Система государственного управления СССР в 1937-1945 гг.

1. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г.

Разработка и принятие новой Конституции СССР. К середине 30-х гг. в развитии страны проявились новые реальности, которые накладывали свой отпечаток и на систему государственного управления. Была провозглашена победа социализма. В обществе произошли изменения, которые требовали соответствующего конституционного закрепления. 1 февраля 1935 г. Пленум ЦК ВКП(б) поручил В.М. Молотову обратиться к VII съезду Советов с предложением внести некоторые изменения в Конституцию СССР в направлении:

а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных — прямыми, открытых — закрытыми;

б) уточнения социально-экономической основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответствии с нынешним соотношением классовых сил в СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, утверждение социалистической собственности как основы советского общества и т.п.).

VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по б февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И.В.Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 30-х гг.

Процесс разработки новой Конституции выявил различные подходы членов конституционной комиссии к тенденциям развития Советского государства. Сталин и его окружение стремились закрепить и узаконить сложившиеся в стране административно-командные методы управления, усилить роль государства диктатуры пролетариата в экономической и социальной жизни общества. Другую тенденцию олицетворяли Н.И. Бухарин и его сторонники. Он предложил закрепить в Конституции различные формы собственности, гарантировать хозяйственную автономность товаропроизводителей от партийно-государственного управленческого аппарата. По его инициативе в проект Конституции впервые были включены статьи о государственной гарантии права на труд с соответствующей оплатой, о гарантиях права на выбор профессии и ее смену, на свободный выбор места работы и др. Либерально настроенные, члены конституционной комиссии включили в проект Основного закона страны статьи о свободе художественного творчества и научных исследований, о праве граждан привлекать к суду чиновников за нарушение их прав и др. Однако Сталин в ходе обсуждения и доработки проекта Конституции на последнем этапе вычеркнул из него большинство предложенных Бухариным и другими членами конституционной комиссии статей, направленных на демократизацию политической системы.

В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП(б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. В конце ноября 1936 г. собрался VIII Чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов, который подвел итоги обсуждения проекта Конституции, учтя некоторые предложенные поправки, и 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. Он послужил эталоном при разработке новых конституций союзных республик. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР. К марту того же года новые конституции были уже у всех союзных республик, а к январю 1938 г. — и у автономных республик.

Преобразования в экономике и политической жизни страны существенно укрепили основы государственного строя. Если раньше страна называлась социалистической в смысле направления развития, целей движения и борьбы, то теперь было объявлено о построении социалистического общества, о решении в основном ранее провозглашенных задач. Когда большевики пришли к власти и разрабатывали программу строительства нового общества, то социализм им виделся как такой общественный строй, в котором нет частной собственности на средства производства, где все финансовые и материальные ресурсы сосредоточены в руках государства и хозяйство ведется на основе единого плана. Такое общество, как утверждалось в Конституции, к середине 30-х гг. было построено. Теперь его предстояло совершенствовать. В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Изменилась и классовая структура общества:

были ликвидированы капиталисты, кулаки, частные торговцы, большая часть духовенства. Коммунистическая идеология превратилась в государственную, стала господствующей. Претерпело изменения и национально-государственное строительство: многие народы оформили и укрепили свою государственность в виде союзных или автономных республик, а также областей и округов.

Произошедшие в обществе изменения были зафиксированы в новой Конституции СССР. Система государственного управления строилась и развивалась теперь на новом конституционном фундаменте. Она была перестроена с учетом новых реалий общественной жизни. По Конституции СССР 1936 г. вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными. Структура и статус органов власти и управления были существенно изменены в сторону упрощения. Система съездов Советов, родившаяся в годы революции, была отменена. По новой Конституции высшим органом власти объявлялся Верховный Совет СССР. Ему передавались те права и полномочия, которые до этого принадлежали Всесоюзным съездам Советов и Союзному ЦИК. Двухпалатная структура, соответствовавшая многонациональной природе Советского государства, была сохранена и в Верховном Совете СССР. Одна из палат сохранила и прежнее название — Совет Национальностей; другая стала называться Совет Союза (вместо Союзного Совета). Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати заместителей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Президиума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год.

Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. На практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в стране оставалось правительство — Совет народных комиссаров СССР. Совнарком был ответствен перед Верховным Советом СССР, а в период между сессиями - перед его Президиумом и подотчетен им. Законодательным правом СНК не располагал, но он мог издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действовавших законов. Эти подзаконные акты были обязательны к исполнению распорядительными органами на всей территории СССР и фактически имели статус законов.

Совнарком осуществлял управление отраслями хозяйства через наркоматы, комиссии и комитеты. Наркоматы СССР подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. К первым относились наркоматы: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.

Система власти и управления в союзных и автономных республиках в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный характер. Верховные Советы не были двухпалатными, и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет Национальностей Верховного Совета СССР.

Республиканские совнаркомы также имели свои специфические черты и отличались от союзного СНК. В состав республиканских совнаркомов входили уполномоченные общесоюзных наркоматов; союзно-республиканские наркоматы дублировались и в совнаркомах республик. Кроме того, в них были образованы наркоматы, которых не было в союзном правительстве (наркоматы местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др.).

Согласно Конституции 1936 г., несколько видоизменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся. Их исполкомы явились распорядительными органами власти. Сессии Советов депутатов трудящихся собирались, как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практически не подконтрольны. Власть и управление на деле осуществлялись сросшимся партийно-советским аппаратом.

