Читайте также:
|
В отношении муниципальной собственности наиболее распространенными и значимыми являются три правовых режима: хозяйственное ведение, оперативное управление и режим муниципальной казны.
Хозяйственное ведение. Субъектами права хозяйственного ведения являются только государственные и муниципальные унитарные предприятия. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Муниципальное унитарное предприятие (МУП) является юридическим лицом, имеющим в качестве учредительного документа устав. Установлено также, что решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия, что порядок утверждения устава и заключения контракта с руководителем муниципального унитарного предприятия устанавливается уполномоченным органом местного самоуправления. Муниципальное имущество по решению собственника может быть передано в хозяйственное ведение муниципальному унитарному предприятию. Учредитель (собственник) МУП – это муниципальное образование, которое, наделяя муниципальное унитарное предприятие необходимыми материальными ресурсами (имуществом), не утрачивает прав собственности на это имущество и имеет право собственности на МУП как имущественный комплекс.
Объектом права хозяйственного ведения является то имущество, которое передано предприятию на данном праве и предназначено для его деятельности. МУП владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определенных в соответствии с ГК РФ. То есть ГК РФ ограничивается триада собственности для муниципального предприятия. Фактически, из триады собственности при хозяйственном ведении исключается лишь право самостоятельного (допускается лишь с согласия собственника) распоряжения недвижимым имуществом.
Собственник – муниципальное образование, сохраняет в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, только ограниченные права.
Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлен закрытый ограниченный перечень случаев создания унитарных предприятий. Для муниципальных образований, как было указано выше, это необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач, крайне малозначимо – необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. При этом, если в выше указанных случаях преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования, если возникает необходимость осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государствам ценам, при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств, необходимости ведения деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий, при необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, может создаваться казенное предприятие, основанное на ином вещном праве – оперативном управлении.
Имущество, закрепленное собственником за муниципальными унитарными предприятиями (либо его часть), может формировать уставный фонд предприятия, который должен быть, согласно части 4 статьи 114 ГК РФ, полностью оплачен собственником до государственной регистрации соответствующего муниципального унитарного предприятия. При этом уставный фонд должен быть оценен и указан в денежном выражении, а имущество, за счет которого уставный фонд формируется, должно учитываться в соответствии с правилами бухучета, на отдельном балансе. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет минимальный размер уставного фонда муниципального предприятия – 1000 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Имущество такого предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям). В казенном предприятии уставный фонд не формируется.
Сведения о размере уставного фонда в денежном выражении, о порядке и источниках его направления должны быть указаны в уставе унитарного предприятия, также как и сведения о направлениях использования прибыли.
В соответствии с нормами Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», унитарное предприятие не имеет права создавать другое (дочернее) унитарное предприятие, в качестве юридического лица, путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение.
В своей хозяйственной деятельности муниципальные унитарные предприятия самостоятельны. Собственник, помимо названных законодательством правомочий, не вправе вмешиваться в деятельность предприятия, в том числе устанавливать обязательные задания на производство товаров, работ, услуг. Выполнение унитарным предприятием заказа на необходимые собственнику услуги (товары, работы) осуществляется на основании муниципального контракта – договора на поставку товара, работы, услуги. Органы местного самоуправления не вправе предоставлять преимущества, в том числе субсидии из бюджета, унитарным предприятиям при осуществлении ими своей деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам, производящим аналогичные товары, работы, услуги.
Прекращение права хозяйственного ведения имуществом регулируется общими нормами о прекращении права собственности. Также прекращение указанного вещного права возможно в случаях правомерного изъятия имущества по решению собственника. К сожалению, ни ГК РФ, ни вышеназванный Федеральный закон не указывает, какие случаи квалифицируются как правомерное изъятие собственником имущества. На основе анализа норм законодательства можно сделать вывод о правомерности изъятия имущества при ликвидации предприятия и уменьшении уставного фонда. Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» установлено, что собственник имеет право принимать решение как об увеличении, так и уменьшении уставного капитала МУПа. При уменьшении уставного фонда возможно изъятие объектов муниципальной собственности из хозяйственного ведения. Однако такое изъятие должно быть согласовано с муниципальным унитарным предприятием и не должно препятствовать осуществлению основной деятельности МУПа, в ином случае унитарное предприятие может обратиться в суд с требованием признания изъятия имущества при уменьшении уставного фонда неправомерным. Необходимо учитывать и ряд особенностей правового регулирования изменения уставного фонда.
