Правовые ограничения по составу собственности муниципальных образований

Федеральное законодательство вводит прямые или косвенные ограничения для публичного собственника в части наличия и использования имущества. В частности, ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ установлено требование по перепрофилированию или отчуждению имущества, не отвечающего требованиям частей 1-4 указанной статьи, а переходными положениями Федерального закона № 131-ФЗ (ч. 8 ст. 85) установлен срок таких действий в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года – до 1 января 2012 года.

Исходя из выявленного Конституционным Судом РФ конституционного смысла ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления могут иметь в собственности имущество, только необходимое для осуществления полномочий муниципальных образований. Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает наличие в муниципальной собственности иного имущества, но только имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, прямо названное в данной статье. Тем самым Конституционный Суд РФ констатирует прямую связь реализации прав публичной собственности с целями данных публичных собственников.

Органы местного самоуправления, как указал Конституционный Суд, «обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований – Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Рассматривая правосубъектость публичных образований, Конституционный Суд РФ подчеркивает, что соответствующее имущество, будучи публичной собственностью, должно использоваться не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.

Надо учитывать, что существенными являются не только ограничения по отдельным объектам собственности, но и по имущественным комплексам муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, включая автономные.

Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в ст. 8 устанавливает возможные случаи создания государственных и муниципальных унитарных предприятий.

В совокупности нормы законодательства о местном самоуправлении и гражданского законодательства ограничивают возможность создания и функционирования муниципальных унитарных предприятий только сферой компетенции местного самоуправления в части обеспечения предоставления муниципальных услуг, оказываемых физическим или юридическим лицам безвозмездно или по регулируемым ценам (тарифам).

Таким образом, как наличие определенных видов муниципального имущества, так и осуществление хозяйственной деятельности организациями муниципальной формы собственности определяются целями муниципального образования и полномочиями органов местного самоуправления.

Срок отчуждения или перепрофилирования имущества, не соответствующего требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ и находившегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года истекает 1 января 2012 года. В отношении имущества, законно поступившего в муниципальную собственность после 1 января 2006 года, а также не перепрофилированного и не приватизированного в указанный срок, применяются нормы ст.238 ГК РФ. Статья 238 ГК РФ предусматривает, что имущество, которое не может принадлежать лицу в силу закона, должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на такое имущество, если законом не установлен иной срок. В случае, когда имущество не отчуждено в установленный срок, такое имущество с учетом его характера и назначения, по решению суда подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества.

При определении состава муниципального имущественного комплекса наибольшие трудности вызывает установление имущества, предназначенного для осуществления деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений и для осуществления переданных государственных полномочий, переданных по соглашению полномочий иного типа муниципальных образований.

Отнесение имущества к категории предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений осуществляется в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Необходимо обратить внимание, что требуется издание именно нормативного правового акта, т.е. акта, устанавливающего, изменяющего или отменяющего правовые нормы и соответственно меняющие объем прав, обязанностей и ответственности субъектов. Очевидно, что простой перечень имущества таким актом не является. В Положении об имуществе, предназначенном для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, должны быть установлены основания, по которым имущество относится к данной категории, порядок формирования и изменения перечня данного имущества, ведения реестра этого имущества и т.п.

К имуществу указанного предназначения можно отнести любое муниципальное имущество, которое используется органами местного самоуправления и должностными лицами в процессе служебной деятельности, служит для выполнения должностными лицами своих функций. Таким имуществом являются административные здания, в котором располагаются органы местного самоуправления, офисная техника и мебель, программное обеспечение, служебный автотранспорт, служебные жилые помещения, имущество, обеспечивающее взаимодействие органов местного самоуправления, должностных лиц с населением и информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления, и иное имущество, обеспечивающее функционирование работников муниципальных организаций.

Перечисленные виды имущества могут находиться как в муниципальной казне, так и в оперативном управлении муниципальных учреждений, в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий. На владение, пользование и распоряжение указанным имуществом распространяются все требования, установленные соответствующим правовым режимом данных объектов, а также правовые нормы, установленные указанным выше нормативным правовым актом представительного органа.

Уполномоченный орган местного самоуправления должен проводить анализ имеющихся в муниципальной собственности объектов, прогнозировать необходимость и возможность использования имущества для обеспечения местного самоуправления, выявлять объекты, отвечающие требованиям к данной категории имущества, формировать на основании данных анализа и прогноза проект перечня имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, представлять проект на утверждение представительного органа муниципального образования, вести Реестр указанного имущества.

В Реестре желательно указывать объект муниципальной собственности, номер в Перечне, основания и дата приобретения права муниципальной собственности на данный объект, данные государственной регистрации объекта недвижимости, правовой режим, вид использования и пользователь, местонахождение, стоимость, иные данные, необходимые для управления объектами, включенными в Реестр.

Для исключения ошибочного толкования норм ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ необходимо отметить, что ключевым при установлении возможности нахождения имущества в муниципальной собственности является именно связь имущества с осуществлением полномочий, то есть прав и обязанностей соответствующих органов. Наиболее часто неправомерное сохранение имущества обусловлено непониманием разницы между осуществлением полномочий и производством и предоставлением услуг. Передаваться могут исключительно полномочия органов публичной власти, но не производство и предоставление услуг.

Так, необходимо разделять вопросы, например, организации снабжения населения коммунальными услугами и собственно производство и предоставление таких услуг. Кроме того, нельзя забывать о том, что в соответствии с федеральным законодательством предусмотрены прямые договорные отношения между получателями услуг и их производителями, либо между собственниками жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов, управляющими компаниями и производителями коммунальных услуг, а также оплата коммунальных услуг их получателями, а не за счет средств местного бюджета. Это ограничивает полномочия органов местного самоуправления в области жилищного и коммунального хозяйства.