Новый Основной закон закрепил положение о руководящей роли Коммунистической партии в системе государственного управления. Руководство партии носило всеобъемлющий характер. Партия как бы вросла в государственную ткань и стала атрибутом управления. В статье 126 новой Конституции СССР было записано, что Коммунистическая партия составляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». Такая формулировка служила основанием для пропагандистского утверждения, будто партия и ее органы не имеют властных функций, а являются лишь моральным авторитетом и проводят свое влияние через коммунистов. Тем самым настоящая роль партии, ее властная сущность скрывались от общества. Властные полномочия партии не были прописаны в Конституции, в то же время этот документ служил своего рода программой ВКП(б). В каждодневной практике государственного управления все решения Верховного Совета СССР, указы его Президиума, постановления СНК СССР предварительно рассматривались и санкционировались Политбюро ЦК партии. Такое же положение существовало по всей вертикали власти и управления.

Способы и методы партийного руководства имели различные формы. В первую очередь партийное влияние проводилось через руководящие кадры, когда руководители партийных органов становились одновременно и во главе соответствующих государственных структур. Например, Сталин в 1917-1923 гг. был наркомом по делам национальностей РСФСР, одновременно в 1919-1922 гг. возглавлял органы государственного контроля и Рабоче-крестьянской инспекции России. В эти же годы он входил с состав Реввоенсовета Республики и военных советов ряда фронтов, был членом Совета рабоче-крестьянской обороны и т.д. На XI съезде партии его даже критиковали за «совместительство». Но возглавив партию, будучи членом Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК, Сталин формально сосредоточился на партийной работе и до мая 1941 г. государственных должностей не занимал, если не считать, что он был членом ЦИК СССР. Зато среди других членов Политбюро практически не было «чисто» партийных работников. Все они, за редким исключением, занимали руководящие должности в правительстве. Председатель Совнаркома, его заместители, наркомы наиболее важных наркоматов входили в состав Политбюро.

Другой формой партийного влияния на управление было создание совместных партийно-государственных органов, таких, как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т.д. С 1931 г. была распространена также практика принятия совместных партийно-государственных нормативных актов - постановлений ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР, имевших силу закона. Если в первые годы советской власти чрезмерная опека партийными органами хозяйственных учреждений вызывала протесты и высшие партийные инстанции призывали партийные комитеты воздерживаться от административных распоряжений, то к середине 30-х гг. сращивание партийных и советских органов стало нормой.

В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое монопольное положение Коммунистической партии в управлении обществом. Однопартийная система была зафиксирована в Основном законе страны, оформив юридически руководящую роль партии в обществе. Конституция стала основополагающим законодательным актом, на котором строилась система государственного управления. В ней были определены структура и функции органов государственной власти и управления, прописаны их полномочия. Она определила иерархию взаимоотношений союзных и республиканских Советов, совнаркомов и наркоматов, порядок их взаимодействия с местными исполнительными органами власти в управлении конкретными отраслями экономики.

В отличие от предыдущего Основного закона страны, в новой Конституции хотя и не прямо, но была декларирована идея разделения властей: Верховный Совет сосредоточил в своих руках законодательную власть, а Совет народных комиссаров — исполнительную. Поскольку суд был объявлен независимым и подчинявшимся только закону, высшая судебная власть принадлежала Верховному суду СССР.

На основе Конституции СССР 1936 г. были разработаны Основные законы союзных и автономных республик, которые были утверждены соответствующими республиканскими Верховными Советами. Конституции союзных и автономных республик мало чем отличались одна от другой, иногда дословно повторяя те или иные статьи.

Новая Конституция страны и республиканские конституции теоретически давали возможность создания более демократической, чем раньше, системы формирования и деятельности органов государственной власти и управления. Основной закон провозглашал право граждан на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и в случае потери трудоспособности; было закреплено право на образование, свободу слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, неприкосновенности личности и жилища, тайна переписки. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. Демократические свободы оставались на бумаге, была введена жесточайшая цензура, инакомыслие преследовалось самым решительным образом. Были объявлены врагами народа и репрессированы видные государственные деятели страны Н. Бухарин, Г. Зиновьев, Л. Каменев и др. Каток репрессий прокатился по руководящим военным кадрам. Осуждены и расстреляны как «агенты иностранных разведок» три Маршала Советского Союза (из пяти, имевшихся в то время) - М. Тухачевский, В. Блюхер, А. Егоров; погибли все командующие войсками военных округов, были уничтожены или подвергнуты заключению все командиры корпусов, почти все командиры дивизий, командиры бригад, около половины командиров полков. Репрессии коснулись одной пятой части офицерского состава. Правда, накануне войны и сразу после ее начала более четверти общего количества репрессированных военных были реабилитированы и возвращены в армию. Репрессиям подвергались не только военные. На начало 1938 г. в лагерях, тюрьмах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 человек. В начале 1939 г. все категории заключенных составили 3013 400 человек.

В такой атмосфере система государственного управления в любом ее звене не могла быть высокоэффективной, поскольку обстановка подозрительности и страха порождала неуверенность, сковывала инициативу, выдвигала в руководители пассивных исполнителей директив вышестоящих органов. Все это пагубно отразилось и на управлении Вооруженными Силами страны в предвоенный период и в годы войны. В центральном аппарате и военных округах шла лихорадочная перестановка руководящего состава.

