Theoretical aspects of program budgeting as a process of improving the functioning of public and municipal finance

Теоретические аспекты Программного бюджетирования как процесса повышения эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов

Theoretical aspects of program budgeting as a process of improving the functioning of public and municipal finance

© 2015

Нижегородский государственный инженерно-экономический университет,

г. Княгинино (Россия)

Аннотация. Одно из приоритетных направлений повышения эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов, в сфере реформирования бюджетного процесса страны − это переход на реализацию принципа программного бюджетирования всех сфер экономики государства.

Переход к программному бюджетированию является, несомненно, сложным процессом, о чем лучше всего свидетельствует тот факт, что во многих странах, инициировавших бюджетные реформы, они еще далеки от своего завершения.

По сравнению с традиционным программный бюджет обладает целым рядом преимуществ, в том числе он позволяет: сфокусировать бюджетные расходы на политически заданных и стратегически важных целях социально-экономического развития страны, сформировать непосредственную связь краткосрочного и долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования, обеспечить прочную взаимоувязку между стратегическими планами государства и бюджетом, повысить ответственность в государственном секторе министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных ресурсов.

В наше время актуальными являются вопросы повышения эффективности процесса функционирования государственных и муниципальных финансов и делается акцент не только на управление бюджетными затратами, но и конечными результатами, т.е. бюджетные ресурсы распределяются в зависимости от достижения запланированных конечных результатов, которые затем, направляются на выполнение экономических и социальных задач.

В статье представлены особенности формирования программного бюджетирования в Российской Федерации на современном этапе, а так же рассматриваются различные точки зрения и подходы к определению сущности понятия «программное бюджетирование». Выделены основные недостатки в существующих трактовках определения «программное бюджетирование».

Разнообразие мнений российских и иностранных авторов-экономистов о сути понятия программное бюджетирование стали базой для формирования улучшенного определения «программного бюджетирования».

Annotation. One of the priority directions of increase of efficiency-conditioning functions of state and municipal finances in the area of ​​reforming the budget reached budgetary process of the country - is the transition to the implementation of the principle of the program budget-ing all spheres of the state's economy.

The transition to program budgeting is undoubtedly complex processes, catfish, as best evidenced by the fact that in many countries, initiated budgetary reforms, they are far from complete.

Compared with the traditional program budget has a number of pre-assets, including it allows: to focus on the budget spending for political data and strategically important for the socio-economic development of the country, to form a direct link short-term and long-term budget planning and forecasting, to provide a solid a link between the strategic plans and budgets of the state, increase the responsibility of the public sector ministries and agencies for the proper and effective use of allocated resources.

In our time, relevant issues are increasing the efficiency of the functioning of state and municipal finances and focuses not only on the management of the budgetary cost, but the end results, ie budgetary resources are allocated according to the achievement of planned outcomes, which are then sent to perform economic and social problems.

The article presents the peculiarities of program budgeting in the Russian Federation at the present stage, as well as discusses the various points of view and approaches to defining the essence of the concept of "program budgeting". You Delena-major shortcomings in the existing interpretation of the definition "program budget reached zhetirovanie."

The diversity of opinions of Russian and foreign authors and economists about the nature of the concept-ment program budgeting became the basis for formirova-improved definition of "program budgeting".

Ключевые слова: бюджет, бюджетный процесс, программное бюджетирование, государственные и муниципальные финансы, затратное финансирование, бюджетирование ориентированное на результат, определение, подходы, процесс, эффективность, функционирование, отрасли экономики.

Keywords: budget, budgeting, program budgeting, public and municipal finance, expensive financing, budgeting, result-oriented, definition, approaches, process efficiency, functioning of the economy.

