Регионы: аппетиты и лоббирование

Если в отношениях с Татарстаном и Чечней речь шла о сохранении целостности России, то конфликты с другими республиками и областями были связаны с их экономическими амбициями, хотя и политические спекуляции присутствовали. Регионы стремились как можно больше социальных расходов переложить на центр, а для себя добиться налоговых выгод, возможности распоряжаться доходами от деятельности своих предприятий, самостоятельно заниматься внешнеэкономической деятельностью и получить нечто эксклюзивное.

После подписания соглашения с Татарстаном в правительство потянулись ходоки. Настойчивое давление с мест грозило разрушить бюджет. Мы быстро поняли, что в лоб противостоять этому не удается. У правительства тогда было слишком мало реальных ресурсов и рычагов воздействия, если не говорить об использовании силовых структур. Поэтому уже в 1992 году, составляя бюджет на II квартал (бюджеты тогда формировались и утверждались сначала помесячно, а затем поквартально), мы пошли на расширение прав регионов при одновременном расширении их обязанностей.

Оставляя в регионе больше налогов, мы увеличивали нагрузку на них по социальным расходам. Это касалось образования, медицины, культуры, большей части строительства жилья (его централизованное финансирование практически прекратилось), поддержания местной инфраструктуры. Если жители региона были чем-то недовольны, им следовало уже обращаться к местному начальству, а не в Москву. Мы исходили и из того, что возможностей собирать налоги и находить источники для налоговых поступлений на местах намного больше, чем в Москве. Аналогично и социальные проблемы на местах виднее.

Но был и негативный момент. Денег в стране было мало, а социальные запросы после откровенно популистской политики 1989–1991 годов сохранялись достаточно высокими. Регионы в поисках доходов активно занялись местным «налоготворчеством», придумывали собственные налоги, иногда довольно экзотические – типа сборов за прогон скота в Калмыкии. В итоге в стране, кроме федеральных, действовали еще десятки региональных и муниципальных налогов и сборов. В результате экономическая активность падала, предприятия становились убыточными, бизнес не развивался, налоговая база сужалась. Единое экономическое пространство страны разрывалось. Так продолжалось до принятия в середине 1990-х годов Налогового кодекса, положившего конец этой порочной практике.

В федеральный бюджет стали зачислять 37% (вместо 47%) всех налогов, соответственно были перераспределены и расходы. Правда, не обошлось без перегибов. Минфин, стремясь любой ценой снизить расходы федерального бюджета, переложил на регионы часть расходов по содержанию судов, милиции, таможенной службы. Но скоро стало ясно, что это ошибка, потому что «кто платит – тот и заказывает музыку». Правоохранительные органы оказались в подчинении у местных чиновников, что спровоцировало резкий рост коррупции и местничества. Пришлось отыгрывать назад. Финансирование таких служб из местных бюджетов в цивилизованном государстве – нормальное явление. Но в нашей стране, где глава местной власти ощущает себя удельным князем, этот вариант не проходил.

Предъявляя центру требования, каждый регион использовал свои мотивы и рычаги давления. Но была и общая схема. Местные руководители старались выйти на Б. Н. Ельцина, заручившись его поддержкой, начинали обрабатывать Е. Т. Гайдара, а затем и меня. Использовался стандартный набор фраз и аргументов, типа: у нас набирает силу националистическое движение (в областях – протестное). Мы за единство России и, в отличие от Татарстана и Чечни, никогда не поставим вопрос об отделении или политическом суверенитете, но и вы войдите в наше тяжелое положение…

На местах готовились проекты указов о мерах государственной поддержки социально-экономического развития республики (края, области), где они подробно расписывались. Если суммировать все требования, то получалось, что данному региону следовало отдать все, что там есть, добавить то, чего там нет, и никогда с него ничего не спрашивать. Первый такой указ касался Республики Коми, а потом они стали штамповаться чуть ли не под копирку. И Министерству экономики в этом была отведена самая неблагодарная роль. Ко мне приходили просители с соответствующими резолюциями на проекте документа, и начиналась торговля по каждому пункту с ударами кулаком по столу, взаимными обидами и тяжелыми упреками.