Ко времени принятия Конституции 1936 г. в СССР входили 11 союзных республик. Самой крупной из них была Российская Федерация. Она включала 5 краев, 19 территориальных областей, 16 автономных республик и 6 автономных областей. В состав Украины в то время входила одна автономная республика (Молдавия) и 7 областей. Казахстан включал в себя 8 территориальных областей. Грузия имела в своем составе 2 автономные республики, а Азербайджан и Узбекистан — по одной. Кроме того, Азербайджан, Грузия и Таджикистан имели по одной автономной области. Остальные союзные республики: Белоруссия, Армения, Туркмения и Киргизия— не имели в своем составе ни краев, ни областей, ни автономных республик. Эти союзные республики подразделялись сразу на районы.

Расширение территории СССР и укрепление его обороноспособности. Масштабы и объем государственного управления не оставались неизменными. Они увеличились за счет расширения территории Советского Союза и вхождения в него новых союзных республик. В результате советско-финляндской войны и подписания мирного договора с Финляндией весной 1940 г. в состав Карельской АССР были включены значительные территории Финляндии, а автономная республика преобразована в Карело-Финскую союзную республику. Летом 1940 г. СССР включил в свой состав Бессарабию, и 2 августа 1940 г. Верховный Совет СССР принял закон об образовании Молдавской ССР. В августе же 1940 г. в состав СССР вошли три Прибалтийские республики: Литва, Латвия и Эстония. Количество союзных республик увеличилось до 16. Вскоре в новых союзных республиках были приняты конституции, на основе которых строилась система управления в них.

Эффективность системы управления во многом зависела от точного учета населения. В апреле 1936 г. СНК поручил Центральному управлению народно-хозяйственного учета (ЦУНХУ) Госплана СССР провести очередную Всесоюзную перепись населения. В первую неделю января 1937 г. перепись была проведена. Как сообщал в докладной записке Сталину и Молотову начальник ЦУНХУ И.А. Краваль, «установленная переписью численность населения значительно ниже той, которая ожидалась по данным текущего учета населения». Действительно, еще в 1934 г. на XVII съезде партии Сталин назвал цифру населения СССР в 168 млн человек. А на 6 января 1937 г. согласно переписи численность населения составила 162 003 225 человек. По сравнению с предыдущей Всесоюзной переписью 1926 г. численность населения увеличилась на 15 млн человек, т.е. в среднем рост составлял 1% в год, что превышало в то время естественный прирост населения в Англии (0,36%), Германии (0,58%), Франции (0,11%), США (0,66%). Итоги переписи не устраивали советское руководство, и организация переписи была признана неудовлетворительной, а ее материалы - дефектными, занижавшими численность населения страны.

На 1939 г. была назначена новая перепись, контроль за подготовкой и проведением которой взял на себя Молотов. К организации переписи привлекли научных работников и статистиков-практиков. Перепись была проведена по состоянию на 17 января. Краткие итоги переписи были опубликованы в «Правде» в 1939 г. Согласно этим данным численность населения СССР составляла 170 500 тыс. человек. Более подробные итоги переписи 1939 г. не подводились из-за начавшейся вскоре войны. Сохранившиеся в архивах материалы этой переписи были исследованы в наше время. Ученые установили, что перепись зафиксировала численность населения на тогдашней территории СССР в 167 305 749 человек. Учитывая, что после переписи население СССР увеличилось за счет западных областей Украины, Бессарабии, Северной Буковины, республик Прибалтики и других территорий. К началу Великой Отечественной войны численность населения СССР достигла 200 млн человек.

Важнейшая управленческая задача — руководство различными отраслями экономики решалась путем разукрупнения и создания новых наркоматов. 8 декабря 1936 г. на базе Наркомата тяжелой промышленности был образован Наркомат оборонной промышленности, а 22 августа - Наркомат машиностроения. В январе 1939 г. первый из них был разделен на 4 самостоятельных комиссариата: авиационной промышленности, судостроительной, вооружения и боеприпасов. В феврале этого же года Наркомат машиностроения разделился на три самостоятельных наркомата: тяжелого машиностроения, среднего машиностроения и общего машиностроения. Созданный в январе 1939 г. Наркомат топливной промышленности в октябре того же года был разделен на два: Наркомат нефтяной промышленности и Наркомат угольной промышленности.

Претерпели изменения и другие наркоматы. Всего в предвоенные годы было создано более 20 промышленных и топливно-энергетических наркоматов. С одной стороны, это позволило усилить государственное управление всеми отраслями экономики, приблизить ее к нуждам военного времени. Но с другой — это привело к разбуханию государственного аппарата. Перепись населения 1939г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30% его работников имели специальное образование. Остальные получили либо начальное образование, либо не имели его вовсе. Работники аппарата, особенно на местах, все больше брали на себя управленческие функции в ущерб выборным органам власти. Верховные Советы автономных республик собирались нерегулярно и не рассматривали вопросы хозяйственного и культурного развития своих регионов. По данным Президиума Верховного Совета СССР, на январь 1941 г. ни в одной из 16 автономных республик России Верховные Советы последние три года не собирались 2 раза в год, как это положено по Конституции.

Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. К 1939 г. сложилась кадровая система комплектования и организации войск, была расширена сеть военных учебных заведений, приняты меры по оснащению войск новой техникой, особенно авиационной. Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информировать ЦК о выпуске самолетов и авиамоторов. В мае 1940 г. было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны, наркомат возглавил С.К. Тимошенко. В акте о передаче дел говорилось и об упущениях в организации управления войсками. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г.К. Жуков.

