, согласно которым государственные пенсии <1> относятся к числу важнейших социальных гарантий государства, распространяющихся на всех членов общества, лишившихся возможности получать доходы от труда по возрасту, в связи с инвалидностью или при потере кормильца.
--------------------------------
<1> В данном случае термин "государственные пенсии" употребляется в широком смысле, т.е. как "пенсии, устанавливаемые государством".
Таким образом, Закон N 173-ФЗ обеспечивает реализацию конституционных прав граждан на получение государственных пенсий. Одновременно с этим он реализует положения Закона N 165-ФЗ и Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Далее - Закон N 167-ФЗ.
Преамбула определяет также структуру комментируемого Закона, который, исходя из содержания правовых норм, разделяется на две части - материальную, включающую нормы, которые устанавливают основания возникновения права на трудовые пенсии, и процессуальную, включающую нормы, которые регулируют порядок реализации права граждан на трудовые пенсии.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Законодательство Российской Федерации о трудовых пенсиях
Комментарий к статье 1
1. Пункт 1 ст. 1 воспроизводит с учетом редакционных уточнений ч. 1 ст. 1 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 14 января 1997 г. N 19-ФЗ) <1>.
--------------------------------
<1> Далее - Закон от 20 ноября 1990 г.
Положение данного пункта предусматривает приоритет Закона N 173-ФЗ в правовом регулировании вопросов, связанных с установлением и выплатой трудовых пенсий, и имеет важное предупредительное значение, призванное не допустить в дальнейшем включения каких-либо пенсионных норм в законы, имеющие иной предмет правового регулирования.
Практика показывает, что "растаскивание" положений пенсионного законодательства по различным законам, регулирующим правоотношения, отличные от пенсионных, приводит к возникновению серьезных правовых коллизий, искажает логику пенсионного законодательства и в ряде случаев парализует процесс реализации гражданами права на пенсию.
Однако некоторые специалисты считают, что положения, которые закреплены в п. 1 ст. 1 Закона N 173-ФЗ, лишь указывают на то, как законодатель должен изменять условия и нормы пенсионного обеспечения, чтобы не порождать правовой неразберихи, противоречивости положений различных законов и трудностей в их реализации. Указанные положения рассматриваются ими всего лишь как требование, обращенное к законодателю (и к субъектам законодательной инициативы), а не к правоприменительным органам. Правоприменительные же органы не вправе игнорировать пенсионные нормы иных законов, пусть даже не соответствующие основному пенсионному закону.
По их мнению, если в двух (или более) федеральных законах, имеющих равную юридическую силу, содержатся правовые нормы, которые по-разному решают один и тот же вопрос, у правоприменительных органов есть только один выход. Они должны учитывать, что, принимая последнюю по времени норму, законодатель пересмотрел свое прежнее решение, а соответственно, и применяться должна последняя норма, безотносительно к тому, в каком законе она содержится <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" Е.Г. Азаровой, З.А. Кондратьевой включен в информационный банк.
<1> См.: Азарова Е.Г., Кондратьева З.А. Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации". М.: Норма, 2001.
Следует отметить, что подобный подход вступает в противоречие с существующей судебной практикой.
Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются не только последующий закон, но и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений (см. Постановление от 29 июня 2004 г. N 13-П, а также Определения от 8 ноября 2005 г. N 439-О, от 2 марта 2006 г. N 54-О).
Аналогичную правовую позицию занимает Верховный Суд РФ. Так, при рассмотрении жалобы на совместное указание Минсоцзащиты России, Пенсионного фонда и Миннаца России от 6 - 14 июля 1994 г. "О применении Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" при назначении и перерасчете пенсий", суть которой заключалась в отказе пенсионных органов применять ст. ст. 30 и 31 названного Закона в той части, в которой они вступали в прямое противоречие со ст. 112 Закона РФ от 20 ноября 1990 г., высшая судебная инстанция страны указала на то, что этот Закон имеет приоритет перед другими законами при назначении пенсий, а какие-либо изменения условий и норм пенсионного обеспечения осуществляются не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Закон.