История появления указа по Республике Коми показательна для процесса проталкивания региональными лоббистами своих запросов. Приехав в Москву, руководители республики отправились с проектом указа к Ельцину. Коми – это шахтеры, у которых с президентом были особые отношения. Шахтерские забастовки сильно подорвали режим Горбачева, а позже нанесли удар и по молодой российской власти. Естественно, Ельцин дал поручение Гайдару «рассмотреть и решить положительно», который переадресовал его мне, возложив на Минэкономики функцию окончательного фильтра. Делегация в полном составе явилась ко мне: мы были у Ельцина и Гайдара, указ практически готов, вам нужно только завизировать. Надеемся, вы понимаете, какая у нас тяжелая экономическая ситуация, какая социальная напряженность.

Я вынужден был их осадить: если Ельцин и Гайдар все решили, то они обойдутся без моей визы. А раз вы пришли ко мне, значит, не все решено, будем разбираться. Пришлось проявить максимум изворотливости, поскольку и совсем отказать было нельзя, и согласиться на все требования было невозможно без серьезного ущерба для бюджета. Это был период шахтерских забастовок, потому руководители республики запросто выжимали из президента всевозможные льготы. Минэкономики отклонило многие позиции проекта указа, но пошла в ход «высокая политика» – и в окончательном варианте были сильно увеличены квоты на экспорт нефти, разрешен практически неограниченный экспорт угля, больше налогов оставили в республике.

В дальнейшем подобную схему практиковали и другие ходоки. Каждая республика (область) подчеркивала свою особую роль в России, жаловалась на трудности, пугала возможностью социального взрыва, обещала сама решить свои проблемы – только дайте денег или квоты на экспорт сырья. Были и уникальные аргументы. Например, Дагестан напирал на то, что является оплотом стабильности на Кавказе, никакой резни, никаких конфликтов, несмотря на то, что там 100 национальностей и 12 официальных языков. Но это самая отсталая и бедная республика, с высокой детской смертностью, поэтому она особенно нуждается в поддержке. Все это было правдой. И своя правда была у каждого региона.

Работа над указами постепенно вошла в единое русло. Я встречался с руководителями регионов, выслушивал стандартный набор аргументов. Многие предлагали перевести их регион на одноканальную систему распределения собранных налогов, иными словами, отказаться от заданной пропорции между центром и регионом по каждому налогу и перечислять центру определенный процент от собранных в регионе общероссийских налогов или согласованную фиксированную сумму. Все остальные налоги должны были остаться в регионе.

Первым подобное оружие использовал Ельцин против Горбачева. Идею с энтузиазмом восприняли массы, мотивируя это задолженностью федерального бюджета по перечислению положенных средств регионам или недопоставкой товаров в счет централизованного снабжения. Более того, некоторые из них уже реализовали ее и требовали узаконить их решения. Особенно нас волновало принятие таких схем Татарстаном, Башкирией, Якутией и Тюменью, которые имели большие налоговые базы и значительные доли в формировании доходов бюджета страны.

Я занимал жесткую позицию: менять общероссийскую систему налогов не будем, торг возможен только по поводу условно 15 или 15,5% налога на прибыль, оставляемых региону. Расширение прав регионов это, конечно, основа нашей политики, но у нас огромный внешний долг, голодная армия, предстоит вывод войск из Германии и Прибалтики, конверсия ВПК. Выдвигая эти абсолютно резонные аргументы «против», я посылал ходоков в министерские отделы, сотрудники которых были готовы к встрече, – дальше шла тяжелая борьба «под ковром» и «на ковре». Они уменьшали требования регионов на столько, на сколько те соглашались. Затем приходили ко мне, и я устраивал представление – разнос сотрудникам за мягкость их позиции. На самом деле отделам заранее были определены границы отступления по каждой республике или области в зависимости от состояния ее баланса сырья, квот на экспорт, представления о том, сколько экономической свободы можно ей дать, учитывая те богатства, которыми располагала данная территория. Критической точкой был объем централизованных валютных ресурсов, ниже которого мы не могли опуститься. Принимались во внимание общий уровень развития региона и необходимость ликвидации резких различий в уровне жизни по регионам.