Уставной фонд унитарного предприятия в соответствии со ст. 12 вышеназванного федерального закона может формироваться «за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку». Размер уставного фонда определяется в рублях. При принятии решения об уменьшении уставного капитала унитарного предприятия, следует учитывать, что его размер не должен быть ниже установленного указанным Федеральным законом минимального размера уставного фонда.
В течение 30 дней с даты принятия решения об уменьшении своего уставного фонда муниципальное предприятие обязано в письменной форме уведомить всех своих кредиторов об уменьшении уставного фонда и о его новом размере, а также опубликовать в органе печати, публикующем данные о государственной регистрации юридических лиц, сообщение о принятом решении. При этом кредиторы унитарного предприятия вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств предприятия и возмещения им убытков.
Уведомление кредиторов производится при уменьшении в денежном выражении уставного фонда, но не требуется при изменении состава объектов уставного фонда, а также при изъятии имущества, не включенного в уставной фонд. Кроме того, надо отметить, что органы местного самоуправления вправе при обеспечении минимального размера уставного фонда остальное имущество передавать муниципальному унитарному предприятию в пользование, аренду, а не закреплять в хозяйственном ведении.
Если стоимость чистых активов предприятия окажется меньше установленного на дату государственной регистрации такого предприятия минимального размера уставного фонда и в течение трех месяцев стоимость чистых активов не будет восстановлена до минимального размера уставного фонда, собственник имущества унитарного предприятия обязан принять решение о ликвидации или реорганизации такого предприятия.
В случае, если собственник имущества предприятия в течение шести календарных месяцев после окончания финансового года не принимает решения об уменьшении уставного фонда, о восстановлении размера чистых активов до минимального размера уставного фонда, о ликвидации или реорганизации государственного или муниципального предприятия, кредиторы вправе потребовать у предприятия-должника прекращения или досрочного исполнения обязательств и возмещения причиненных им убытков. В случае отказа в удовлетворении их требований кредиторы вправе обратиться в суд для защиты своих интересов и инициировать процедуру банкротства унитарного предприятия в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)».
Таким образом, собственник может восстановить все свои права на объекты муниципальной собственности, переданные МУП на праве хозяйственного ведения, только в ограниченных случаях.
Смена собственника унитарного предприятия не является основанием для прекращения права хозяйственного ведения данного предприятия. Собственник имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, не вправе передавать это имущество другим лицам (принимать решение о сдаче в аренду, передаче в залог и т.п.).
Право хозяйственного ведения имуществом прекращается по тем же основаниям, что и право собственности, то есть по основаниям, установленным статьей 235 ГК РФ. При этом возможность и порядок отчуждения имущества, находящегося в хозяйственном ведении, самим унитарным предприятием регулируется законодательством и уставом предприятия и имеет ряд ограничений.
При согласии муниципального предприятия (отказ от имущества) изъятие имущества из хозяйственного ведения оформляется заявлением уполномоченного органа муниципального унитарного предприятия об отказе от права хозяйственного ведения на данное имущество и решением уполномоченного органа местного самоуправления о принятии данного имущества в муниципальную казну. При отказе от имущества, входящего в уставной фонд, и уменьшении при этом уставного фонда, необходимо уведомление кредиторов. При неизменном размере уставного фонда такое уведомление не требуется.
При несогласии предприятия с изъятием имущества собственник может принять решение о ликвидации или реорганизации предприятия. При этом также требуется уведомление кредиторов о таком решении.
При неисполнении обязательств унитарным предприятием, его банкротстве возможно обращение взыскания на муниципальное имущество, находящееся в хозяйственном ведении данного предприятия. В этом случае муниципальное образование теряет право собственности на названное имущество.
Эффективное управление муниципальными имущественными комплексами может потребовать проведения реорганизации муниципальных организаций. Порядок, основания и формы реорганизации юридических лиц регулируются гражданским законодательством. В соответствии с ГК РФ реорганизация юридического лица может быть осуществлена по решению учредителя в формах слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования (изменения организационно-правовой формы). В отношении муниципальных унитарных предприятий и учреждений ГК РФ не указываются формы и процедуры реорганизации. Нормы о реорганизации МУПов содержатся в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Муниципальное унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в муниципальное учреждение. Преобразование унитарного предприятия в организации иной организационно-правовой формы осуществляется в соответствии с законодательством о приватизации.