Решению управленческих задач способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины. Были приняты Указы Президиума Верховного Совета СССР «О переходе на 8-ми часовой рабочий день и 7-ми дневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений» (26 июня 1940 г.), «Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями» (10 июля 1940 г.) и др. Они предусматривали уголовную ответственность за опоздание на работу и переход рабочих с одного предприятия на другое, за выпуск недоброкачественной продукции.

Угроза военного нападения заставила советское руководство усилить общесоюзные институты управления, централизовать властные полномочия в общесоюзных органах. Целям повышения авторитета государственного управления служили меры по укреплению Совнаркома СССР. Перед войной его возглавил Сталин. Был обновлен состав Комитета Обороны. Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) от 21 марта 1941 г. было образовано Бюро СНК СССР в составе 7 человек. Вновь образованный орган обладал всеми правами Совнаркома, и его постановления издавались в качестве постановлений СНК. Создание Бюро СНК значительно повысило оперативность управления. Если полный состав СНК должен был собираться ежемесячно, то Бюро заседало раз в неделю, а при необходимости и чаще.

Однако к началу войны многое из намеченного осталось неосуществленным. Материально-технические и организационные меры по укреплению обороны не обеспечили должного отпора врагу на начальном этапе военных действий. К тому же немецкая государственная машина оказалась не хуже организованной и не менее дисциплинированной. Она была полностью отмобилизована и хорошо управляема, ее аппарат был перестроен в соответствии с требованиями военного времени.

2. Особенности советской системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны

Перестройка управления страной на военный лад. Достоверно известно, что высшее советское руководство располагало информацией о том, что Германия собирается напасть на СССР 22 июня 1941 г. Сталин лелеял необоснованные надежды, что этого не произойдет. Тем не менее накануне вечером в его кремлевском кабинете собрались некоторые члены и кандидаты в члены Политбюро. С 19 до 23-х часов непрерывно шло заседание, на котором присутствовали Тимошенко, Жуков, нарком Военно-Морского Флота СССР Н.Г. Кузнецов, нарком Государственного контроля Л.З.Мехлис, заместитель Прокурора СССР Г.Н. Сафронов и др. Всем работникам Генерального штаба и Наркомата обороны было приказано оставаться на местах. В Военные советы западных приграничных округов и Наркомат ВМФ ушла противоречивая директива за подписью Тимошенко и Жукова. В ней предписывалось «не поддаваться ни на какие провокационные действия, могущие вызвать крупные осложнения. Одновременно войскам Ленинградского, Прибалтийского, Западного, Киевского и Одесского военных округов быть в полной боевой готовности, встретить возможный внезапный удар немцев или их союзников». В ночь на 22 июня немецкие войска перешли границу и стали бомбить города. Началась Великая Отечественная война. В 5 часов 45 минут в кабинете Сталина в Кремле были Молотов, Берия, Тимошенко, Мехлис, Жуков; чуть позже подошли Маленков, Микоян, Каганович, Ворошилов, Кузнецов и др. На заседании было решено подготовить обращение к советскому народу о нападении Германии на СССР. С ним выступил по радио в 12 часов 22 июня 1941 года В.М.Молотов.

Система государственного управления в годы Великой Отечественной войны подверглась жесточайшей проверке на прочность. Эту проверку она выдержала, правда, ценой неимоверных усилий и жертв. Многие миллионы людей сложили свои головы, защищая Отечество. Цена была чрезмерно высока, но это не была пиррова победа. Была сохранена целостность государства и его независимость.

Органы государственной власти и управления, как центральные, так и местные, в годы войны сохранили свои полномочия. Верховный Совет СССР, его Президиум, СНК и наркоматы не распускались, а продолжали действовать. То же надо сказать и о республиканских органах, о местных советских учреждениях. Естественно, война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня 1941 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР о военном положении, которое вводилось на всей европейской части страны. Здесь все функции органов государственной власти и управления в отношении организации обороны, сохранения общественного порядка и обеспечения государственной безопасности переходили к военным властям. Им предоставлялось право регулировать время работы учреждений и предприятий, привлекать население и транспортные средства для оборонных целей и охраны народно-хозяйственных и военных объектов. Военные власти могли издавать постановления, обязательные для исполнения всего населения, а также для местных органов власти и общественных организаций. Позднее указами Президиума Верховного Совета СССР военное положение было введено в Грузинской ССР, в некоторых городах Закавказья, по берегам Черного и Каспийского морей, а также на всех железных дорогах, на морском, речном и воздушном транспорте. Введение военного положения на транспорте приравнивало его рабочих и служащих к военным и повышало дисциплину труда, в том числе и путем уголовной ответственности за проступки и преступления.

Война заставила внести изменения и в порядок работы органов власти и управления. Предусмотренные Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик сроки очередных выборов в Советы всех уровней не соблюдались. Президиум Верховного Совета СССР и Президиумы Верховных Советов республик продлевали полномочия соответствующих Советов. Выборы в Верховный Совет СССР во время войны не проводились ни разу, а сессии Верховного Совета СССР проводились лишь три раза — в 1942, 1944, и 1945 гг. Нерегулярно созывались сессии Верховных Советов и в союзных республиках. Значительная часть депутатов Советов, особенно местных, была мобилизована на фронт, поэтому полномочными признавались сессии Советов, на которых присутствовало 2/3 наличного состава депутатов (а не избранных, как это требовалось по Конституции). Исполкомы вышестоящих Советов пополняли путем кооптации исполкомы подведомственных Советов. На освободившейся от врага территории практика выборов Советов часто подменялась системой назначения.