С учетом того, что вопрос применения районного коэффициента при назначении максимальных трудовых пенсий урегулирован именно ст. 112 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. и именно этому Закону отдан приоритет перед другими пенсионными законодательными актами, довод заявителей о противоречии оспариваемого ими указания требованиям ст. ст. 30 и 31 Закона РФ "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" нельзя признать состоятельным (решение Верховного Суда РФ от 14 января 1998 г. N ГКПИ97-457 <1>).
--------------------------------
<1> См.: Комментарий судебной практики по пенсионным вопросам / Под ред. Ю.В. Воронина // Приложение к журналу "Пенсия". 2001. С. 87 - 90.
2. Пункт 2 ст. 1 Закона N 173-ФЗ воспроизводит второе предложение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. В практическом плане данное положение означает, что нормы международных договоров обладают приоритетом по отношению к противоречащим им правилам внутренних законов. То есть в случае обнаружения противоречия между международным договором и законом правоприменительные органы должны руководствоваться не правилами закона, а нормами, содержащимися в договоре <1>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994. С. 118.
Международные договоры по вопросам социального и пенсионного обеспечения строятся на основе одного из двух принципов, предусмотренных Конвенцией N 118 "О равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения", принятой Международной организацией труда в 1962 г. <1> и рекомендованной для подготовки международных договоров в области социального и пенсионного обеспечения - территориальности или пропорциональности.
--------------------------------
<1> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. Т. II. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1330 - 1337.
Главная проблема, которая решается любым договором о социальном или пенсионном обеспечении, заключается в ответе на вопрос, под действие законодательства какого из государств - участников соглашения подпадает работающий или проживающий на их территории гражданин либо апатрид (т.е. лицо без гражданства) в конкретный период времени.
Иначе говоря, договор регламентирует, куда должен платить страховые взносы и от кого получать социальное (пенсионное) обеспечение человек, работающий и (или) проживающий на территории чужой для него страны.
В договорах, построенных по принципу территориальности (как это и вытекает из его названия), определяющим обстоятельством для выбора применяемого законодательства является место проживания гражданина или апатрида. Основной особенностью этого типа договоров является то, что все расходы по выплате пенсий несет государство, на территории которого проживает пенсионер, в том числе и расходы, связанные с учетом при установлении его пенсии трудового (страхового) стажа, приобретенного на территории другого государства или государств, участвующих в договоре.
В договорах, построенных по принципу пропорциональности, по общему правилу гражданин или апатрид подпадает под действие законодательства того из государств, заключивших соглашение, на территории которого он работает. При этом расходы на выплату пенсий распределяются между государствами пропорционально стажу, приобретенному пенсионером на территории каждого из них.
Принцип территориальности является более удобным для пенсионеров с точки зрения реализации пенсионных прав, не связанных с необходимостью каких-либо взаимных расчетов между государствами. Договор, заключенный на основе этого принципа, ставит переехавшего в другую страну пенсионера в точно такое же положение - по условиям и нормам пенсионного обеспечения, в каком находятся пенсионеры, постоянно проживающие в этой стране.
Слабое место принципа территориальности заключается в том, что в разные периоды времени с учетом развития демографических и миграционных процессов одно из государств, заключивших договор, может нести большее (или меньшее) бремя расходов по его реализации, чем другое государство (или другие государства при многосторонних договорах). Поэтому данный принцип может применяться в ограниченном объеме и только между государствами, тесно связанными между собой в политическом и экономическом отношениях, как это было между СССР и социалистическими странами, либо общим историческим прошлым, как это имеет место между государствами, ранее входившими в состав СССР.
Принцип пропорциональности в этом плане является более объективным и равноправным, поскольку исходит из того, что каждая страна отвечает только за тот трудовой (страховой) стаж, который был приобретен на ее территории. Конечно же, договор, заключенный на основе данного принципа, сложнее по механизму реализации права на пенсионное обеспечение, чем территориальный, но именно этот тип договоров получил распространение в мире и считается наиболее современным.