С.Н.Козлов, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Бухгалтерский учет, анализ и аудит»

Адрес: Нижегородский государственный инженерно-экономический институт, 606340, Россия, Княгинино, ул. Октябрьская, 22а

E-mail: [e-mail]

S.N.Kozlov, Ph.D., assistant professor of "Accounting and Audit"

Address: Nizhny Novgorod State Engineering-Economic Institute, 606340, Ros-Sia, Knyaginino Street. Oktyabrskaya 22a

E-mail: [e-mail]

М.С. Егорихина, магистрант 1-го курса экономического факультета, ассистент кафедры «Бухгалтерский учет, анализ и аудит»

Адрес: Нижегородский государственный инженерно-экономический институт, 606340, Россия, Княгинино, ул. Октябрьская, 22а

E-mail: [e-mail]

MS Yegorikhina, undergraduate 1st year Faculty of Economics, assistant of the department "Accounting and Audit"

Address: Nizhny Novgorod State Engineering-Economic Institute, 606340, Ros-Sia, Knyaginino Street. Oktyabrskaya 22a

E-mail: [e-mail]

В настоящее время Правительство РФ предпринимает существенные меры преобразования управления государственными и муниципальными финансами (ГМФ). Наиболее приоритетной для страны является реформа бюджетного процесса и совершенствование механизмов повышения качества управления ГМФ в условиях реализации принципа «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР).

Традиционный механизм затратного финансирования, который существует в Российской Федерации, согласно закону о федеральном бюджете, подразумевает под собой процесс, в котором главные распорядители бюджетных средств (ГРБС) получают ресурсы, и затем, согласно бюджетным обязательствам, доводят их до исполнителей (бюджетных учреждений). Такой подход, конечно, включает в себя жесткий контроль над реализуемыми средствами и качество планирования, но при этом в нем абсолютно отсутствует гибкость и наблюдаются наличие противоречия между ведомствами и программами, финансируемыми из федерального бюджета. В результате эффективность использования бюджетных средств оценивается по исполнению сметы, при этом достигнутые результаты не учитываются.

В наше время актуальными являются вопросы повышения эффективности процесса функционирования государственных и муниципальных финансов и делается акцент не только на управление бюджетными затратами, но и конечными результатами, т.е. бюджетные ресурсы распределяются в зависимости от достижения запланированных конечных результатов, которые затем, направляются на выполнение экономических и социальных задач [1, с. 1].

Как говорил В.В. Путин в своем докладе на заседании коллегий Министерства финансов и Министерства экономического развития России «Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат» [2].

Одним из основных инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, в современной экономической практике, является программно-целевое финансирование, предполагающее переход к формированию бюджетов в разрезе государственных программ. Это обуславливает введение в бюджетную практику понятий «программного бюджетирования» и программного бюджета [3, c. 43].

По сравнению с традиционным программный бюджет обладает целым рядом преимуществ, в том числе он позволяет:

− сфокусировать бюджетные расходы на политически заданных и стратегически важных целях социально-экономического развития страны;

− сформировать непосредственную связь краткосрочного и долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования;

− обеспечить прочную взаимоувязку между стратегическими планами государства и бюджетом;

− повысить ответственность в государственном секторе министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных ресурсов.[4, с. 4].

На сегодняшний день практически все развитые, а также некоторые переходные и развивающиеся страны уже используют или на пути внедрения такой системы. Основным побудительным мотивом для перехода на программный формат бюджета в большинстве стран стало ухудшение экономической ситуации и желание улучшить качество государственных услуг [5, c. 68]. Результаты довольно неоднозначны в связи с влиянием таких факторов, как разная экономическая конъюнктура, политическая система, система управления государственными финансами и т.д. Несмотря на это, программный бюджет считается приоритетным направлением модернизации общественных финансов во многих странах и опыт таких стран, как Франция, Великобритания, США, Германия, Новая Зеландия и др. подтверждает успешность и необходимость проведения программных реформ для достижения повышения эффективности государственных расходов [6, с. 558].

В конце апреля 2013 года Государственная дума приняла поправки в Бюджетный кодекс РФ (№104-ФЗ от 7.05.13), необходимые для перехода на полноценный программный бюджет. Эти законодательные изменения послужили стимулом к тому, что до 2016 г. федеральный бюджет России будет полностью сформирован исключительно в программном формате, что следует рассматривать как важную инициативу, поскольку в течение нескольких последних лет полный переход бюджета на программный формат регулярно откладывался [7, c. 146]. Связано это в первую очередь с тем, что отсутствует четкое определение сущности программного бюджетирования, которое отражало бы в полной мере его назначение и роль. Ввиду расплывчатости сути данного понятия возникают противоречия в его понимании и внедрение его несет двоякое значение, что вызывает ряд вопросов как на государственном так и на муниципальном уровне управления финансами.