Экономика страны перестраивалась на удовлетворение военных нужд. В деятельности Советов и их исполкомов на первый план выходили вопросы, связанные с организацией вооруженной защиты Отечества. Мобилизация населения, снабжение Красной армии вооружением и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда оставшихся в тылу людей - все эти проблемы решались партийными и советскими органами. Усилилось слияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие вопросы военной, мобилизационной и хозяйственной жизни.

Деятельность союзных наркоматов как органов управления в связи с военным временем не сворачивалась, а, наоборот, приобретала новые грани. 1 июля 1941 г. СНК СССР принял постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Руководители наркоматов, а также директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало повышению эффективности управления и своевременному решению поставленных перед ними задач. В июле того же года СНК принял постановление «О предоставлении Совнаркомам республик и край(обл)исполкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу». Это решение давало права местным властям за отказ от перехода на другую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы.

Нужды войны потребовали создания ряда новых союзных наркоматов. В первую очередь были образованы наркоматы по отраслям промышленности, производившим вооружение: с сентября 1941 г. по октябрь 1945 г. действовал Наркомат танковой промышленности СССР, возглавлявшийся В.А. Малышевым, а затем И.М. Зальцманом. С ноября 1941 г. по февраль 1946 г. работал Наркомат минометного вооружения СССР (нарком П.И. Паршин). Большая ответственность в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 г. был воссоздан единый НКВД, в апреле 1943 г. выделился самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки - знаменитый СМЕРШ - передано в состав Наркомата обороны, который возглавлял Сталин. При Совнаркоме СССР возник ряд главков, ведавших снабжением промышленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Главснаблес и др. Создавались новые подразделения и в наркоматах.

Эти изменения в системе управления не могли решить задач военного времени. Поэтому наряду с традиционными формами власти и управления с началом войны были созданы специальные чрезвычайные органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными эти органы были потому, во-первых, что их создание не было предусмотрено Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были выше, чем у конституционных органов власти и управления. В первую очередь речь идет о Государственном Комитете Обороны (ГКО). Уже в первые дни войны стала видна недостаточность предпринятых для отражения агрессии мер. Очевидной становилась необходимость сосредоточения всей полноты власти в одних руках, где бы не было разделения на партийные, государственные и военные органы, где быстро и авторитетно решались бы любые вопросы управления. Таким органом и стал ГКО, созданный совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и СНК СССР 30 июня 1941 г. Первоначально в состав ГКО вошли 5 человек: Сталин (председатель). Молотов (заместитель председателя), Ворошилов, Маленков и Берия. Позднее в состав ГКО были введены Н.А. Булганин, Н.А. Вознесенский, Л.М. Каганович и А. И. Микоян, а Ворошилов в ноябре 1944 г. был выведен из ГКО. Через наркоматы Государственный Комитет Обороны руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного Главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борьбой с захватчиками. Упразднен был ГКО Указом Президиума Верховного Совета СССР 4 сентября 1945 г. ГКО обладал неограниченными полномочиями. Его состав свидетельствовал, что Сталин собрал вокруг себя наиболее дееспособных и авторитетных, людей из высших партийных и государственных органов и наделил их легитимными властными полномочиями. Несмотря на малочисленность ГКО, условия военного времени не позволяли ему собираться регулярно и в полном составе. Решения принимались председателем или заместителем председателя по согласованию с другими членами ГКО.

Постановления Государственного Комитета Обороны имели силу законов военного времени. Все организации — партийные, советские, хозяйственные, общественные — обязаны были неукоснительно выполнять любые постановления и распоряжения ГКО. Комитет обходился небольшим собственным аппаратом управления. Руководство он осуществлял через партийные и советские структуры власти. В республиках, краях и областях, а также в военных, промышленных наркоматах были учреждены должности уполномоченных ГКО, которые помогали организовывать и контролировали выполнение постановлений ГКО. В прифронтовых местностях решением ГКО создавались областные и городские комитеты обороны, которые объединяли партийную, советскую и военную власть в регионе. Их деятельность была подчинена интересам обороны. Они руководили созданием народного ополчения, строительством оборонительных сооружений, ремонтом боевой техники, вели общественно-воспитательную работу, налаживали мирную жизнь в освобожденных от оккупантов районах.

Государственный Комитет Обороны создавал вспомогательные органы для усиления контроля за отдельными отраслями промышленности оборонного комплекса. В июле 1942 г. на совместном заседании Политбюро и ГКО был образован Транспортный комитет. Его возглавил Сталин, а заместителем стал член Политбюро А.А. Андреев. Этот комитет стал единым органом управления всеми видами транспорта. Он мобилизовал ресурсы железнодорожников, водников, авиаторов страны, обеспечивал взаимодействие всех звеньев транспортной системы. В состав Транспортного комитета входили наркомы путей сообщения, морского и речного флота, представители Наркомата обороны. В декабре 1942 г. было создано Оперативное бюро ГКО в составе Молотова, Маленкова, Микояна и Берии. Этот орган наблюдал за работой промышленных и транспортных наркоматов, составлял месячные и квартальные планы производства важнейших отраслей промышленности, следил за своевременным снабжением их металлами, углем, нефтью, электроэнергией. Оперативное бюро взяло на себя и функции упраздненного Транспортного комитета.

