Основные стадии процесса принятия решений

Принятие государственных решений – это комплексный и иерархизированный процесс целедостижения, формируемый посредством трансформации властных диспозиций политических игроков в механизмы соизмерения, согласования и реализации целей на основе интеграции и кооперации совместной деятельности управляющих и управляемых.

Специфика государства как субъекта принятия решений выражена в том, что оно одновременно представляет из себя как целостную, внутренне интегрированную (территорией, действием законов, традициями и др.) структуру, так и разновидность агрегатного множества людей (групп, институтов), которые решают разнообразные задачи, обладают собственными мотивациями и траекториями поведения и вообще весьма высокой автономностью.

Поэтому процесс принятия решений включают в себя и институционально закрепленные формы активности людей (органов управления), выполняющих свои ролевые задачи, так и произвольные акции и интеракции разнообразных субъектов, то есть формальные и неформальные, институциональные и неинституализированные формы поведения. Таким образом, механизмы принятия государственных решений, хотя и подчинены в целом институционально закрепленному управленческому циклу, представляют собой многократные опосредования деятельности формальных и неформальных структур, согласования функциональных и спонтанных действий и даже стилей поведения управляющих.

Самой принципиальной чертой государства как субъекта принятия решений является публичный характер его деятельности. С одной стороны, это предполагает, что государство вынуждено, проектировать и реализовывать свои цели в открытой дискурсивной среде, где действуют разнообразные контрагенты (причем, как партнеры, так и противники). С другой стороны, такой тип решения управленческих задач демонстрирует, что принимаемые решения формируются не только профессиональными структурами (политиками, государственными служащими), но и под давлением сторонних и прежде всего гражданских структур. Присутствует в таком взаимодействии и третья сторона, представленная экспертным и академическим сообществом, способным формулировать собственные предложения по подготавливаемым решениям.

Таким образом, как верно замечает Дж. Андерсон, выработка государственных целей не сводится только к рациональному выбору административных структур наилучшей версии из нескольких управленческих альтернатив, а представляет собой «действия по их продвижению, связанные с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными убеждениями».

Существенной спецификой обладает и объект принятия государственных решений. В самом общем виде следует подчеркнуть его комбинированный характер, предполагающий, что наряду с социальными процессами в нем содержатся и природные компоненты. Так, например, государство, осваивая природные ископаемые, заботится не только о социальных последствиях и аспектах такой деятельности, но и о предупреждении экологических катастроф.

Как следствие, принятие государственных решений представляет собой процесс преобразования общественных интересов в сформированные при участии общественности и экспертного сообщества публично реализуемые цели, направленные на распределение властных статусов и ресурсов с целью урегулирования социально значимых проблем.

Несмотря на все многообразие управленческих задач, государство сталкивается с тремя типами проблем (Г. Саймон, А. Ньюэлл):

· структурированными (предполагающими, что органы управления располагают всей информацией, достаточной для идентификации проблемы, выбора оптимальной альтернативы, определения средств достижения целей и других параметров целеполагания);

· слабо структурированными (где субъект управления обладает частичной информацией, позволяющих определить выше названные параметры целедостижения);

· неструктурированными (обусловливающими столь неопределенную ситуацию, где доминируют мало известные факторы и при которой государственные структуры даже при применении научных методов не в состоянии определить ни качество стоящей перед ними проблемы, ни последствия собственных действий, ни критерии успешной деятельности).

Существенным фактором, определяющим характер принятия государственных решений выступают и основные типы активности государства в публичной сфере, которые наряду с производством решений поддерживают текущее развитие событий, организационную среду деятельности государства и другие параметры его жизнедеятельности. К ним могут быть отнесены:

· государственная политика (представляющая собой комплексную совместную деятельность всех органов государственного управления по разработке и реализации долговременных целей в обществе в целом или его отдельных сферах. Как подчеркивает В. Лобанов она «является средством, позволяющим государству достичь определенных целей используя правовые, экономические, административные методы воздействия и опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении»;

· государственные кампании (представляющие собой совокупности различных акций государственных органов и структур по реализации отдельных программ, проектов и решений);

· отдельные акции государства (связанные с урегулированием общественных отношений, поисковой или иной деятельностью госструктур);

· действия постфактум (характеризующие деятельность государственных органов в посткризисной ситуации, как ответ на непредвиденные события, исключающие предшествующие им планирующие и предвосхищающие их действия).