Для раскрытия сущности понятия «программное бюджетирование» необходимо первоначально обратиться к основам его происхождения. Свое начало термин «программное бюджетирование» берет в определениях бюджет и бюджетный процесс. Согласно Бюджетному кодексу ст. 6 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 №63 – ФЗ(ред. 01.12.2007) бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [8].

Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [8].

Непосредственно, четкой формулировки «программного бюджетирования» в законодательстве РФ не выделено. Данное определение отождествляют с понятием «бюджетирование, ориентированного на результат». Бюджетирование ориентированное на результат – это часть модели результативного управления, которая предполагает выделение бюджетных ресурсов, направленных на достижение конкретных измеримых результатов [9].

Отечественные ученые-экономисты в понятие «программное бюджетирование» вкладывают ряд процессов, связанных с планированием и прогнозированием бюджета на очередной финансовый и плановые года, с исполнением бюджета, составлением отчета об исполнении бюджета, сравнением бюджетного плана с отчетом об исполнении бюджета.

Расхождения на существующие точки зрения о программном бюджетировании сводятся к набору стадий исследуемого понятия.

Таблица 1 – Подходы к определению сущности программного

бюджетирования

Автор	Определение «программное бюджетирование»
Мошер Ф.С. ученый-экономист автор трудов по Программно-целевому бюджетированию и внедрения его в США	- это апробированный в бюджетной практике подход к формированию государственных расходов, механизм повышения их эффективности, необходимость применения которого считается аксиомой;
Берездина Е.В. к.э.н., автор многочисленных работ по стратегическому планированию инновационного развития страны, а так же трудов, направленных на рассмотрение теоретических аспектов бюджетной системы в экономике.	- процесс построения результативного бюджета;
Братусь С.Н. является автором более 200 научных публикаций, посвященных общей теории права и гражданскому праву	- процесс составления научно обоснованного плана развития государства;
Лукина В.Д. к.э.н., автор работ, направленных на совершенствование программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса	- эффективный инструмент программно-целевого подхода к проектированию бюджета;
Афанасьев М.П. д.э.н., профессор, автор многочисленных трудов, посвященных российским бюджетным реформам.	- это комплекс действий по исполнению бюджета;
Лавров A.M. ученый-экономист, автор работ на тему бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами	- позволяет планировать, исполнять и контролировать бюджет, обеспечивая распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов бюджетной политики и общественной значимости ожидаемых результатов их использования;
Лунев А.Е. д.ю.н., профессор, опубликовал более 100 научных работ, в том числе рассматривал вопросы системы органов государственного управления	- действия администратора по составлению проекта бюджета, организационное руководство по утверждению бюджета, действия по разработке и реализации мер, способствующих исполнению бюджета;
Петров А.С. ученый - экономист, рассматривал вопросы планирования социально-экономического развития страны	«Анализ, прогнозирование, моделирование, программирование, организация исполнения бюджета»
Ноздрачев А.Ф. д.ю.н., профессор, автор многочисленных трудов, рассматривал государственное планирование и правовое регулирование разных отраслей хозяйствования	«Стимулирование администратора бюджетных средств и контроль за исполнением бюджета»

Приведенные выше подходы к определению анализируемого понятия ограничивают содержание программного бюджетирования до бюджетного планирования или инструмента повышения эффективности государственных расходов [10,c.2].

Рассмотренные трактовки не раскрывают всей сущности программного бюджетирования. Для более полной и точной формулировки понятия «программное бюджетирование» отечественные и зарубежные авторы пытались так же учесть его основные принципы и особенности, но в результате единого определения, отражающего его полную суть так и не вывели.

Изучение опыта отечественных и зарубежных ученых относительно понятия сущности программного бюджетирования позволили выделить два основных подхода. Сторонники первого подхода определяют сущность программного бюджетирования как инструмент бюджетного планирования, а представители второй обозначают программное бюджетирование – как процесс расходования бюджетных средств, который напрямую связан с результатами. Общего понятия, объединяющего оба подхода нет.

