Понятие о межбюджетных отношениях и бюджетном федерализме

Тема 2.3 Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

Понятие о межбюджетных отношениях и бюджетном федерализме

Разграничение расходных полномочий и доходных источников в РФ

Механизм финансовой поддержки регионов РФ

Механизм финансовой поддержки муниципальных образований

Понятие о межбюджетных отношениях и бюджетном федерализме

М.о. могут включать:

отношения по вертикали власти - перераспределение средств между вышестоящими и нижестоящими бюджетами;

отношения по горизонтали - перераспределение средств между бюджетами одного и того же уровня. Эти отношения пока не распространены в РФ, но используются в нек-рых странах (напр., в Германии).

Согласно Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения - взаимоотношения между органами власти всех уровней по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения строятся на следующих принципах:

взаимной ответственности;

применения единой для всех территорий методологии бюджетного регулирования;

выравнивания доходов территорий;

максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;

компенсации потерь нижестоящим бюджетам (уменьшения их доходов или увеличения расходов), возникающих вследствие принятия решений вышестоящих органов власти;

повышения стимулов органов власти в увеличении собственной доходной базы и социально-экономическом развитии территории;

прозрачности и гласности межбюджетных отношений.

Действующие в России М.о. можно представить в виде двух блоков.

Первый блок охватывает отношения по разграничению видов расходов и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы; второй - ежегодное бюджетное регулирование.

В свою очередь блок бюджетного регулирования состоит из отношений распределения между бюджетами разных уровней регулирующих доходов (налогов) по нормативам, утверждаемым на каждый год, а также отношений по перераспределению средств в разл. формах между бюджетами разных уровней (в основном, в виде дотаций, субвенций, субсидий).

Бюджетное регулирование - перераспределение средств между бюджетами разных уров­ней в пользу отстающих в социально-экономич. развитии территориальных образований с целью обеспечения всем гражданам страны равного уровня государственных услуг независимо от места их проживания.

К формам бюджетного регулирования в РФ относятся:

• нормативные отчисления от налоговых (фактически регулирующих) доходов;

• финансовая помощь в форме дотаций, субвенций, субсидий (межбюджетные трансферты);

• средства, поступающие по взаимным расчетам из федераль­ного бюджета и бюджетов субъектов РФ (компенсации).

К осн. принципам Б.ф. относятся:

равноправие всех членов федерации в их взаимоотношениях с центром;

разграничение сфер деятельности и ответственности между центром и членами федерации;

самостоятельность органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспе­ченность на базе налогового потенциала соответств. территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения;

единство общегос. интересов и интересов населения, проживающего на территории регионов и муницип. образований, по бюджетным вопросам;

сочетание ин­тересов народов многонациональной федерации при формировании и осуществлении бюджетной полити­ки гос-ва.

К федеративным гос-вам, где в той или иной степени реализуется Б.ф., относятся: Швейцария, Германия, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бель­гия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Ма­лайзия, Пакистан, Объединенные Арабские Эмираты, Нигерия, Австралия.

В федеративных государствах особенности механиз­ма М.о. в значит, степени зависят от выбора модели бюджетного федерализма.

Если в Германии применя­ется кооперативная модель, для к-рой характерны 1) ак­тивная политика федер. центра по горизонтальному бюджетному выравниванию, 2) ограничение самостоятельности реги­он. властей в области налогообложения, и 3) высокая степень перерас­пределения финанс. ресурсов между уровнями бюджет­ной системы, то в США используется децентрализованная модель классич. бюджетного федерализма, когда 1) приори­тет отдается автономии и самостоятельности территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, 2) каждый уровень вла­сти имеет свои «непересекающиеся» налоги, и 3) объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно не­велик.

В ряде стран используются в той или иной сте­пени отд. элементы обеих моделей. В нек-рых странах федеративного типа наряду с раз­дельными налогами, каждый из к-рых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяют­ся совместные налоги. Они в той или иной степени участвуют в формировании доходов бюджетов разных уровней (Канада, Австрия, Германия и др.). В Канаде к совместным налогам, разграниченным на постоян­ной основе, относятся подоходный налог с физичес­ких лиц, налог на доход корпораций, налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины. В Австрии более 10 видов налогов, включая подоход­ный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в процентных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них перечисляется во все три уровня бюджетов.

В отд. странах распределение (перераспре­деление) соответств. налога между федер. бюджетом и бюджетами регионов осуществляется после предварит. централизации на федер. уровне всей его массы, состоящей из поступлений со всех территорий.Лишь затем по формуле происходит перераспределение на­лога между бюджетами регионов. В частности, в Гер­мании пропорции распределения общей массы НДС между федеральным бюджетом и бюджетами всех зе­мель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое регулирование в разрезе земель производится по нормативу, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям и числен­ности населения каждой земли, т.е. дифференциро­ванно.

Россия входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов РФ, зафиксир. в Кон­ституции РФ, не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историч., социально-экономич. и политич. условиям функцио­нирования субъектов РФ. Это предопределяет объек­тивное требование - учитывать их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюдж. отношениях, складывающихся между отд. субъектами РФ с федер. центром, они не должны противоречить интересам др. субъектов РФ и Российской Федерации в целом. Поэтому асимметричность федерации не оз­начает отклонения от принципов федерализма.