Мы предлагали региону взять на себя такие-то заботы, в основном социальные, а под них формировали ему дополнительные возможности. Доходная часть федерального бюджета, конечно,что-то теряла, но снижалась нагрузка на расходную часть. Как правило, удавалось соблюдать определенный баланс при общем расширении прав и обязанностей регионов. Так продолжалось несколько месяцев, в течение которых подобные президентские указы были выпущены по нескольким десяткам субъектов Федерации. Какие-то указы продолжали выходить и после моего ухода из правительства. В дальнейшем все пошло по второму кругу, хотя конкретные акценты поменялись. В связи с отменой квотирования экспорта и переходом к тарифному регулированию экспортные квоты перестали быть предметом вожделений и жгучего интереса. Зато приобрели актуальность централизованные кредиты и правительственные гарантии по международным займам.

Надо отметить, что одноканальная система налоговых платежей не только снижала поступления в федеральный бюджет и возможности центра контролировать их, но и невольно ставила под сомнение федеративное устройство страны. Федеральный центр как бы переходил на положение иждивенца республик и областей. Опасность этого для будущего России была столь велика, что нас поддержал даже Верховный Совет, обычно противостоявший правительству в любых конфликтах.

В июле 1992 года Постановлением Верховного Совета «О введении в действие Закона РФ «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год» были отменены ранее принятые подобные решения регионов, более того, правительству и Центральному банку было разрешено применять санкции против этих регионов, в частности прекращать выдачу лицензий на экспорт, приостанавливать поставки из централизованных госресурсов и финансирование из федерального бюджета предприятий и бюджетных организаций, находившихся на соответствующих территориях. Последняя достаточно сильная мера была обоюдоострой. Местные власти всегда могли недовольство предприятий и учреждений, которые не получили деньги из федерального бюджета, направить против федеральных властей, скрыв от общественности истинную причину прекращения выплат.

Мощное политико-экономическое воздействие оказало наделение Министерства экономики правом ставить выдачу наличных той или иной территории в зависимость от недополученных перечислений в республиканский бюджет. Хотя все эти санкции не были сверхжесткими и эффективными, правительству и парламенту совместными усилиями тогда все же удалось добиться, чтобы республики платили налоги в федеральный бюджет так, как положено по законодательству.

Но уже через год подобные настроения регионов вспыхнули с новой силой на фоне борьбы центра за симпатии регионов, заигрывания с ними перед референдумом 1993 года о доверии президенту. Регионы начали второй виток выторговывания льгот, используя ситуацию жесткого противостояния Президента и Верховного Совета. Региональные лидеры быстро поняли, что могут немало выжать из правительства в обмен на лояльность и политическую поддержку. Поскольку я распределял региональные квоты на экспорт нефти, нефтепродуктов и других ключевых видов сырья, на меня обрушился поток просьб и требований. Я чуть ли не ежедневно получал «сверху», в том числе от Президента, поручения предоставить квоту или льготы то одной, то другой области. Причем поручения не учитывали, производилась ли в этом регионе соответствующая продукция и в каких объемах. Дать – и все.

Я регулярно направлял «наверх» письма о том, что в связи с напряженным общим балансом сырья и необходимостью централизованных закупок, а главное – в связи с нарушением Указа Президента, регулировавшего предоставление квот (они могли выделяться лишь нефтепроизводящим регионам), выполнить поручение не представляется возможным. Естественно, росло раздражение против меня президентского окружения, да и самого Ельцина. А Гайдара, способного защитить меня, в правительстве уже не было. Работать с каждым днем становилось все труднее. В конце концов мне пришлось уйти в отставку.

Но дело не во мне лично. Многие лоббисты добивались своих целей. В зависимости от пробивной силы и упорства региональных руководителей некоторые регионы получали льготы «пакетами»: уменьшение или освобождение от экспортно-импортных пошлин, выделение дополнительных лицензий и квот на продажу ресурсов с использованием полученных средств на местные нужды, крупные освобождения от налогов. Многочисленные эксклюзивные решения ломали сверстанные планы формирования и использования государственных доходов. Едва окрепший бюджет опять затрещал по швам. Политика все настойчивее подминала под себя экономику.

Источник: © 2010 www.ru-90.ru

Дата добавления: 2015-08-02