Многообразие теоретических представлений отечественных и зарубежных авторов о сущности программного бюджетирования стали основой для составления усовершенствованного понятия программного бюджетирования: Комплекс мер, направленный на повышение эффективности функционирования государственных и муниципальных финансов, в процессе их формирования и исполнения, состоящий из мероприятий, направленных на достижение конкретных целей и задач государства. На наш взгляд, программное бюджетирование должно быть ориентировано на повышение эффективности функционирования всех сфер экономики, в том числе государственных и муниципальных финансов. Формирование и исполнение бюджета должно осуществляться по программе, направленной на развитие государственных и муниципальных образований.

Все отрасли экономики государства должны иметь обособленную бюджетную программу, направленную на развитие отрасли в перспективе, результаты реализации которой определяются показателями эффективности использования бюджетных средств. Эффективная бюджетная политика должна быть направлена на достижение устойчивого развития государства, повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых государством [11, c.55].

Программное бюджетирование выступает, как процесс управления финансами, ориентированный на результат использования бюджетных программ.

Мы считаем, что данное определение имеет упрощенную форму по сравнению с аналогами и более полно, точно раскрывает сущность понятия программное бюджетирование. Предлагаемая трактовка позволяет рассмотреть понятие программное бюджетирование с разных точек зрения, что так же определяет его удобство в использовании.

Переход к программному бюджетированию является, несомненно, сложным процессом, о чем лучше всего свидетельствует тот факт, что во многих странах, инициировавших бюджетные реформы, они еще далеки от своего завершения. Согласно срокам переход на программное бюджетирование в полном объеме необходимо осуществить в период с 2015 по 2016 года [12].

В 2013 г. в Бюджетном кодексе РФ было закреплено понятие «государственные программы».

Развитие программно-целевых методов управления является одной из основных задач бюджетной политики на 2014-2016 гг.

Постановлением Правительства РФ № 588 от 02.08.2010 г. утвержден порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [13].

Финансовое обеспечение государственной программы должно быть в полной мере согласовано с бюджетом [14, с. 181].

Большей частью регионов также предприняты конкретные действия по переходу к формированию программного бюджета на основе государственных программ. В частности: 45 субъектов РФ приняли правовые акты о порядке разработки и реализации государственных программ, 16 субъектов РФ утвердили государственные программы, в 12 субъектах РФ в законах о бюджетах на 2013 год (на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов) утверждено (установлено) распределение бюджетных ассигнований по государственным программам [15].

Государственные программы − это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [16].

Составной частью государственных программ могут быть ведомственные целевые программы, особенностью которых является включение в них расходов на содержание органов власти. Исходя из масштабности и комплексности задач, решаемых в рамках конкретной государственной программы, она может быть разделена на отдельные подпрограммы, разработка и реализация которых осуществляется органом

исполнительной власти [17, c. 33].

Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

Разработка и реализация государственной программы осуществляются органом исполнительной власти, определенным в качестве ответственного исполнителя государственной программы с другими главными распорядителями средств краевого бюджета – соисполнителями государственной программы.

По мнению экспертов Министерства экономического развития Российской Федерации государственными программами должны быть охвачены все сферы деятельности органов исполнительной власти края и соответственно большей части бюджетных ассигнований, материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, в том числе и сметное финансирование, и тд.

Государственные программы подразумевают строгое соответствие и ориентирование на достижение целей, задач и показателей, установленных в Концепции долгосрочного социально − экономического развития Российской Федерации.

Ключевыми параметрами государственных программ являются:

− строгое соответствие и ориентирование на достижение целей, задач и показателей, установленных в Стратегии долгосрочного социально-экономического развития Краснодарского края;

− установление конкретного органа исполнительной власти, ответственного за разработку и реализацию государственной программы, т. е. за достижение заявленных показателей;

− установление жестких требований к системе результирующих показателей;

− охват государственными программами большей части бюджетных ассигнований;

− введение требования о регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ.

Задачи, решаемые в рамках одной программы межотраслевые, поэтому важным элементом государственных программ является межведомственное взаимодействие.