Не является реорганизацией изменение вида унитарного предприятия (унитарное или казенное), а также изменение правового положения унитарного предприятия вследствие перехода права собственности на его имущество к другому собственнику государственного или муниципального имущества (Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию).
В случае изменения вида унитарного предприятия, а также передачи имущества унитарного предприятия другому собственнику государственного или муниципального имущества в устав унитарного предприятия вносятся соответствующие изменения.
Унитарное предприятие не позднее тридцати дней с даты принятия решения о реорганизации обязано уведомить в письменной форме об этом всех известных ему кредиторов унитарного предприятия, а также поместить в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридических лиц, сообщение о таком решении. При этом кредиторы унитарного предприятия вправе в письменной форме потребовать прекращения или досрочного исполнения соответствующих обязательств унитарного предприятия и возмещения им убытков.
В соответствии с ч. 2 ст. 61 ГК РФ решение о ликвидации юридического лица может принимать учредитель либо орган юридического лица, уполномоченный на то учредительными документами, а также суд.
Согласно статье 35 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарное предприятие может быть ликвидировано по решению собственника его имущества, а также по решению суда по основаниям и в порядке, которые установлены ГК РФ и иными федеральными законами. ГК РФ установлено, что ликвидация юридического лица ведет к прекращению его прав и обязанностей без права их перехода к другим лицам. Установлены случаи ликвидации юридического лица в добровольном порядке и принудительном по решению суда.
Ликвидация в добровольном порядке происходит:
В принудительном порядке по решению суда в случаях:
Требование о ликвидации может быть предъявлено в суд органом местного самоуправления. Решением же суда о ликвидации унитарного предприятия на его учредителей (участников) либо на орган местного самоуправления, уполномоченный на его ликвидацию учредительными документами, могут быть возложены обязанности по осуществлению ликвидации юридического лица.
После принятия решения о ликвидации унитарного предприятия, орган местного самоуправления обязан незамедлительно сообщить об этом в соответствующий орган государственной власти для внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведения о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации. О начале процедуры ликвидации должны быть уведомлены кредиторы муниципального предприятия. Как видно, случаи и возможности ликвидации МУП также ограничены.
МУП, в отличие от муниципального учреждения, ликвидируется также в соответствии со статьей 65 ГК РФ вследствие признания его несостоятельным (банкротом). Основания признания судом юридического лица несостоятельным (банкротом), порядок ликвидации такого юридического лица, а также очередность удовлетворения требований кредиторов устанавливается законом о несостоятельности (банкротстве).
Если при проведении ликвидации унитарного предприятия установлена его неспособность удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, руководитель такого предприятия или ликвидационная комиссия должны обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании этого унитарного предприятия банкротом. Если арбитражным судом удовлетворено указанное заявление, то при наступлении ответственности унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, тем самым объекты муниципальной собственности могут быть принудительно изъяты из муниципальной собственности.
Собственник имущества муниципального унитарного предприятия может самостоятельно выбрать пути перевода имущества из хозяйственного ведения в муниципальную казну в зависимости от финансового состояния, результатов деятельности конкретного муниципального предприятия, однако основания изъятия имущества из хозяйственного ведения ограничены.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что режим хозяйственного ведения существенно ограничивает правомочия собственника такого имущества – муниципального образования. Более того, передача имущества муниципальному предприятию предполагает, что только это предприятие использует данное имущество. В случае передачи единственных объектов, необходимых для предоставления услуг в определенной сфере, например котельной, водозабора, инженерных сетей и коммуникаций и т.п., органы местного самоуправления создают в данной сфере локального монополиста.
Оперативное управление. Второй наиболее распространенный режим использования муниципальной собственности – оперативное управление. Особенности правового положения имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждениями и казенными предприятиями, заключаются в следующем.
Пределы правомочий хозяйствующих субъектов, основанных на праве оперативного управления, очерчены не только законом, предметом и целями деятельности, но и заданиями собственника и назначением имущества. Это позволяет использовать данный правовой режим чаще и с меньшими для собственника потерями правомочий.
Правомочия субъекта, обладающего вещным правом оперативного управления, значительно уже правомочий при хозяйственном ведении, при этом круг полномочий собственника по распоряжению переданным имуществом, значительно шире.
