всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований); 25 страница

Общественные органы могут быть отраслевыми и функциональными. Они создаются по различным направлениям жизнеобеспечения муниципального образования, для решения приоритетных вопросов отдельных социальных групп населения - ветеранов, молодежи, женщин, детей и т.д.

Так, в Постановлении главы Чагодощенского района Вологодской области от 15 марта 2002 г. "О создании общественных советов женщин" предписано создать советы женщин при администрациях района, сельсоветов, пос. Сазоново и поселковом отделе администрации района. Согласно утвержденному Постановлением Положению "О Совете женщин при администрации района" в состав Совета входят его председатель, председатели женсоветов сельских администраций пос. Сазоново, поселкового отдела администрации района, предприятий и учреждений района. Основные задачи Совета женщин - взаимодействие с администрацией по вопросам материнства и детства, содействие образовательным учреждениям в вопросах воспитания детей, организация агитационной работы по здоровому образу жизни в семье. Руководит работой Совета его председатель. Он же распределяет обязанности между членами Совета, контролирует исполнение поручений, координирует взаимоотношения между Советом и районной администрацией заместителем главы района по социальным вопросам.

Согласно Положению "О Молодежном совете при мэре города Брянска", утвержденному Постановлением администрации г. Брянска от 25 октября 2001 г., названный Совет является консультативным органом при мэре города, созданным для информирования мэра о положении дел в молодежной сфере в целях привлечения молодежных и детских общественных объединений к выработке предложений по вопросам молодежной политики, координации их деятельности в городе. Состав Молодежного совета утверждается постановлением мэра. В него входят лидеры молодежных и детских общественных объединений, молодые деятели культуры, движений и творческих союзов в возрасте, как правило, от 14 до 35 лет. Без ограничения по возрасту в Совет входят руководители подразделений городской администрации, связанных с решением молодежных вопросов. Председатель и ответственный секретарь Совета, назначаемые на должность постановлением мэра, организуют работу Совета, готовят материалы по повестке дня его заседаний, организуют деятельность молодежных организаций в городе и решают другие вопросы.

В Положении "О Совете по культуре на общественных началах при главе муниципального образования "Город Краснодар", утвержденном Постановлением главы города от 1 июня 2004 г., сказано, что Совет по культуре является совещательно-консультативным органом, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития культуры и искусства в городе. В своей работе Совет взаимодействует с курирующим Совет заместителем главы муниципального образования "Город Краснодар", с руководителями отраслевых органов администрации города, муниципальных предприятий и учреждений. В состав Совета входят работники органов местного самоуправления, депутаты городской Думы, руководители учреждений культуры, искусства и образования, представители творческих союзов. Персональный состав совета утверждается постановлением главы муниципального образования. Председатель совета избирается из числа членов Совета тайным или открытым голосованием. Основные задачи Совета: рассмотрение приоритетных вопросов в сфере культуры и искусства, обсуждение проектов правовых актов в обозначенной сфере, осуществление полномочий по общественному контролю за выполнением муниципальных правовых актов и разъяснение их сути среди населения города.

В соответствии с Положением об Общественном координационном совете по национальной политике при администрации г. Волгограда, утвержденным Постановлением главы администрации г. Волгограда от 8 мая 2003 г., основной целью указанного Совета является содействие органам местного самоуправления г. Волгограда в реализации национальной политики. Для достижения этой цели Совет разрабатывает предложения по созданию в городе условий, способствующих реализации информационных, образовательных, культурных и иных гуманитарных потребностей жителей, связанных с их национальной принадлежностью. Совет также консультирует органы и должностных лиц местного самоуправления, общественные организации, представителей культуры и науки по вопросам сохранения и развития традиционных для местного населения национальных культур на территории г. Волгограда, предпринимает меры по привлечению всех заинтересованных лиц и организаций для проведения мероприятий, направленных на улучшение межнациональных отношений в городе.