Частные компании, иные организации, в том числе МУПы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, производят и предоставляют услуги тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления многоквартирными жилыми домами (частным имуществом).

В отличие от этого органы местного самоуправления решают вопросы местного значения – осуществляют организацию тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления муниципальными жилыми помещениями и муниципальными долями общего имущества в многоквартирных жилых домах. Организация как вопрос местного значения предполагает проведение анализа, прогнозирования, планирования состояния соответствующей сферы, координацию деятельности участников, заказ услуг при их предоставлении за счет средств бюджета, выделение финансирования, предоставление в установленных случаях субсидий получателям услуг, организацию взаимодействия поставщика и потребителей услуг, контроль предоставления услуг, при необходимости, осуществление полномочий учредителя организаций, производящих и оказывающих услуги и т.п. Тем самым полномочия по организации услуг не связаны с непосредственным производством и предоставлением услуги.

Более того, антимонопольное законодательство не допускает совмещения функций хозяйствующего субъекта с функциями и правами органов местного самоуправления.

Следовательно, имущество, используемое для производства и предоставления коммунальных услуг, не может быть отнесено к категории, определенной п. 2 ч. 1 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Для решения вышеназванных вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений наделены рядом полномочий, часть из которых может быть передана по соглашению органам местного самоуправления муниципального района. Передача вопросов местного значения законодательством не допускается. Исходя из этого, органы местного самоуправления муниципального района не могут осуществлять организацию тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения, управления многоквартирными жилыми домами, а, следовательно, и обладать имуществом, в том числе имущественными комплексами предприятий, долями (вкладами), акциями организаций, предмет деятельности которых связан с предоставлением названных выше услуг, и, следовательно, не соответствует разрешенному целевому использованию имущества муниципального района.

Более того, Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлено, что правомочия муниципального собственника имущества унитарного предприятия не могут быть переданы муниципальным образованием Российской Федерации, субъекту РФ или иному муниципальному образованию. Таким образом, по соглашению между поселениями и муниципальными районами не могут передаваться полномочия по учреждению муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Следовательно, соответствующее имущество не может находиться в муниципальной собственности района. Аналогичные нормы содержатся в названном законе и в отношении передачи правомочий собственника государственного имущества. Правомочия собственника имущества федерального унитарного предприятия не могут быть переданы Российской Федерацией субъекту РФ или муниципальному образованию. Правомочия собственника имущества унитарного предприятия субъекта РФ не могут быть переданы субъектом РФ ни Российской Федерации, ни иному субъекту РФ, ни муниципальному образованию. Это налагает ограничения на передачу отдельных государственных полномочий и необходимого для их

Необходимо обратить внимание на то, что нахождение в собственности муниципального образования имущества, необходимого для осуществления переданных по соглашению полномочий органов местного самоуправления иного типа муниципальных образований, вряд ли можно считать обоснованным. Дело в том, что, в отличие от передачи отдельных государственных полномочий, которая может осуществляться на постоянной основе, передача полномочий между органами местного самоуправления различных типов МО всегда строго ограничена по срокам. Исходя из этого, по истечении срока передачи полномочий имущество становится не соответствующим требованиям ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ и подлежит на основании положений ГК РФ отчуждению в течение года с момента прекращения действия соглашения. При этом законодательно не установлена обязанность органов местного самоуправления передать имущество обратно в собственность того муниципального образования, чьи полномочия осуществлялись. В результате муниципальное образование может быть лишено экономической основы реализации своих ранее переданных по соглашению полномочий. Гораздо логичнее передавать соответствующее имущество, необходимое для реализации переданных по соглашению полномочий, во временное пользование другому муниципальному образованию.

Органы местного самоуправления не вправе создавать муниципальные учреждения для осуществления отдельных переданных государственных полномочий, так как переданные государственные полномочия могут осуществляться только местной администрацией. Ошибочное заключение о возможности создания органами местного самоуправления муниципальных учреждений для реализации переданных полномочий вытекает из неправильного определения полномочий органов публичной власти и услуг, оказываемых различными организациями. Особенно часто данные ошибки встречаются в сфере социальной защиты. Дело в том, что требуется различать: 1) социальные услуги, оказываемые определенным категориям граждан (уход, содержание в соответствующих учреждениях, выплаты пособий и пр.), и 2) государственные полномочия по назначению пособий, организации социальной защиты (анализ, прогнозирование, выявление нуждающихся, их учет, принятие решений об отнесении к соответствующей категории и назначении социальных выплат, направлении в специальные учреждения и т.п.). Первые предоставляются хозяйствующими субъектами, и органы государственной власти должны размещать государственный заказ на оказание данных услуг (в том числе имеющимися муниципальными организациями, осуществляющим предмет деятельности, соответствующий компетенции местного самоуправления) или создавать учреждения и устанавливать для них задания по оказанию услуг. При этом допустимо передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия, например, по контролю предоставления соответствующих услуг, по контролю за использованием учреждениями объектов государственной собственности, по соблюдению режима работы учреждений и т.п. Сами услуги при их оказании учреждениями или иными организациями не являются государственными полномочиями.

Второе может быть передано законом органам местного самоуправления, но в этом случае должно реализовываться исключительно этими органами, а не какими-либо организациями. Таким образом, в собственности муниципальных образований не может быть имущественных комплексов организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность по оказанию услуг исключительно в сфере компетенции органов государственной власти, даже в случае передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Дата добавления: 2015-08-02