Несмотря на качественные различия, всем им присущ определенный набор и общих свойств, предполагающих известный ресурсный дефицит и недостаток времени для полноценного анализа проблемы, институциональный и кадровый дефицит.

Укажем и на характер взаимодействия государства с объектом регулирования, что также видоизменяет модели принятия решений. Так, например, такое взаимодействие может предполагать (исключать)

· наличие односторонних или двусторонних (с обратной связью) отношений государственных структур с регулируемым объектом;

· многоцелевые (одноцелевые) взаимодействия;

· действия, предполагающие применение одного или множества критериев расчета и оценки реализации целей;

· нацеленные только на диагностику или же решение проблемы, предполагающие преимущественную ориентацию на нормативные или же ситуативные регуляторы;

· рассчитанные на детерминацию и стохастические связи; рассчитанные на одну или несколько фаз действий и т.д.

Разнообразные сочетания действия всех этих факторов обусловливают столь же множественную типологию принятия государственных решений. С точки зрения рационализации этого процесса различают

· интуитивные (принятые на основании субъективного ощущения управляющими правильности выбора);

· прецедентные (на основе повторения алгоритма уже известных действий);

· научные решения (основанные на применении специальных, зачастую формализованных методик оценки и расчета действий);

По масштабу действий различают

· стратегические решения (касающиеся наиболее важных вопросов деятельности государства и общества;

· тактические (оперативные) решения (принимаемые в связи с динамикой ситуации).

Государственные решения существенно различаются в зависимости от уровня определенности ситуации. Здесь, как правило, выделяются решения с различным уровнем содержания риска (допустимого, недопустимого, среднего, умеренного, незначительного и т.д.). По характеру принятия государственные решения дифференцируются на единоличные, коллегиальные и коллективные; формируемые в рамках заранее выработанных программ (или в силу текущего исполнения производственных функций); разрабатываемых по распоряжению вышестоящих органов; креативные (инициативные) и другие разновидности.

Разумно выделять три уровня принятия государственных решений:

· Политический уровень принятия решений представляет собой специфическую подсистему, формирующую широкие цели общественного развития и представляющую форму руководства всей системой государственного управления. Цель: сохранение власти правящего режима и территориальной целостности страны. Влияние центров политического руководства на механизмы принятия решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима. Однако, в силу наличия иных (нередко более авторитетных) центров политического воздействия процесс принятия государственных решений здесь является остро конкурентным, динамичным и крайне противоречивым. Можно даже утверждать, что процесс принятия решений являются важнейшим аргументом в борьбе за власть между конкурирующими в обществе группами.

· Макроэкономический уровень принятия решений. Цель: обслуживание населения и интеграция общества как социально-экономического целого. На данном уровне главными ориентирами в принятии решений являются закон, рациональность, профессиональная компетентность чиновников и экономическая эффективность.

· Административный уровень принятия решений. Цель: сохранение (развитие) организационной структуры государственного управления и поддержание контактов с гражданами как потребителями оказываемых государством услуг. Главными регуляторами деятельности административных структур являются служебные инструкции, деловые технологии, система профессиональных знаний и внутренние (этические) кодексы. В то же время здесь же присутствуют возможности для формирования и механизмов самоорганизации и самоуправления, расширяющих влияние административных структур в деле обеспечения государственных решений.

Этапы принятия государственных решений

1) Подготовительный этап принятия решения. Задачи:

a. формирование базы данных о ситуации;

b. идентификация государственно важных проблем;

c. выработка приоритетного перечня наиболее важных для государства проблем (т.е. сформирование т.н. «повестки дня»);

d. определение критериев измерения проблем и достижения успеха в их решении;

e. формулировка проблемы в том виде, в каком она будет в дальнейшем анализироваться и решаться государственными структурами.