Согласно Положению о Совете по развитию предпринимательства при главе городского самоуправления (мэре города), утвержденному Постановлением администрации г. Обнинска Калужской области от 18 декабря 2002 г., указанный Совет является постоянно действующим совещательным экспертно-консультативным органом. Назначение Совета заключается в подготовке предложений по формированию политики мэра города в области предпринимательства, участие в разработке нормативных актов местного самоуправления в сфере предпринимательства, создание условий, способствующих развитию предпринимательской инициативы на территории города. Для реализации этих функций Совет направляет в администрацию города предложения по выполнению программ поддержки предпринимательства, проводит экспертизу и оценку правовых актов мэра города по вопросам предпринимательской деятельности на предмет их эффективности, представляет в администрацию предложения заинтересованных лиц по улучшению предпринимательского климата на территории города. В состав Совета входят представители частного бизнеса, объединения предпринимателей. Персональный состав Совета утверждается мэром города.

В Положении об Экономическом совете при первом заместителе мэра города Благовещенска, утвержденном Постановлением мэра от 9 февраля 2004 г., этот Совет определен как совещательный орган, созданный в целях осуществления практического взаимодействия руководства предприятий, организаций, индивидуальных предпринимателей с администрацией г. Благовещенска по выработке и подготовке предложений по перспективным и текущим вопросам управления экономикой города, а также для информационно-аналитического обеспечения деятельности администрации в сфере экономики. Для осуществления указанных целей Совет вносит предложения и рекомендации по разработке программ развития городского хозяйства и социальной сферы, координирует взаимодействие органов местного самоуправления и руководителей предприятий и организаций по вопросам развития экономики города, разрабатывает предложения по совершенствованию и развитию предпринимательства, участвует в подготовке правовых актов Амурской области и местного самоуправления в области промышленной, инвестиционной, финансовой политики. Состав Совета утверждается постановлением мэра г. Благовещенска. Подготовку заседаний Совета и его деятельность в целом обеспечивает Управление экономического развития инвестиций администрации города.

В соответствии с Положением о Градостроительном совете при Комитете по архитектуре и градостроительству администрации города Тюмени, утвержденным распоряжением администрации г. Тюмени от 25 декабря 2001 г., Совет является постоянным коллегиальным совещательным органом при названном Комитете. Совет формируется из наиболее квалифицированных специалистов в области архитектуры и градостроительства, представителей творческих организаций, Союза архитекторов России, представителей администрации города и области, проектных и научных организаций. Основные функции Совета: определение качества и оценки градостроительных и архитектурных решений, произведений монументально-декоративного искусства в синтезе с архитектурой; рассмотрение и экспертиза градостроительной документации, проектов зданий, сооружений и комплексов. В компетенцию Совета также входит рассмотрение важнейших научно-технических проблем в области градостроительства, концепции градостроительного развития и генерального плана города, проектов благоустройства, инженерного оборудования, транспортного обслуживания города и иных подобных вопросов в своей сфере. Состав Совета утверждается главой города. Председателем Совета по должности является председатель комитета по архитектуре и строительству администрации - главный архитектор города.

Практика дает и примеры утверждения на местах положений об общественных должностях. Так, Положением о Внештатном советнике главы городского самоуправления - мэра города Ижевска, утвержденным Постановлением администрации г. Ижевска от 25 апреля 2002 г., предусмотрена соответствующая должность, назначение которой заключается в содействии в осуществлении полномочий мэра города. Советник не включается в штат муниципальных служащих и не имеет денежного содержания из местного бюджета. Он назначается и освобождается от должности распоряжением мэра г. Ижевска. Основные задачи внештатного советника заключаются в подготовке проектов правовых актов мэра, подготовке аналитических материалов и рекомендаций по вопросам, входящим в компетенцию мэра.

§ 8. Органы местного самоуправления как юридические лица

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорит о юридических лицах применительно к представительному органу муниципального образования и местной администрации. "Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица" (ч. 9 ст. 35). "Местная администрация обладает правами юридического лица" (ч. 7 ст. 37).

Приведенные формулировки означают, что названные органы не просто обладают правами, они являются и юридическими лицами. Специальная ст. 41 "Органы местного самоуправления как юридические лица" Федерального закона 2003 г. относит к юридическим лицам, помимо представительного органа и местной администрации, также и органы местной администрации, т.е. отдельные ее структурные подразделения.

Гражданский кодекс РФ юридическим лицом признает организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ч. 1 ст. 48).