В советской и российской договорной практике преимущественно использовался принцип территориальности (см. таблицу 11).
Таблица 11
Международные соглашения Российской Федерации,
применяемые при установлении трудовых пенсий
Наименование договора (соглашения) | Дата | Дата |
Соглашение между Союзом Советских | 2 декабря | 1 июля |
Соглашение между Союзом Советских | 11 декабря | 1 мая |
Соглашение между Союзом Советских | 24 декабря | 1 августа |
Соглашение между Союзом Советских | 20 декабря | 1 июля |
Соглашение между Союзом Советских | 6 апреля | 28 января |
Соглашение о гарантиях прав граждан | 13 марта | 13 марта |
Временное соглашение между | 15 января | 15 января |
Договор между Российской Федерацией и | 11 апреля | 24 февраля |
Соглашение между Правительством | 10 февраля | 4 декабря |
Соглашение между Правительством | 27 апреля | 29 ноября |
Соглашение между Правительством | 29 июня | 29 мая |
Соглашение между Правительством | 16 мая 1997 | 28 июня |
Договор между Российской Федерацией и | 24 января |
|
Протокол о внесении изменений в | 5 ноября |
|
Практически все договоры построены по принципу территориальности; одно из них - в сочетании с принципом пропорциональности (Временное соглашение от 15 января 1993 г.). Договор между Российской Федерацией и Королевством Испания о социальном обеспечении построен исключительно на пропорциональном принципе.
Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о гарантиях пенсионных прав жителей города Байконур Республики Казахстан от 27 апреля 1996 г. не вписывается в конструкцию ни территориальных, ни пропорциональных договоров, поскольку предусматривает пенсионное обеспечение всех жителей города Байконур Республики Казахстан по нормам законодательства РФ с выплатой пенсий в российских рублях (в течение периода аренды Российской Федерацией комплекса "Байконур").
При использовании принципа территориальности стаж работы на территории иностранного государства рассматривают в качестве стажа работы на территории своего государства.
Принцип пропорциональности означает, что гражданин подпадает под действие законодательства того государства, на территории которого он работает (работал).
Рассмотрим, как будут включаться конкретные периоды работы в государствах - участниках договоров в страховой стаж для установления пенсии.
Согласно ст. 6 Соглашения о гарантиях прав граждан государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. для установления права на пенсию, в том числе пенсию на льготных основаниях и за выслугу лет, гражданам государств - участников Соглашения учитывается трудовой стаж, приобретенный на территории любого из этих государств, а также на территории бывшего СССР за время до вступления в силу этого Соглашения.
Как видно из приведенной формулировки, Соглашение от 13 марта 1992 г. не предусматривает понятия "страховой стаж". Связано это с тем, что его подготовка шла в конце 1991 г., когда законодательство государств-участников не исходило из данного понятия. В тот период времени были известны только такие понятия как "трудовой стаж", "стаж, дающий право на пенсию на льготных основаниях и за выслугу лет". Гарантии по этим видам стажа соответственно зафиксированы в ст. 7 Соглашения.
Для того чтобы включать работу в государствах-участниках в страховой стаж, в принципиальном плане нет необходимости внесения поправок в это Соглашение, поскольку согласно комментируемому Закону уплата взносов на государственное социальное страхование до 1 января 1991 г. приравнивается к уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ.
Что касается периодов после 1 января 1991 г., то, если они протекали на территории государств - участников Соглашения от 13 марта 1992 г., формально они не приравниваются к страховому стажу и, соответственно, не могут быть учтены при назначении пенсии в России.
Учитывая социальную роль этого Соглашения, Минтруд России и Пенсионный фонд до окончательного решения вопроса о внесении в него изменений и дополнений сочли возможным трудовой стаж, имевший место в государствах - участниках этого Соглашения, приравнять к страховому стажу и стажу на соответствующих видах работ (независимо от периода, когда такой стаж имел место).