Для руководства военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной войны постановлением СНК и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования. В нее вошли нарком обороны С.К. Тимошенко (председатель), заместитель председателя СНК Ворошилов, заместитель председателя СНК и нарком иностранных дел Молотов, секретарь ЦК ВКП(б), Председатель СНК СССР Сталин, заместитель наркома обороны, начальник Генерального штаба Г.К. Жуков, первый заместитель наркома обороны С.М. Буденный, нарком ВМФ, главнокомандующий ВМФ адмирал Н.Г. Кузнецов. 10 июля она была преобразована в Ставку Верховного Командования и ее возглавил Сталин. 8 августа он был назначен Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР и Ставка была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. В нее был введен Б.М. Шапошников. На протяжении войны круг лиц, входивших в Ставку, менялся, и в 1945 г. в ее составе из прежних лиц, кроме Сталина, остались лишь Жуков и Кузнецов.

Чрезвычайные органы власти и управления создавались и для решения конкретных, возникших в связи с войной задач. Условия военного времени продиктовали создание новых органов управления. 24 июня 1941 г. постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) был образован Совет по эвакуации. Его возглавил кандидат в члены Политбюро, первый секретарь ВЦСПС Н.М. Шверник. В состав Совета вошли заместитель Председателя СНК СССР А.Н. Косыгин, заместитель наркома обороны СССР Б.М. Шапошников, председатель исполкома Ленсовета П.С. Попков и др. Совет работал в тесном контакте с наркоматами, при которых были созданы отделы по эвакуации.

В июне 1941 г. ЦК ВКП (б) и СНК СССР определили порядок вывоза и размещения людских контингентов и наиболее ценного имущества. В сентябре при Совете по эвакуации было создано Управление по эвакуации населения, аппарат которого в центре и на местах на 1 января 1942 г. насчитывал 2757 человек. Наряду с Советом по эвакуации в октябре — декабре 1941 г. действовал также Комитет по эвакуации под председательством А.И. Микояна. Комитет руководил эвакуацией оборудования, запасов сырья и продовольствия. Размещение эвакуированных предприятий и организаций проводилось совместно с органами власти и управления на местах. За июль - декабрь 1941 г. только из Ленинграда было эвакуировано 539 400 человек; из Украины, Белоруссии, России и других республик на восток за Урал перемещены 2 693 предприятия, из прифронтовых районов вывезено 2,4 млн голов крупного рогатого скота, более 5 млн голов коз и овец, 1 млн лошадей и свиней. Из Ленинграда было вывезено 3 700 вагонов оборудования и культурных ценностей. Организационно эвакуация проходила достаточно четко и по своему стратегическому значению приравнивалась выигрышу крупной битвы. Наряду с Советом и Комитетом по эвакуации 22 июня 1942 г. постановлением ГКО была создана Комиссия по эвакуации во главе с Н.М. Шверником. В ее состав вошли Микоян, Косыгин, М.З. Сабуров, Б.Н. Арутюнов и П.А. Ермолин. Комиссия действовала по осень 1942 г. За время работы комиссии под ее руководством было эвакуировано около 8 млн человек, более 150 крупных предприятий, значительные запасы продовольствия. В этом же ряду чрезвычайных органов управления следует отметить Комитет по продовольственному и вещевому снабжению. Комитет по разгрузке транспортных грузов и др.

2 ноября 1942 г. Президиум Верховного Совета СССР образовал Чрезвычайную государственную комиссию по установлению и расследованию злодеяний, совершенных немецко-фашистскими захватчиками, и определению нанесенного ими ущерба гражданам, колхозам, государственным учреждениям СССР. Аналогичные комиссии были созданы в республиках, краях, областях, городах. Деятельность этих комиссий помогла установить размеры материальных, художественных и исторических ценностей, уничтоженных или вывезенных фашистами за годы войны.

На первом этапе войны в силу недостаточной подготовленности страны к активной обороне огромные районы СССР оказались оккупированными фашистскими войсками. К ноябрю 1942 г. была захвачена в общей сложности часть территории СССР, где проживали свыше 70 млн человек (то есть 42% населения страны). На этой территории производилось 34% валовой продукции всей советской промышленности. Несмотря на жесточайшие репрессии, фашистам не удалось полностью парализовать и ликвидировать советскую систему управления на захваченной территории. В зоне немецкой оккупации продолжали действовать или создавались вновь партийные и советские органы. Они опирались на подпольное движение и партизанские формирования. Партизанское движение зародилось вскоре после оккупации части советской территории. Однако широкий и организованный размах оно получило после того, как было организовано надлежащее управление партизанскими отрядами и формированиями. В мае 1942 г. ГКО принял постановление «О создании при Ставке ВГК Центрального штаба партизанского движения». Начальником Центрального штаба был назначен П.К. Пономаренко. В республиках, краях и областях были созданы соответствующие штабы, руководившие партизанским движением. При Военных советах фронтов также создавались партизанские штабы. 6 сентября 1942 г. ГКО назначил Маршала Советского Союза Ворошилова главнокомандующим партизанским движением. В тылу немецко-фашистских войск создавались партизанские края, зоны, где восстанавливались органы советской власти, колхозы, предприятия местной промышленности, медицинские, культурно-бытовые и другие учреждения. Естественно, что главной задачей всех органов власти в тылу врага оставалась борьба с оккупантами. И эта борьба давала ощутимые результаты. По подсчетам специалистов, партизаны вывели из строя свыше 1 млн человек живой силы противника, было уничтожено более 65 тыс. автомашин, свыше 4 тыс. танков, САУ, броневиков и бронепоездов, 1100 самолетов, пущено под откос более 20 тыс. эшелонов и т.д. На охрану тыла от партизан в течение войны было отвлечено до 100 дивизий противника. Не следует сбрасывать со счетов и то обстоятельство, что партизанское движение крайне отрицательно сказывалось на моральном состоянии немецких солдат и офицеров, которые воевали в стране, где каждый гражданин мог оказаться партизаном. Это снижало боевой дух воинских частей вермахта, негативно отражалось на боеспособности немецкой армии.