Муниципальная собственность, которой обладает муниципальное образование, не делится между органами местного самоуправления, остается единой для муниципального образования по основным своим объектам. Другое дело, что часть муниципальной собственности в качестве обособленного имущества может быть в ведении, оперативном управлении соответствующего органа, который имеет собственный баланс (свою смету), отвечает по своим обязательствам и т.п.

В связи с этим очевидно различие в статусе возможных юридических лиц в системе местного самоуправления. В ч. 1 ст. 41 Федерального закона 2003 г. предусмотрено: "От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования". Трактовка этой нормы позволяет сделать следующие выводы:

если представительный орган в обычных отношениях выступает от имени муниципального образования, то в имущественных вопросах он выступает только от своего имени и в объеме того имущества, которое находится на его балансе;

глава местной администрации выступает - в силу своей должности - в имущественных и иных им подобных отношениях от имени всего муниципального образования. Возложение подобных функций еще на какое-то лицо допускается, если оно специально закреплено в уставе;

в свою очередь, отраслевой орган местной администрации, который наделен правами юридического лица и управляет какой-то отраслью муниципального хозяйства, правомочен распоряжаться и отвечать в объемах той части муниципальной собственности, которая находится в его ведении.

Таким образом, представлять муниципальное образование и выступать от его имени в имущественных отношениях - не всегда одно и то же. Для одних органов представительство может быть организационным, политическим, для других - в большей мере имущественным.

Статус органа местного самоуправления как юридического лица не только предопределяется Законом, но и подлежит отражению в уставе муниципального образования. Правоспособность органа местного самоуправления в качестве юридического лица возникает с момента его государственной регистрации. Федеральный закон 2003 г. в ч. 2 ст. 41 гласит, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Как известно, таким законом является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования - протокол его заседания, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Местная администрация наделяется статусом юридического лица однозначно, а для представительного органа муниципального образования есть исключения. Речь идет о ситуации, предусмотренной ч. 3 ст. 36 Федерального закона 2003 г., когда глава муниципального образования в поселениях может совмещать в одном лице должности председателя представительного органа и главы местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом.

На практике далеко не во всех муниципальных образованиях представительные органы наделены правами юридического лица. Наделение отраслевых органов местной администрации правами юридического лица и определение структуры исполнительно-распорядительных органов муниципального образования проходит не всегда с участием представительного органа. Но все же наделение отраслевых органов правами юридического лица имеет место. Так, согласно приложению к Постановлению мэра города Тынды Амурской области от 12 апреля 2004 г. "Об утверждении структуры местной администрации" из 21 самостоятельного подразделения городской администрации - управлений, комитетов, отделов и комиссий - 8 наделены правом юридического лица. Это Управления социальной защиты населения, образования, по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и Финансовое управление, Комитеты по культуре, физической культуре и спорту, по делам молодежи, управлению муниципальным имуществом.

§ 9. Муниципальная служба

Исходные положения. Муниципальная должность,

муниципальная служба, муниципальный служащий

В части 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. Многие авторы расширительно трактуют эту норму и обоснованно полагают, что граждане имеют и равный доступ к муниципальной службе.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как и предшествующие акты, к сожалению, не развил этой идеи. В ст. 3 Закона говорится, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Но "через" еще не значит с непосредственным участием в этих органах в качестве выборного лица или муниципального служащего.

Статья 42 "Муниципальная служба" названого Закона гласит: "Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляются федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований".

Таким образом, Закон предполагает достаточно широкие правовые основы муниципальной службы трех уровней - федеральный закон, закон субъекта РФ, устав муниципального образования.

На федеральном уровне основным источником в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Согласно ч. 1 ст. 3 этого Закона правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Федеральный закон 2007 г. определяет более широкую правовую базу муниципальной службы, включая в нее, с одной стороны, основополагающие акты, с другой - даже решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные акты.

Однако очевидно, что основой организации муниципальной службы является в первую очередь сам Федеральный закон 2007 г. Он прежде всего позволяет выяснить, кто является муниципальным служащим, что такое муниципальная должность и что такое муниципальная служба. В ч. 2 ст. 1 говорится, что "настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими".

Федеральный закон 2007 г. оперирует двумя понятиями: "муниципальная должность" и "должность муниципальной службы". Лиц указанных в ч. 2 ст. 1, Закон не называет муниципальными служащими, хотя все они считаются замещающими муниципальные должности и могут получать оплату за свою работу (избираемые населением депутаты представительного органа, глава муниципального образования, члены контрольного органа; избираемые представительным органом глава муниципального образования, другие должностные лица из числа депутатов, например заместитель председателя представительного органа, и т.п.; члены сформированной представительным органом избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, в том числе ее председатель, заместитель председателя и секретарь; руководитель контрольного органа, сформированного на выборах населением, избранный этим органом из своего состава).

Если речь идет о муниципальных служащих, ими являются лица, которые занимают должности муниципальной службы.

При определении того, что есть муниципальная служба, надо руководствоваться ст. 2 Закона 2007 г., где говорится (ч. 1): муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Таким образом, муниципальная служба, во-первых, профессиональная деятельность соответствующего лица, во-вторых, осуществляется на постоянной основе, в-третьих, предполагает занятие одной из должностей муниципальной службы, в-четвертых, замещается лишь на основании договора (контракта).

Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом 2007 г.

Основные принципы муниципальной службы.

Взаимосвязь с государственной гражданской службой

Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" закрепляет широкий набор основных принципов муниципальной службы (ст. 4). В особенности надо отметить приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Закон исходит также из того, что необходимы профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; единство основных предъявляемых к ней требований; правовая и социальная защищенность муниципальных служащих. Вместе с тем должны быть ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, а также внепартийность муниципальной службы. Последнее требование означает, что в своей деятельности муниципальный служащий не может руководствоваться интересами какой-либо партии и указаниями ее руководства.

Федеральный закон 2007 г. закрепил (ст. 5) взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации; единства основных квалификационных требований к должностям обоих видов службы, ограничений и обязательств при прохождении той и другой службы, требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Законом введено требование учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. Закон также исходит из необходимости соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих, а также соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Реестр должностей муниципальной службы

Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" определяет, что должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Каждый субъект РФ своим законом утверждается реестр должностей муниципальной службы в субъекте. Далее в соответствии с этим законом должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ.

Указанный реестр представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В реестре представлены прежде всего, образно говоря, распространенные должности муниципальной службы. Но помимо этого в реестре могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, - иначе говоря, например, его советников. Такие должности замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Федеральный закон 2007 г. содержит классификацию должностей муниципальной службы. Они подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Развивая положения федерального законодательства, акты субъектов РФ и муниципальных образований включают в группу высших должностей муниципальной службы первого заместителя и заместителей главы муниципального образования, главу местной администрации, не являющегося главой муниципального образования и занявшего должность по контракту, первого заместителя и заместителей главы местной администрации, руководителя контрольного органа, глав территориальных администраций. По уровню к ним приравнивается председатель избирательной комиссии муниципального образования, хотя это муниципальная должность, а не должность муниципальной службы.

Группу главных должностей составляют руководители комитетов, департаментов и тому подобных самостоятельных структурных подразделений органов местного самоуправления.

Группа ведущих должностей состоит из советников, помощников глав муниципального образования и местной администрации, их пресс-секретарей и референтов, а также руководителей отделов, управлений в составе комитетов и департаментов, главного бухгалтера, его заместителей и др.

Группа старших должностей включает начальника сектора, службы, группы, бюро в составе департамента, комитета, главных и ведущих специалистов администрации, юрисконсультов, заместителя руководителя территориального отделения администрации муниципального образования, системного администратора ГАС "Выборы" муниципального образования.

К группе младших должностей относят специалистов первой и второй категорий администрации муниципального образования, департамента, комитета, управления, аппарата представительного органа муниципального образования, а также специалистов территориальной администрации.

Закон субъекта РФ в соответствии с классификацией указанных должностей определяет типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы относительно уровня профессионального образования, стажа муниципальной службы (государственной службы) или стажа работы по специальности, профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Далее на основе и в развитие закона субъекта РФ соответствующие квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами.

Не все лица, работающие в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Например, водитель гаража, повар в столовой, уборщица, дворник местной администрации - все они состоят в штате по трудовому договору, однако в реестре муниципальных должностей по понятным причинам не значатся.

Дата добавления: 2015-08-17