В настоящее время в рамках исполнительных органов СНГ государствами Содружества проводится работа по внесению корректив в Соглашение от 13 марта 1992 г., не затрагивающих самого принципа Соглашения, для адаптации его норм к новому пенсионному законодательству, вступившему в силу после его заключения как в Российской Федерации, так и в других государствах-участниках.
В соответствии со ст. 6 Соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Молдова о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 10 февраля 1995 г. для установления права на пенсию учитывается трудовой (страховой) стаж, приобретенный по законодательству обоих государств, в том числе и до вступления в силу данного Соглашения, а также на территории государств, входивших в состав СССР по 31 декабря 1991 г. При этом под трудовым (страховым) стажем понимается продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности, признаваемой в качестве таковой законодательством Сторон, в течение которой уплачиваются страховые взносы на пенсионное обеспечение (ст. 1).
Аналогичные нормы по исчислению страхового (трудового) стажа и определению понятия "страховой (трудовой) стаж" приводятся в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Грузии о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 16 мая 1997 г.
Как видим, более поздние соглашения с государствами СНГ, заключенные на двусторонней основе, содержат гарантии и по трудовому стажу, и страховому стажу. Таким образом, трудовой (страховой) стаж, который используется в Соглашении от 10 февраля 1995 г. и Соглашении от 16 мая 1997 г., можно рассматривать наравне со страховым стажем (стажем на соответствующих видах работ), с учетом которого устанавливается трудовая пенсия по законодательству РФ.
По Соглашению между Правительством РФ и Правительством Литовской Республики о пенсионном обеспечении от 29 июня 1999 г. пенсионное обеспечение лиц, постоянно проживающих на территории государства одной Стороны и переселяющихся на постоянное место жительства на территорию государства другой Стороны, осуществляется в соответствии с законодательством и за счет средств государства Стороны, на территории которого они постоянно проживают (за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 7 этого Соглашения). Взаимные расчеты не производятся.
При этом во внимание принимается страховой (трудовой) стаж, учитываемый при назначении пенсий согласно законодательству государства каждой из Сторон, в том числе и до вступления в силу Соглашения.
Если законодательство государства одной Стороны предусматривает назначение пенсий на льготных условиях или за выслугу лет, то при назначении указанных пенсий учитывается страховой (трудовой) стаж, приобретенный по законодательству государства другой Стороны в результате осуществления соответствующей деятельности на территории этого государства.
Под страховым (трудовым) стажем понимается продолжительность трудовой и иной деятельности, с учетом которой осуществляется пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством государства каждой из Сторон и во время осуществления которой уплачиваются страховые взносы на пенсионное обеспечение, а также любые другие периоды, приравненные в соответствии с законодательством государств Сторон к страховому (трудовому) стажу.
По согласованию с Литовской Стороной определено, что при назначении пенсии по законодательству РФ лицам, подпадающим под действие Соглашения, учитывается страховой стаж (стаж на соответствующих видах работ), приобретенный до 1 декабря 1991 г. Учет производится по нормам законодательства РФ. Стаж, приобретенный после 1 декабря 1991 г. за пределами территории Российской Федерации, исчисляется по нормам законодательства Литовской Республики на основании справки о страховом стаже, представляемой Литовской Стороной, а именно Управлением фонда государственного социального страхования Литовской Республики.
В Соглашениях между СССР и Чехословацкой Республикой о социальном обеспечении от 2 декабря 1959 г., между СССР и Румынской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 декабря 1960 г., между СССР и Монгольской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 6 апреля 1981 г. говорится только о трудовом стаже. Вместе с тем Соглашение между СССР и Венгерской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 20 декабря 1962 г. предусматривает понятия как трудового, так и страхового стажа.
В соответствии с этими Соглашениями (подобно Соглашению с Литовской Республикой) за периоды работы после 1 декабря 1991 г. исчисление трудового стажа за время работы в каждом из государств производится по законодательству государства, на территории которого протекала работа или приравненная к ней деятельность.
Применяя эти соглашения, иностранные компетентные учреждения подтверждают трудовой (в большинстве случаев), а не страховой стаж, как того требует законодательство РФ с 1 января 2002 г.