На праве оперативного управления могут создаваться казенные предприятия – коммерческие организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, и учреждения – некоммерческие организации, созданные собственником имущества для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемые полностью или частично этим собственником. Надо обратить внимание на то, что на муниципальные учреждения, за исключением прямо установленных законом случаев, не распространяются положения ФЗ «О некоммерческих организациях». Кроме того, учреждения подразделяются на два типа: бюджетные и автономные. Правовое регулирование и содержание правового режима оперативного управления для этих типов отличаются по ряду позиций, определяющих степень самостоятельности указанных типов учреждений.
Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника имущества. Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иным правовым актом, в том числе правовым актом муниципального образования. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.
Вмешательство в деятельность муниципальных учреждений и казенных предприятий со стороны органов местного самоуправления не допускается, за исключением исполнения функций учредителя.
Собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения. Собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом.
Как и у муниципальных унитарных предприятий, руководство учреждениями осуществляют назначаемые руководители, а не органы или должностные лица местного самоуправления. В соответствии с нормами ст. 298 ГК РФ бюджетное учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, предусмотренные в смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением.
Однако надо учесть, что Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» (с изменениями от 19 апреля 2007 г.) указал: «в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника». Таким образом, учреждение может сдавать в аренду с согласия собственника, например, на определенные часы спортивные залы, концертные залы, помещения для кружковой работы, стадионы, оборудование, но только при условии использования данных помещений, оборудования и самим учреждением для своей деятельности.
Иной характер, установленный статьей 298 ГК РФ, носит право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение (не в собственность!) учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Однако необходимо знать, что доходы бюджетного учреждения, полученные как от предпринимательской, так и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборов, в полном объеме отражаются в доходах бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. При казначейском исполнении бюджета названные доходы зачисляются на единый счет бюджета и указываются в лицевом счете и субсчетах бюджетного учреждения в соответствии с правилами бухгалтерского учета. Учреждения осуществляют учет исполнения смет доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников, в соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учете» и Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях. Вместе с тем, Пленумом Высшего Арбитражного Суда разъяснено, что пункт 2 статьи 42 и пункт 3 статьи 161 БК РФ определяют не содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляют особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такой деятельности, не изменяет закрепленный ГК РФ объем прав учреждения относительно данных доходов и приобретенного за счет них имущества.
Бюджетные учреждения должны расходовать бюджетные средства и средства, полученные за счет внебюджетных источников, по целевому назначению в соответствии с действующим законодательством и в меру выполнения мероприятий, предусмотренных сметами доходов и расходов, строго соблюдая финансово – бюджетную дисциплину и обеспечивая экономию материальных ценностей и денежных средств. Это в том числе означает, что по доходам из внебюджетных источников, также как и по бюджетным средствам, должна быть составлена и утверждена смета доходов и расходов. При этом по внебюджетным источникам с учетом норм ГК РФ смета составляется учреждением самостоятельно. Однако средства могут быть направлены только на достижение уставных целей учреждения. В ином случае все сделки, совершенные за счет этих средств, могут быть признаны недействительными, а расходование средств – нецелевым (не по назначению), с вытекающей отсюда ответственностью учреждения, и возможностью учредителя изъять используемые не по назначению денежные средства (за исключением средств, полученных от приносящей доходы деятельности, полученных без использования закрепленного за учреждением имущества и средств, переданных по смете).
В соответствии с законодательством автономные учреждения, в отличие от бюджетных, обладают большей имущественной и финансовой самостоятельностью:
Основным видом деятельности автономного учреждения является бесплатное либо частично платное для потребителя оказание услуг по заданию учредителя. Автономное учреждение наделено правом оказывать платные услуги в рамках своей основной деятельности сверх объемов заданий учредителя.
Так же, как и бюджетные учреждения, автономные учреждения создаются собственником с передачей имущества на праве оперативного управления. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у муниципального учреждения до изменения его типа.
Дополнительную особенность права оперативного управления составляет наличие субсидиарной ответственности собственника по долгам казенного предприятия или бюджетного учреждения. При наступлении ответственности бюджетное учреждение или казенное предприятие отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. На иное имущество казенного предприятия или муниципального бюджетного учреждения взыскание не обращается. Но собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам средствами бюджета и (или) объектами муниципальной собственности, не закрепленными за МУПами и учреждениями. Особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику. При этом соответствующий долг учреждения взыскивается судом с муниципального образования, а не с органов, выступающих от имени публично-правового образования.