Создание чрезвычайных органов управления не снимало ответственности с традиционных звеньев руководства. От них требовались не только исполнительность, но и инициативность и полная отдача сил. Органы государственного управления, как и вся страна, работали в режиме чрезвычайного положения. 26 июня 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР принял указ «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время», по которому руководители предприятий промышленности, транспорта, сельского хозяйства могли оставлять рабочих и служащих на сверхурочные работы, отменять очередные и дополнительные отпуска и т.д.

Наряду с централизацией управления в годы войны проявилась и другая тенденция во взаимоотношениях центральных властей с республиками. В конце января - начале февраля 1944 г. состоялась сессия Верховного Совета СССР, которая приняла Закон «О предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат». Этот закон был продиктован стремлением советского руководства занять более выгодную позицию в послевоенном устройстве мира. Для этого необходимо было включить союзные республики в международную жизнь как субъекты международного права. Реально предоставленными возможностями воспользовались только Белоруссия и Украина, которые смогли вступить в международные отношения и позднее вместе с СССР участвовали в создании и работе Организации Объединенных Наций. Другие союзные республики, хотя и создали свои наркоматы иностранных дел, в международной жизни практически не участвовали, если не считать включения их представителей в общесоюзные международные делегации.

Расширение прав союзных республик проявилось также в предоставлении им права создавать свои воинские формирования. Закон об этом был принят на упомянутой выше сессии Верховного Совета СССР. Общесоюзный Наркомат обороны «в целях усиления оборонной мощи» СССР был преобразован в союзно-республиканский. Национальные воинские формирования создавались и до этого закона решением ГКО. Были сформированы латышские, литовские и эстонские части, а горно-стрелковые дивизии народов Кавказа и Средней Азии были созданы еще до войны. Общая численность национальных формирований в СССР достигала свыше 0,5 млн человек. Они сыграли заметную роль в обеспечении победы над врагом, однако ни одно из этих формирований не превратилось в республиканскую армию. Национальные воинские формирования и военные ведомства в республиках просуществовали до начала 50-х гг., хотя в Конституции СССР соответствующие положения оставались до 1977 г.

Расширение прав союзных республик, декларированное названными выше законами, принципиально не меняло систему управления и преследовало скорее политические, чем управленческие цели.

В приниженном положении были и партийные органы. Съезды и конференции ВКП(б) во время войны не собирались. Пленум ЦК партии собрался лишь однажды — в январе 1944 г. Попытки созвать Пленум ЦК делались еще в начале войны. Пленум ЦК намечался на 10 октября 1941 г., но накануне был отменен решением Политбюро «ввиду создавшегося тревожного положения на фронтах и нецелесообразности отвлечения с фронтов руководящих товарищей». На январском (1944) Пленуме ЦК ВКП(б) были одобрены проекты упомянутых выше законов о расширении прав союзных республик в области внешних сношений и создании национальных воинских формирований; вместо Интернационала утвержден новый государственный гимн СССР, утверждено постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 19 февраля 1942 г. об исключении маршала Г.И. Кулика из членов ЦК партии и снятии его с поста заместителя наркома обороны СССР; Н.М. Шверник был утвержден первым заместителем Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Стенограмма Пленума не велась, сообщение о нем было опубликовано в газете «Правда» 28 января 1944 г.

Политбюро, Оргбюро и Секретариат как постоянные органы собирались нерегулярно. Состав этих органов за годы войны не изменился. Принципиальные решения, принятые узким составом лиц, приближенных к Сталину, оформлялись как протоколы заседаний Политбюро. Многие вопросы в военное время решались аппаратом ЦК ВКП(б), который разрастался и делался все более громоздким. В Управление кадров ЦК входило более полусотни отделов, которые дублировали структуру центральных государственных и народно-хозяйственных учреждений. Усложнялся и расширялся аппарат управления пропагандой и агитацией. В 1942 г. были созданы отделы науки, печати, издательств, преподавания марксизма-ленинизма в вузах; в 1943 г. - художественной литературы, кинематографии; в 1944 г. — радиовещания и радиофикации, группа консультантов для оценки рукописей по теоретическим вопросам; в 1945 г. - отделы искусств, полиграфической промышленности, бумажной промышленности, местных газет. Для помощи в организации производства и для контроля на важнейшие предприятия были направлены парторги ЦК, число которых к концу войны достигло 1377.

Роль И.В. Сталина в управлении страной. Особо следует сказать о деятельности Сталина в годы Великой Отечественной войны, его роли в организации управления страной. В научной литературе, в мемуарах политических и военных деятелей по этому поводу высказываются разные, часто противоположные, исключающие друг друга мнения. Война вознесла Сталина к вершинам государственной власти, все нити которой он собрал в своих руках. В годы войны он лично познакомился со многими политическими деятелями мира, вошел на равных в клуб мировых политиков. Он встречался и переписывался с У. Черчиллем, Д. Рузвельтом. Ш. де Голлем и др. Все они были о нем высокого мнения. Сталин вел диалог на равных с крупнейшими политиками своего времени. Признавая, что Сталин был жестоким диктатором, они в то же время видели в нем выдающегося политического деятеля, последовательного государственника, отстаивавшего интересы России как великой державы.