Вместе с тем практика применения вышеприведенных соглашений остается прежней.
В случаях, когда при применении Соглашения от 13 марта 1992 г., соглашений с Чехией, Словакией, Румынией, Монголией (т.е. соглашений, в которых отсутствует понятие "страховой стаж") у органа, осуществляющего пенсионное обеспечение на территории Российской Федерации, возникает какое-либо сомнение, связанное с характером стажа (трудовой или страховой), он может запросить у компетентного учреждения соответствующего государства уточняющую информацию.
Единственный "пропорциональный" Договор с Испанией предусматривает гарантии как по страховому, так и по трудовому стажу. Данный Договор вызывает меньше всего вопросов, так как согласно ему расчет пенсии производится каждой из Сторон по своему законодательству за страховой (трудовой) стаж, приобретенный на собственной территории.
Если помимо собственного страхового (трудового) стажа для определения права на пенсию учитывается испанский страховой (трудовой) стаж и при его подтверждении испанская Сторона не уточняет, к какому из разновидностей стажа относится испанский период работы, это можно дополнительно уточнить у испанской Стороны.
Не следует забывать, что продолжительность общего трудового стажа продолжает играть важную роль при установлении трудовой пенсии, в частности для конвертации пенсионных прав в расчетный пенсионный капитал, которая производится в соответствии со ст. 30 Закона N 173-ФЗ всем пенсионерам и застрахованным лицам по состоянию на 1 января 2002 г. Конвертация пенсионных прав производится с целью определения размера страховой части трудовой пенсии любого вида, и здесь продолжительность трудового стажа до 1 января 2002 г. влияет на размер трудовой пенсии. Максимальная продолжительность общего трудового стажа, которая может быть учтена при конвертации, составляет 45 лет (для мужчин) и 40 лет (для женщин). Под общим трудовым стажем в целях конвертации понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 г., учитываемая в календарном порядке, в которую включаются:
1) периоды работы в качестве рабочего, служащего (в том числе работа по найму за пределами территории Российской Федерации), члена колхоза или другой кооперативной организации; периоды иной работы, на которой работник, не будучи рабочим или служащим, подлежал обязательному пенсионному страхованию; периоды работы (службы) в военизированной охране, органах специальной связи или в горноспасательной части независимо от ее характера; периоды индивидуальной трудовой деятельности, в том числе в сельском хозяйстве;
2) периоды творческой деятельности членов творческих союзов - писателей, художников, композиторов, кинематографистов, театральных деятелей, а также литераторов и художников, не являющихся членами соответствующих творческих союзов;
3) служба в Вооруженных Силах РФ и иных созданных в соответствии с законодательством РФ воинских формированиях, Объединенных Вооруженных Силах Содружества Независимых Государств, Вооруженных Силах бывшего СССР, органах внутренних дел РФ, органах внешней разведки, органах федеральной службы безопасности, федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, бывших органах государственной безопасности РФ, а также в органах государственной безопасности и органах внутренних дел бывшего СССР (в том числе в периоды, когда эти органы именовались по-другому), пребывание в партизанских отрядах в период Гражданской войны и Великой Отечественной войны;
4) периоды временной нетрудоспособности, начавшейся в период работы, и период пребывания на инвалидности I и II групп, полученной вследствие увечья, связанного с производством, или профессионального заболевания;
5) период пребывания в местах заключения сверх срока, назначенного при пересмотре дела;
6) периоды получения пособия по безработице, участия в оплачиваемых общественных работах, переезда по направлению службы занятости в другую местность и трудоустройства.
Помимо общего трудового стажа, в целях конвертации учитывается также стаж на соответствующих видах работ - суммарная продолжительность периодов работы до 1 января 2002 г., определенная в п. 1 ст. 27 и подп. 7 - 13 п. 1 ст. 28 комментируемого Закона.
Указанные периоды подтверждаются в порядке, предусмотренном законодательством, действовавшим до 1 января 2002 г., включая порядок, определенный международными соглашениями.
Дата добавления: 2015-08-29; просмотров: 30 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |