Понятие, общая характеристика и виды преступлений против государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Уголовная ответственность за должностные преступления, о которой шла речь в главе седьмой УК РСФСР (ст.170-175), в УК РФ трансформировалась в две самостоятельные главы: гл. 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (ст. 201-204) и гл. 30 «Преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (ст. 285-293). Несмотря на схожесть некоторых объективных признаков и признаков субъектов, эти группы преступлений имеют различные объекты.

В УК РФ имеется еще немало преступлений, субъектами которых могут выступать должностные лица. Помещая их в разных главах УК, законодатель исходил при этом из специфических особенностей объекта данных посягательств. Например, многие преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина, в сфере экономической деятельности, против правосудия также совершаются должностными лицами. Однако вред в этих случаях они причиняют иной группе общественных отношений, содержанием которых являются соответственно конституционные права и свободы, интересы в сфере экономики либо интересы правосудия.

В уголовном законе не содержится определения преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Теоретически в обобщенном виде можно определить эту группу преступлений как общественно опасные деяния (действия или бездействия), которые совершаются представителями власти или должностными лицами благодаря занимаемому или служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной власти, интересам государственной службы или службы в органах местного самоуправления либо содержит реальную угрозу причинения такого вреда.

Родовой объект группы преступлений, предусмотренных главой 30 УК, можно определить как совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную и законную деятельность органов государственной власти. Предусмотренные этой главой преступления посягают на функционирование и престиж органов государственной власти, на интересы государственной службы и на деятельность (интересы) органов местного самоуправления, что составляет видовой объект этой группы посягательств.

Непосредственным объектом преступлений следует считать нормальную деятельность органов государственной власти, государственной службы или органов местного самоуправления.

В качестве дополнительного объекта некоторых преступлений выступают права и законные интересы граждан, организаций, законные интересы общества и государства.

В нескольких преступлениях обязательным признаком является предмет: например, информация (документы, материалы), предоставляемая Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст.287); взятка (ст. 290 и ст. 291 УК); официальные документы (ст.292 УК).

Объективная сторона рассматриваемых преступлений состоит в различных формах преступного нарушения нормальной деятельности органов власти, управления или местного самоуправления.

Большинство этих преступлений совершается путем действия, но отдельные (халатность, злоупотребление должностными полномочиями, отказ в предоставлении информации) могут совершаться также и путем бездействия.

Особенность данной группы преступлений (преобладающей их части) выражается в двух специфических признаках:

1) они совершаются либо с использованием служебных полномочий, либо благодаря занимаемому виновным служебному положению.

Это означает, что лицо преступным образом использует тот объем прав и полномочий, которым оно наделено в силу занимаемой должности, т.е. вследствие функций представителя власти или иного должностного лица.

Этот признак может заключаться также в том, что возможность совершить (или не совершить) определенные действия по службе предоставляется благодаря занимаемому служебному положению. В такой ситуации нет намеренного использования служебных полномочий, но совершение (или несовершение) действий обусловлено именно служебным положением (например, халатность).

2) деяния совершаются вопреки интересам службы.

Суть данного признака надо понимать как действия (бездействия), которые противоречат как в целом интересам и нормальной деятельности органов власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, так и задачам и функциям, возложенным на отдельные структурные звенья органов власти и управления, включая администрацию государственных организаций, предприятий, учреждений, нарушают их деятельность и могут причинять им существенный вред, ущемлять законные права и интересы граждан, нанести серьезный имущественный ущерб, привести к остановке производства, к сбоям в работе и т.п.

Новый Уголовный кодекс ввел в число обстоятельств, исключающих преступность деяния, норму об обоснованном риске (ст. 41 УК). Тем самым юридически обосновал правомерность подобных действий. Однако вынужденное нарушение положений и инструкций для предотвращения более серьезного вреда должно оцениваться как крайняя необходимость (ст. 39 УК).

По конструкции объективной стороны анализируемые составы преступлений могут как быть формальные (ст.ст. 287, 289, 290, 291 и др.), так и материальные (ст. 285, ст.ст. 288, 293 УК и др.).

В число обязательных признаков объективной стороны в материальных составах входят предусмотренные в указанных статьях общественно опасные последствия и причинная связь между деянием и последствиями.

Субъективная сторона всех преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, характеризуется только умышленной виной (кроме халатности, являющейся неосторожным преступлением).

Для некоторых преступлений этой группы обязательными признаками субъективной стороны являются корыстная или иная личная заинтересованность (злоупотребление служебными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог).

Субъектом этой группы преступлений (кроме присвоения полномочий должностного лица - ст. 288 УК и дачи взятки - ст. 291 УК) являются наделенные соответствующими полномочиями работники органов государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Согласно закону (примечание к ст. 285 УК) субъектами данных преступлений могут быть четыре категории работников:

Первая категория: должностные лица. Должностными признаются лица, которые постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функции представителя власти либо выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях (примечание 1 к ст. 285 УК).

Стало быть, в первую категорию субъектов закон включает:

а) лиц, осуществляющих функции представителя власти;

б) лиц, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления и других указанных в законе структурах постоянно или временно;

в) лиц, выполняющих такие же функции по специальному полномочию.

Содержание названных функций дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе».

Согласно п. 2 этого постановления, «к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом применять решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий (п. 3 постановления).

К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. (п. 3 постановления).

Заключение договора между работниками и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей само по себе не может служить основанием для признания работника должностным лицом. Для этого необходимо, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества материально-ответственное лицо выполняло функции по распоряжению и управлению. Таким образом, не всякий государственный служащий и служащий органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений является должностным лицом.

Однако один и тот же субъект может иметь как один признак должностного лица, так и несколько. Например, начальник ГОВД обладает властными полномочиями и в то же время выполняет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Привлекая лицо к уголовной ответственности за должностное преступление, суд должен указывать тот признак, который был использован при совершении преступного деяния.

Необходимо четко отграничивать государственные и муниципальные учреждения от государственных муниципальных унитарных предприятий, являющихся коммерческими организациями. Работники, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, не признаются должностными лицами и не могут нести ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

УК подчеркивает, что функции представителя власти либо организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции могут выполняться как постоянно, так и временно. К этому следует добавить: по назначению или по выборам, за плату или бесплатно. Постоянно или временное осуществление должностных функций возможно, если лицо занимает соответствующую должность в государственных или муниципальных органах или учреждениях.

Закон выделяет в самостоятельную категорию лиц, выполняющих указанные функции по специальному полномочию.

Как указал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля 2000 г., выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом.

Особенность этой разновидности субъектов состоит в том, что для выполнения этих функций:

1) не требуется замещения должности;

2) нужны специальные полномочия, т.е. имеющий юридическую силу акт (закон, приказ, положение, доверенность), регламентирующий круг специальных полномочий;

3) специальные полномочия, как правило, носят разовый или краткосрочный характер.

К числу лиц, наделенных такими полномочиями, к примеру, относятся народные и присяжные заседатели, уполномоченные государственными органами общественные контролеры и ревизоры.

Для признания лица должностным существенное значение имеет содержание и характер выполняемых функций. Существуют целые категории лиц, которые в одних ситуациях выполняют должностные, а в других профессиональные функции (медицинские работники, педагоги и др.). В одних случаях они выполняют чисто профессиональные обязанности (постановка врачом диагноза, проведение лечения, операции и т.п. за незаконное вознаграждение; педагог проводит дополнительные занятия с группой учащихся или студентов за особую плату. В других же случаях они наделяются (хотя бы и временно) организационно-распорядительными или административно-хозяйственными обязанностями: педагог является членом приемной, аттестационной комиссии; врач устанавливает нетрудоспособность здорового пациента и выдает ему больничный лист, является членом ВТЭК или ВКК и неосновательно определяет инвалидность и т.п.

В первой ситуации названные и другие работники, выполняя только свои профессиональные либо производственные функции, не могут быть признаны должностными лицами и отвечать за преступления, предусмотренные данной главой УК (получение взятки, злоупотребление служебными полномочиями и др.). И, наоборот, при наделении этих же лиц должностными полномочиями, они становятся должностными лицами и субъектами преступлений, содержащихся в настоящей главе.

Так, по конкретному делу высшие судебные органы признали, в частности, необоснованным осуждение за получение взятки заместителя главврача больницы Г., по специальности хирурга, получившего денежное вознаграждение за проведенную им лично операцию. В то же время был правомерно осужден за взяточничество зав.отделением медицинского центра К., получивший крупную сумму денег за внеочередную госпитализацию больного и помещение его в отдельную палату.

Вторую категорию субъектов, предусмотренных в настоящей главе преступлений, составляют лица, занимающие государственные должности Российской Федерации.

Согласно примечанию 2 к ст. 285 УК, ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2003) лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации считаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

В соответствии с указанным Федеральным законом и Реестром государственных должностей Российской Федерации, лица, занимающие государственные должности РФ, перечислены в категории «А» Реестра.

К этой категории закон, в частности, относит должности Президента РФ, Председателя правительства РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации РФ, федеральных министров, Генерального прокурора РФ, председателя Счетной палаты, судей, аудиторов Счетной палаты, Секретаря Совета Безопасности, Председателя Центрального банка РФ и др.

Третью категорию субъектов составляют лица, занимающие государственные должности РФ, установленные конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (например, президенты или иные руководители субъектов РФ, председатели и члены правительства субъектов РФ, депутаты законодательных органов и др.).

Как указано в ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственная должность - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

К четвертой группе субъектов преступлений, предусмотренных данной главой УК, закон относит государственных служащих и служащих органов местного самоуправления, не относящихся к числу должностных лиц.

Для наличия такого исключения (поскольку первые три категории субъектов вне зависимости от рангов и служебного положения обладают полномочиями должностных лиц) в законе указаны два условия:

1) лицо должно находиться на государственной службе либо на службе в органах местного самоуправления, т.е. заниматься профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов;

2) не обладать полномочиями должностного лица.

Эта категория лиц может нести ответственность по статьям данной главы только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями (ст. 288, ст. 292 УК).

Дата добавления: 2015-08-03