Для классических федераций характерен высокий уро­вень автономии отд. государственно-территориальных образований. Такая автономия не противоречит, а, наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. В то же время для сохранения единства феде­ративного гос-ва высокая степень автономии субъек­тов федерации и соответственно их бюджетов должна иметь определ. пределы, иначе может последовать рас­пад федерации. Не является отступлением от принци­пов федерализма разная степень автономии субъектов федерации, если она вызвана объективными причина­ми. Так, в Канаде особый статус получила провинция Квебек. В Австралии особые налоговые привилегии (спец. налоговый режим) предоставлены Северной Территории - с ней федеральный центр заключил спец. бюджетное соглашение. В США особые привилегии в разграничении налогов получил штат Аляска, когда возникла необходимость выровнять его социально-экономическое развитие до среднего по стране уровня (после того как поставл. задача была решена, попыт­ки федерального центра устранить предоставл. Аляс­ке привилегии оказались безуспешными, т.к. это не было заранее обусловлено договором).

Для федерации договорные отношения имеют важное значение: един­ство федеративного гос-ва обеспечивается не силой, а взаимовыгодой. (Особый статус имеют и нек-рые ад­министративно-территориальные образования в уни­тарных гос-вах: Шотландия и Северная Ирландия в Великобритании, Страна Басков и Каталония в Испа­нии и др.). В связи с тем, что в Конституции РФ преду­смотрено большое число предметов совместного ве­дения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюдж. ресурсов, может осуществляться на договорной основе и через федеральные законы.

Формирование независимого государства и введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства в России потребовало серь­езной реформы бюджетного устройства и межбюджетных отношений. С нача­ла 90-х гг. в этом процессе можно выделить 5 периодов: 1991-1993 годы, 1994-1998 годы, 1999-2001 годы, 2002-2005 годы и с 2006 года по настоящее время.

Первый - период стихийной децентрализации межбюджетных отношений. В эти годы еще продолжала су­ществовать система межбюджетных отношений, унаследованная от Советско­го Союза. Региональные и местные бюджеты по существу представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений отли­чалась жесткой централизацией финансовых потоков.Отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и межбюджетные трансферты все также использовались для балансировки нижестоящих бюджетов, размер которых офи­циально определялся на базе нормативов расходных потребностей, а на деле — в основном на договорной основе.

Некоторые изменения в этой системе, связанные с передачей ряда расходных полномочий с федерального уровня на субфедеральный, носили характер сти­хийной децентрализации бюджетных ресурсов. В результате доля субнациональ­ных бюджетов возросла с 40 до 50—55%. Отчасти это было предпринято с целью добиться большей сбалансированности федерального бюд­жета, отчасти — для прекращения финансирования дотаций и расходов, на ко­торые в федеральном бюджете уже просто не было средств.

В этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших основные прин­ципы бюджетного федерализма, однако ни один из них не удалось реализовать в полной мере. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законода­тельного регулирования и происходила под определяющим влиянием политичес­кой конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.

Период 1994—1998 гг. характеризуется важными изменениями в системе вза­имоотношений между федеральным и региональными бюджетами, переходом к отчасти унифицированным бюджетным взаимоотношениям. В 1994—1995 гг. в результате проведенной реформы произошло упорядочение финансовых взаи­моотношений федерального центра и регионов. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Фе­дерации, создан ФФПР, средства которого (трансферты) впервые начали рас­пределяться на основе расчета по формуле, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Сформированная в этот период система бюд­жетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, по внешним при­знакам, бюджетному устройству федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.

В то же время реформа еще не коснулась субрегионального уровня. Субъек­ты Федерации продолжали строить свои отношения с местными бюджетами так, как считали нужным, а в большинстве случаев — по тому же принципу, что и в советское время. Незавершенность процесса реформирования послу­жила одной из причин обострения в 1996—1998 гг. кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политичес­кого торга с регионами за финансовые ресурсы. В эти годы массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в вып­лате заработной платы работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов, обострилась проблема федеральных нефинансируемых мандатов. На решение этих проблем была направлена приня­тая в 1998 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Россий­ской Федерации в 1999—2001 гг. (постановление Правительства РФ от 30.06.1998 г. №862).

1999—2001 гг. стали периодом начала проведения политики системного уре­гулирования межбюджетных отношений.За эти годы в целом были решены поставленные в Концепции задачи: внедрена новая, значительно более объек­тивная и прозрачная методика распределения средств ФФПР, начат процесс сокращения нефинансируемых федеральных мандатов, упорядочено разделе­ние расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, остановлена тен­денция к индивидуализации налогово-бюджетных отношений между центром и регионами, создан организационный механизм выработки и реализации ре­шений, основанный на взаимодействии различных ветвей и уровней власти (Ра­бочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений). Вступили в действие Бюджетный кодекс и первая часть Налогового кодекса РФ, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, федеральных мандатов, разработаны и предложены субъектам Федерации методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений. В результате осуществления этого этапа реформы повысилась объективность и прозрачность налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, стабилизировалось состояние региональ­ных финансов.

В то же время наметившиеся позитивные тенденции неустойчивы. Система межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему носит пере­ходный характер, не имеет четких и стабильных правил и не отвечает основопо­лагающим принципам бюджетного федерализма.Реформа до сих пор не косну­лась таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы.Не­обходимо распространить реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения между региональными и местными властями), развить нормативно-правовую базу бюджетного процесса на региональном и местном уровнях. Ре­шение этих задач положено в основу новой среднесрочной Программы Прави­тельства, принятой в августе 2001 г. и рассчитанной на период до 2005 г. Ее целью является создание фундамента реального бюджетного федерализма в России — системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на регио­нальном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответ­ственности между органами власти разных уровней.

Задание: заполнить таблицу на слайде 9

---

Дата добавления: 2015-08-27