Читайте также: |
|
Общие черты управления в государственном и частном секторах
Государственное управление, так же, как и менеджмент в сфере бизнеса, имеет дело с тем, как организация должна быть устроена и как ею следует управлять, чтобы она эффективно выполняла свою работу. Главный принцип управления, вытекающий практически непосредственно из характеристики «хорошего» управления, следующий: среди нескольких вариантов, которые приведут к достижению цели, должен быть выбран один, требующий наименьших затрат. Отсюда можно сказать, что изучение государственного управления необходимо для того, чтобы сделать его практику более эффективной.
Так как этот «принцип эффективности» характеризует любую деятельность, которая позволяет рационально увеличить степень достижения определенных результатов, используя ограниченные средства, то возникают вопросы: может ли государство, так же как и частная организация, построить систему управления рациональным образом и что обычно мешает этому? может ли управленческая наука предложить принципы менеджмента применительно к государственному управлению? и, наконец, как внести дух инноваций в государственные учреждения? Пытаясь дать ответы на эти вопросы, государственное управление не только использует опыт менеджмента коммерческих организаций, но одновременно стремится учесть факторы, определяющие специфику государственной управленческой деятельности. Поэтому чрезвычайно важно понять общие и отличительные черты управления в государственном и частном секторах.
На некотором уровне абстракции можно определить набор общих функций управления. Впервые достаточно полный функциональный анализ деятельности менеджера был представлен Анри Файолем в его работе «Общее и промышленное управление» еще в начале прошлого столетия. А. Файоль утверждал, что основными элементами управления являются предвидение, организация, распорядительство, координация и контроль.
· Предвидение предполагало анализ ситуации за пределами ежедневных операций выполнения каждой функции для того, чтобы определить перспективы развития организации в целом.
· Организация означала разделение должностных обязанностей и делегирование необходимых властных полномочий в отношении работников и предмета работы в соответствии с каждой должностью.
· Распорядительство подразумевало информирование подчиненных об их должностных обязанностях в процессе реализации планов и обеспечение выполнения ими своих функций в соответствии со стандартами.
· Координацией считалась гармонизация отношений среди подчиненных.
· Контроль включал проверку точного исполнения решений подчиненными со стороны руководителей.
Однако самый знаменитый перечень управленческих функций появился в классической работе Лютера Гулика «Заметки по теории организации». Л. Гулик обобщил деятельность менеджера в аббревиатуре POSDCORB: «POSDCORB составлен из заглавных букв слов, означающих следующие виды деятельности:
Planning (планирование) — определение основных направлений деятельности, выделение того, что нужно сделать, выработка методов реализации целей, поставленных перед организацией;
Organizing (организация) — создание формальной структуры власти, посредством которой организуется и координируется работа подразделений для достижения поставленных целей;
Staffing (управление персоналом) — комплекс функций, связанных с приемом на работу, обучением персонала, а также с поддержанием благоприятных условий труда;
Directing (руководство) — постоянная работа по принятию и реализации решений через специальные и общие указания и инструкции, используемые для руководства предприятием;
Coordinating (координация) — всевозможные обязанности и полномочия по созданию связей между различными частями работы;
Reporting (отчетность) — постоянное информирование тех, перед кем руководитель несет ответственность, о том, что происходит; это подразумевает информирование как руководителя, так и подчиненных путем ведения документации, исследований, проверок;
Budgeting (составление бюджета) — вся деятельность, связанная с бюджетированием в форме финансового планирования бухгалтерской деятельности и контроля».
До настоящего времени эти управленческие функции считаются общими для любого типа организаций, и главная задача менеджера как государственной, так и коммерческой организации, заключается в нахождении средств, обеспечивающих эффективное осуществление этих управленческих операций. Если эти семь элементов могут являться основными обязанностями руководителя высшего звена, значит, они moгут быть преобразованы в отдельные подразделения исполнительной власти. Необходимость создания таковых зависит от размера и сложности структуры организации. В частности, в крупных организациях необходимо организовать одно или несколько подразделений POSDCORB.
Таким образом, менеджмент в государственных организациях включает технологии управленческой деятельности, близкие на организационном уровне к практике менеджмента частных организаций. Основную роль играют финансовый, кадровый и информационный менеджмент. Это технологии, позволяющие добиться нужных результатов оптимальным для данных условий способом.
Вместе с тем вряд ли возможно разделить все организации точно на две однородные части — государственные и частные. Реальный мир управления состоит скорее из разновидностей, чем единичных недифференцированных форм, и в нем существует большое число гибридов. Например, могут не соотноситься формы собственности и разновидности управленческого контроля. Подобно этому, имеются значительные различия в управлении государственными организациями. Эти разновидности требуют детального анализа внутренних особенностей как коммерческой организации, так и государственной, а также сопоставления и сравнения этих широких категорий.
Отличительные черты управления в государственном секторе
Исторически идея о том, что высшим государственным служащим разных ведомств должны быть предоставлены особый статус, привилегии и ответственность, наделила государственное управление как вид деятельности свойством особой профессии и тем самым отделила его от менеджмента в частном предпринимательстве. Однако развитие управленческих технологий и переплетение функций государства и бизнеса существенно модифицировали роль государственных чиновников, все больше напоминающих консультантов и экспертов по управлению, все меньше отличающихся по характеру своей деятельности от менеджеров в бизнесе. Тем не менее такие отличия сохраняются, и без их учета государственное управление не сможет выполнить свое общественное предназначение по компенсации изъянов рынка и реализации принципа социальной справедливости.