Реализация указанных задач подразумевает использование разных технологий: соотнесение ценностей и норм, интересов и позиций различных игроков, осуществление волевые решения и торг, достижение компромисса и неприятие консенсуса. Присутствует здесь и организационный компонент: формирование группы принятия решений, команды, в чьей компетенции находится проблема и т.д. Однако ключевым вопросом на данном этапе является выработка (идеологических, ценностных, концептуальных и иных) критериев оценки и сбора информации, необходимых для идентификации проблем.

Также на этом этапе осуществляется определение тех лиц и структур, которые будут доминировать при окончательной постановке целей и возможно даже на этапе их реализации.

2) Этап постановки целей. Цель как форма идеального предвосхищения результатов деятельности создает нормативные границы состояния объекта, определяет структуру, содержание и объем ресурсов, необходимых для ее достижения, регулирует баланс противоречивых интересов групп и институтов, выделяет приоритеты, способствует формированию убежденности контрагентов в ее значимости и достижимости.

Важнейшим элементом этого этапа является рассмотрение различных (не менее двух) альтернатив решения задачи. Это предполагает моделирование развития событий по каждому из отрефлексированных вариантов решения задачи, а, следовательно, и определение необходимых в каждом случае средств и оценки возможных последствий. Дополняя формулировку альтернативных целей подцелями, а также выявляя основные (управляемые и неуправляемые) факторы (способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства) и (верхние и нижние) ограничения их действия, государственным органам необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий на основе сопоставления основных параметров каждой рассматриваемой альтернативы.

Для государственных органов, вынужденных руководствоваться и политическими, и экономическими, и административными соображениями, предельно важно ориентироваться на конечный результат, а, следовательно, на возможность реализации поставленных планов. То есть государство должно ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентировать свои структуры на осуществимые в действительности программы. Государственные органы должны предельно дифференцировать и иерархиизировать систему целей, связывая с ней распределение средств и ресурсов, функции и полномочия ответственных органов управления, сроки исполнения и др. компоненты программы действий.

Формулирование целей в немалой степени зависит от доминирующих при принятии решений методов:

a) интуитивные, выражающие доминирование неотрефлексированных, чувственных, гипотетических соображений субъекта;

b) метод прецедента, ориентирующий субъекта на механическое воспроизведение средств и приемов деятельности, механическое использование в подобной или внешне схожей ситуации;

c) рациональные (научные), математические, воплощающие применение норм «правильного» (идеализированно интерпретирующего действительность) мышления для анализа ситуации;

d) инкрементальные (предполагающим частичные, незначительные изменения ситуации, не затрагивающие ее системных и фундаментальных черт);

e) смешанные (смешанно-сканирующие), использующие общетеоретические подходы социального (политического) анализа в качестве основы для детального эмпирического исследования конкретной проблемной ситуации;

f) экспериментальные, предполагающие искусственное моделирование проблемной ситуации и соответствующих ей методов деятельности;

g) стоимостные методы, основанные на расчетах экономической эффективности предпринимаемых действий (затрат и выгод, затрат и действенности и т.д.).

3) Этап реализации целей. Принятое в государстве решение являет собой только возможность успешного достижения цели. Поэтому формулировка целей выступает лишь предпосылкой для существования третьего этапа, сущностью которого является осуществление действий государственных органов (или других общественных субъектов, которым будут предписаны определенные обязательства) по выполнению и практическому осуществлению заданий. Ключевая особенность данного этапа заключается в расширении числа участников управленческого цикла за счет привлечения управляемых и включения механизмов обратной связи.

Расширение субъектов и контрагентов государства в процессе принятия решений влечет формирование директивных и внедренческих подсистем, механизмов обратной связи. С одной стороны, деятельность этих подсистем должна быть интегрирована на основании требований адресности, директивности, гибкости решений и других принципов, позволяющих усилить управленческое воздействие государственных решений.