Государство сможет сосредоточить в рамках государственных программ все инструменты, которыми оно располагает для развития экономики. Это могут быть контрольно-надзорные меры, меры по совершенствованию законодательства по снижению административных барьеров и иное нормативное правовое регулирование, тем самым, мы устраним один из главных ограничителей повышения эффективности деятельности органов власти − оторванность структурных реформ и мер государственного регулирования от бюджетного процесса [18].

Переход к составлению и исполнению федерального бюджета с про­граммной структурой расходов — новый этап бюджетной реформы в Российской Федерации. В конечном итоге такой переход позволит увязать стратегическое и оперативное управление, повысить эффек­тивность бюджетных расходов, а также учитывать стратегические цели социально-экономического развития страны в ходе бюджетного процесса [19, c. 59].

Конечно же мы не можем утверждать, что использование программного формата бюджета приведет к мгновенному решению имеющихся проблем в сфере государственных и муниципальных финансов, таких как: проблемы эффективности расходования бюджетных средств, достижение поставленных целей и получение желаемых результатов, данные вопросы остаются актуальными, которые нуждаются в серьезном исследовании.

1.

2. Терентьева И.В. Проблемы и перспективы внедрения программного бюджетирования в России // Современная экономика: Проблемы, тенденции, перспективы. 2012. № 6. С.1

3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах // Российская газета. 2011. 30 июня Интернет ресурс: www.rg.ru

4. Сугарова И.В. Программный бюджет: Вопросы внедрения и применения // Управление экономическими системами: Электорнный научный журнал. 2014. № 4(64). С. 43

5. Шаш Н.Н. Управление эффективностью государственных программ: методологические основы разработки программного бюджета // Управленец. 2014. №1(53). С. 4−15.

6. Шаш Н.Н. Бородин А.И. Татуев А.А. Формирование федерального бюджета Российской Федерации на основе государственных программ: Диагностика проблем // Вестник Северо-осетинского государственного университета имени Коста Левановича Хетагурова. 2013. №4. С. 68.

7. Миленький А.В., Демидов П.С. Программное бюджетирование: преимущества и проблемы // Экономические науки 2015. №2. С. 558,

8. Шаш Н.Н. Бородин А.И. Татуев А.А. Проблемы перехода на программный бюджет: Новые вызовы бюджетной политике России // Terra economicus. 2013. № 4. С. 146.

9. Бюджетный кодекс ст. 6 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 №63 – ФЗ(ред. 01.12.2007)

10. Бюджетирование, ориентированное на конечный результат в рамках среднесрочного финансового планирования МР 5.1.2133-06 [электронный ресурс]: www.consultant.ru

11. Чварнукова Е.В. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне [интернет ресурс]: http://conference.osu.ru/assets/files/conf_reports/conf11/89.doc

12. Шаш Н.Н. Построение программного бюджета и оценка эффективности программ // Научно-исследовательский финансовый институт.Финансовый журнал. 2011. №2 С. 55

13. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах // http://www.kremlin.ru/acts/15786

14. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» №588

15. Приходченко О.С. Повышение эффективности бюджетных расходов в целях социально-экономического развития территории // Социально-экономические явления и процессы. 2014. № 12. С.180-184.

16. Белоусов Ю. В., Тимофеева О. И. «Направления совершенствования программно-целевых инструментов бюджетного планирования и управления бюджетными расходами // «Гос Менеджмент электронный журнал». 2013. № 09.

17. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс российской федерации и отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».

18. Савельева М.Ю. Концепция программного бюджетирования: Проблемы и перспективы внедрения // Управление экономическим системами: Электронный научный журнал. 2014. №11(71). С. 33.

19. Губанова Е. Е. О переходе на «программный» бюджет [Текст] / Е. Е. Губанова // Молодой ученый. 2013. №10. С. 300-302.

20. Березкин Д.И., Захаров К.Е., Кирокасян Р. М., Поверин М. Е. Модернизация бюджетного законодательства в условиях перехода к программному бюджету // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2013. №1(15). С. 59-66.

21. Экономическая библиотека – http://economy-lib.com/sovershenstvovanie-programmno-tselevogo-finansirovaniya-v-usloviyah-reformirovaniya-byudzhetnogo-protsessa

Дата добавления: 2015-09-05