Период войны — это вершина политической, государственной и личной карьеры Сталина. Он венчал пирамиду власти и ничто не ограничивало его полномочий, никто его не контролировал, ни перед кем он не был ответствен. Но он мог привлечь к ответственности любого.

Сталин был символом своей противоречивой эпохи. Он был способен провозгласить и попытаться построить государство социального равенства и процветания — и уничтожить для достижения этой призрачной цели «эксплуататорские классы», провозгласить и осуществить «ликвидацию кулачества». Он мог говорить о высоких идеалах и справедливости — и свирепо преследовать инакомыслящих, духовенство, церковь. Он был способен взять всю власть на себя, добиться перелома в войне и Победы над врагом — и не считаться ни с какими потерями на этом пути. Двойственность, противоречивость, антиномичность личности Сталина, его политических и бытовых поступков не позволяют сегодня высказать достаточно обоснованное суждение о его подлинном месте в историческом календаре XX в. В связи с этим уместно напомнить слова К.М. Симонова, который писал, что «споры о личности Сталина и его роли в истории нашего общества — споры закономерные. Они будут еще происходить и в будущем. Во всяком случае, до тех пор, пока не будет сказана, а до того изучена вся правда, полная правда о всех сторонах деятельности Сталина во все периоды его жизни... Это был политик, личность, которую не выбросишь из истории».

Таким образом, модель управления, зафиксированная Конституцией 1936 г., не меняла природу Советского государства и принципы его организации. Система управления обслуживала задачи управления страной в преддверии неизбежной войны. Это вело к дальнейшей централизации управления, усилению административно-директивного способа решения возникавших проблем. Бурный рост количества наркоматов, главков, управлений, отделов призван был ускорить подготовку государства к войне, повысить боевые качества ее вооруженных сил. Политические репрессии и необоснованно частые смены командного состава отрицательно сказались на мобилизационном потенциале общества, дезориентировали управление армией, снижали ее боеспособность. В то же время крайняя централизация управления во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни страны была вызвана объективными условиями.

Итак, каковы особенности государственного управления в годы Великой Отечественной войны? Во-первых, это безмерная концентрация власти в центре. Она выразилась в том, что довольно узкий круг одних и тех же лиц входил в состав основных руководящих органов: Политбюро ЦК ВКП(б), СНК СССР, ГКО, Ставки ВГК. Этими лицами были Сталин и его ближайшее политическое окружение — Молотов, Маленков, Микоян, Берия, Щербаков, Каганович, а также военные - Жуков, Шапошников, Тимошенко, Кузнецов, А.И. Антонов, Василевский, Ворошилов и некоторые другие. Зачастую невозможно было провести грань между органами, которые они представляли. Тем более что многие из них занимали одновременно несколько постов и должностей. Так, Сталин одновременно был Генеральным секретарем ЦК партии. Председателем Совнаркома СССР, Председателем ГКО, Верховным Главнокомандующим и наркомом обороны. Решения одних и тех же лиц могли быть оформлены протоколом заседания Политбюро, СНК СССР или ГКО. Это, с одной стороны, давало определенный положительный эффект, поскольку вопросы решались оперативно, без траты времени на согласования. С другой стороны, слишком узкий состав высшего руководства (10-12 человек) таил в себе опасность субъективизма, произвола, бесконтрольности, недостаточной проработки некоторых решений. По существу одни и те же лица принимали решения, организовывали их выполнение и контролировали результаты работы. В случае неудач всегда отыскивались «козлы отпущения» среди подчиненных исполнителей. Поэтому кадровая чехарда, особенно на начальном этапе войны, была обычным делом. К примеру, с июня по октябрь 1941 г. должность командующего войсками Западного фронта занимали П.Г. Павлов, Тимошенко, И.С. Конев, Жуков.

Во-вторых, особенностью системы управления в военное время было то, что существенно возросла роль органов исполнительной власти. Поскольку сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно переносились, решения исполнительных органов воспринимались как законы. В целом советская система управления выдержала испытания войной и обеспечила победу над сильным и организованным противником.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем необходимость принятия нового Основного закона страны 1936 г. и его отличие от предшествовавших Конституций РСФСР и СССР?

2. Каковы изменения в органах власти и управления, осуществленные на основе Конституции 1936 г.?

3. Назовите основные меры управленческого характера по укреплению обороноспособности страны в предвоенный период.

4. Каковы особенности управления страной в годы Великой Отечественной войны?

5. Охарактеризуйте роль И.В. Сталина в управлении страной в предвоенные годы и в период Великой Отечественной войны.

Рекомендуемая литература

История государственного управления в России. Ростов-на-Дону, 1999.

История России. XX в. М„ 1999.

Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг. М„ 1998.

Похлебкин В.В. Великая война и несостоявшийся мир. 1941-1945-1994. Военный и внешнеполитический справочник. М.,1997.

©Чернев АД., 2003

Глава 13

СОВЕТСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД (1945 - НАЧАЛО 1953 гг.)

1. Органы государственного управления

Дата добавления: 2015-10-24