С другой стороны, эти механизмы должны обеспечить выполнение ряда дополнительных функций. Одни из них связаны с обеспечением реализации важнейшего содержания решений. С другой стороны, эти функции связаны с: принятием дополнительных решений, уточняющих задачи и приоритеты; согласованием конечных документов с реальными условиями реализации решений; усилением готовности к инновационным действиям; осуществлению оперативного контроля за выполнением решений; подведением предварительных итогов и т.д. Подобного рода деятельность создает как бы дополнительный, внутренний цикл обращения управленческой информации («вложенный цикл»). Его задача состоит в обеспечении целей рециклизации, т.е. обеспечения должной корректировки реализации управленческих задач на основании поступающей информации.

Здесь выделяется два типа задач: подготовка реализации целей, который включает анализ плана действий, поиск и нахождение ресурсов для реализации задач и ряд других мероприятий; а также – оперативное управления реализацией целей, предусматривающий мотивацию субъектов, принятие так называемых «вторичных решений», корректирующих данный процесс, контроль за использованием ресурсов и поведением чиновничьих кадров и проч. Что касается содержания второго подэтапа, то его осуществление подразумевает соблюдение целого ряда условий, способствующих повышению эффективности деятельности государственных органов.

Отслеживаемые и трезво оцениваемые результаты действий правительства должны не только выражаться в коррекции поставленных и определенных целей), но и в случае необходимости вести к пересмотру и отрицанию политических ценностей и традиций. Как правило, пересмотр решений осуществляется в результате неудовлетворительной актуализации целей. Однако корректировка может и должна осуществляться и в русле весьма успешных действий, дабы приблизиться к более оптимальному результату. Нередко корректировка программы действий связана и с пересмотром функций отдельных государственных органов, уточнением их ответственности.

Еще одним внутренним циклом, связанным с наличием особого круга задач, является т.н. «выход из решения». В данном случае государственные структуры должны предпринять действия не только для того, чтобы оценить характер процесса реализации целей, но и предпринять акции по изменению статуса соответствующих программ и проектов, осуществлению мер по отчетности.

Если в целом очертить круг основных задач, решаемых государством на этапе реализации решений, то государственные органы должны:

· облечь решения в соответствующую директивно-рекомендательную форму, стремясь не ограничиваться при этом полумерами, которые наиболее опасны, создавая лишь иллюзию должной активности государства;

· предусмотреть адресность обращения государства к определенным слоям, структурам, организациям и др. субъектам (и, следовательно, предписать им соответствующие формы ответственности или отчетности);

· формировать программу действий на основе закона; предусмотреть создание резервной системы реализации решений;

· по возможности институализировать процесс реализации принятых решений; исключить противоречивость в публикуемых, предназначенных для общественного мнения документах;

· осуществлять законодательный и финансовый контроль за процессом реализации решений;

· организовать бесперебойное получение информации о следствиях и характере реализации целей, иметь возможность производить оценку этих сведений (на основе выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной власти в целом (или же организации, ведомства), сопоставления целей и результатов).

Решение данного типа задач непосредственно зависит от многих факторов, в том числе и от того, находятся ли исполнители решений на одном уровне (например, на уровне центральных органов власти) или присутствуют не менее чем на двух уровнях государственной иерархии (в частности, на местном и региональном).

Однако главное условие успешной реализации указанных задач состоит в том, чтобы – поскольку усиление директивных подсистем государственного управления неизмеримо увеличивает роль и влияние исполнительных органов – повышать требования к правовым и законодательным основам деятельности государства и его контаргентов.

4) Завершающий этап. Включает в себя три задачи:

a) определение эффективности достигнутых результатов;

b) комплексная оценка действий управленческих органов по решению той или иной задачи;

c) распространение положительного и отрицательного опыта деятельности конкретных органов власти и управления.

Дата добавления: 2015-08-27