Мы выделим отличия государственного управления от коммерческого менеджмента по семи основаниям: условиям, целям, ресурсам, измерению производительности, мотивам, ответственности, процедуре назначения (выборов) ответственных руководителей.
Условия
Для государственного управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, определяемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях. Большое влияние на цели и результат деятельности государственных организаций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую деятельность групп интересов) представительства.
Деятельность органов исполнительной власти обязательно подлежит внешней оценке. Несмотря на все положительные последствия открытости органов исполнительной власти, постоянный контроль со стороны общества (представительная власть, средства массовой информации) существенно снижает возможности государственных органов к переменам, поскольку цена ошибки является для них довольно высокой.
Цели
Цели государственного управления имеют следующие особенности: они плохо поддаются количественной формализации, имеют долгосрочный характер, на их достижение влияют не только органы исполнительной власти, ответственность за их достижение размыта.
Для менеджмента в сфере бизнеса главной, а иногда и единственной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обобщенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т.д. Если же речь идет об экономических целях, то государство призвано участвовать в решении тех задач, которые нельзя решить на основе использования «невидимой руки рынка». Например, к таким задачам можно отнести регулирование деятельности предприятий или предоставление услуг в условиях естественной монополии (энергетика, коммунальные и почтовые услуги), а также контроль над производителями услуг, имеющими существенные информационные преимущества перед потребителями (здравоохранение, образование).
В государственных организациях цели — внешние задания, которые имеют свои внешние детерминанты, причем нередко основанные на ценностных представлениях в обществе. Особое значение такие представления имеют при определении масштабов перераспределения доходов, когда доминирующие в обществе представления о справедливости являются важнейшими факторами принятия первоначально политических, а затем и управленческих решений. В коммерческих организациях цели имеют внутренние источники, складываясь из индивидуальных целей и превращаясь в групповые, в цели организации. Процесс идет обратным путем — снизу-вверх.
Ресурсы
В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотношений между партнерами в сфере бизнеса государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы данных органов могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. Поэтому государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов, основываясь на политически оправданном компромиссе между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Принудительная мобилизация средств под эгидой государства позволяет финансировать за счет бюджета производство таких благ, потребление которых общество желало бы сделать обязательным для своих членов (культура, здравоохранение, образование).
Измерение производительности
В настоящее время практически не существует однозначных выводов по поводу стандартов оценки и системы измерений производительности труда государственных служащих. Между тем есть разнообразные критерии деятельности менеджеров в бизнесе — финансовая выручка, доля рынка, показатели эффективности и производительности. В государственном управлении не существует очевидных результатов деятельности. О государственном служащем могут судить, что он достиг успеха, усердно старается, хотя все это может быть лишь видимостью, которая существенно не влияет на конечные результаты деятельности его организации. Поэтому иногда государственное управление сравнивают с рытьем ямы, где результат всегда относителен, в то время как бизнес можно сравнить с рубкой дерева, где результат конечен и очевиден,
Мотивы
В государственном управлении основным финансовым источником выступает государственный бюджет, который распределяется представительными, т.е. политическими органами. Отсюда возможна ситуация, когда главный побудительный мотив государственных служащих состоит в том, чтобы удовлетворить не клиента, а тех, кто обеспечивает (распределяет и перераспределяет) финансовые ресурсы. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распределения, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Предоставление услуг государственным учреждением, характер этих услуг, способ их предоставления в большинстве государств не находится в зависимости от диктата рынка, а определяется на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов.
Ответственность
В коммерческих организациях обычно существует вполне определенная ответственность за последствия принимаемых менеджерами решений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные действия могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В государственном управлении ответственность размыта между многими организациями вплоть до президента и парламента, и неэффективность правительственных действий может, например, вести к увеличению дефицита бюджета и государственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чиновника (должностного лица). Государственным органам не грозит разорение. Часто они являются монополистами в предоставлении многих услуг, которые более никем не обеспечиваются. Государственные чиновники подчиняются многим вышестоящим руководителям, в то время как менеджеры компаний зависят, как правило, от одного начальника.
Процедура назначения (выборов) ответственных руководителей
В демократических странах руководители государственных органов выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается населением города, региона или всей страны. Напротив, те, кто ответственен за управление частной компании, выбираются только ее акционерами. Разница в процедуре, благодаря которой выбираются те, кто управляет государственными и частными институтами, может иметь серьезные последствия для функционирования этих институтов.
В целом, кадровая политика в государственном управлении находится под большим контролем в сравнении с частным сектором, где персонал больше подвержен зависимости по горизонтали. Нормы государственной службы, положения коллективного договора и прочие инструкции усложняют процесс набора, найма, перемещения и сокращения или увольнения персонала для достижения управленческих целей. В отличие от частного сектора, где существует значительно большая свобода в управлении подчиненными даже в условиях коллективного договора. Менеджеры частных компаний имеют намного больше полномочий для руководства сотрудниками своей организации.
Дата добавления: 2015-08-27; просмотров: 303 | Нарушение авторских прав
<== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
Государственное управление как наука и сфера деятельности | | | Структура и функции государственных органов |