В соответствии с законом муниципальное учреждение обладает специальной (целевой) правоспособностью. Учреждения вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, для которых они созданы, и соответствующую этим целям. В связи с этим необходимо иметь в виду, что сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны.
Затраты, связанные с созданием, реорганизацией и ликвидацией муниципальных учреждений (услуги нотариуса, государственные пошлины, изготовление печатей и штампов, открытие счета, погашение кредиторской задолженности, заработная плата ликвидационной комиссии, рыночная оценка имущества, услуги аудитора, услуги, связанные с обработкой и сдачей в архив соответствующих документов муниципального учреждения); регистрацией права муниципальной собственности и оперативного управления (оформление адресной справки, изготовление и внесение изменений в техническую документацию (технический паспорт и справку с кадастровым номером), государственные пошлины, контрольная съемка, межевание, определение границ и присвоение кадастрового номера земельному участку); списанием основных средств (услуги независимого оценщика), являются расходными обязательствами муниципального образования.
Вопросы реорганизации муниципальных учреждений в настоящее время действующим законодательством не регулируются. В ГК РФ отсутствуют нормы, определяющие реорганизацию учреждений. Ранее эти вопросы регулировались в Федеральном законе «О некоммерческих организациях». Однако в соответствии с внесенными в данный закон изменениями его действие в настоящее время не распространяется на государственные и муниципальные учреждения.
Имеются лишь отдельные нормы федерального законодательства, предусматривающие регулирование некоторых вопросов реорганизации учреждений по отраслям деятельности. Так, для образовательных учреждений установлено следующее. При реорганизации образовательного учреждения в форме преобразования, выделения филиала в самостоятельное юридическое лицо, присоединения к образовательному учреждению юридического лица, не являющегося образовательным учреждением, создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензий и свидетельства. При изменении статуса образовательного учреждения и его реорганизации в иной не указанной выше форме лицензия и свидетельство о государственной аккредитации утрачивают силу. Образовательное учреждение может быть реорганизовано в иную образовательную организацию в соответствии с законодательством РФ. Порядок реорганизации устанавливается органом местного самоуправления.
Реорганизация библиотеки в форме слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования может происходить в порядке, установленном действующим законодательством, как по инициативе учредителя библиотеки, так и по инициативе библиотеки при согласии всех сторон.
Ряд норм по реорганизации автономных учреждений содержится в Федеральном законе «Об автономных учреждениях» № 174-ФЗ от 03 ноября 2006 г. Главным условием реорганизации автономного учреждения является соблюдение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере.
Порядок создания муниципального автономного учреждения путем изменения типа бюджетного учреждения довольно подробно урегулирован федеральным законодательством. Порядок же создания муниципальных бюджетных учреждений путем изменения типа автономного учреждения определяется органами местного самоуправления. Закон не содержит регламентации данного процесса, что требует осуществления муниципального правового регулирования по всем вопросам, в том числе и по аналогичным изменению типа бюджетного учреждения на автономное. Необходимо отметить, что создание бюджетного учреждения не может ограничить или нарушить права граждан в социальной сфере, в связи с чем закон и не вводит жестких процедур инициирования, согласования и принятия решения об изменении типа автономного учреждения. Вместе с тем, права самого учреждения как самостоятельного хозяйствующего субъекта существенным образом изменяются (в сторону ограничения). Исходя из этого, надо в муниципальных правовых актах предусмотреть такие процедуры инициирования изменения типа автономного учреждения, чтобы исключить конфликты с работниками данного учреждения. В частности, требуется урегулировать вопросы уровня оплаты труда сотрудников при изменении типа автономного учреждения, а также гарантии работникам при существенном изменении условий трудового договора в связи с изменением типа автономного учреждения.
Как уже отмечалось, решение о ликвидации учреждения может приниматься его собственником или судом. Кроме этого, в соответствии с положениями ГК РФ уставом муниципального учреждения может быть предусмотрена возможность принятия решения о ликвидации учреждения органом юридического лица. Представляется, однако, нерациональным предоставление возможности принятия решения о ликвидации муниципального бюджетного учреждения его органу.
Муниципальное учреждение – некоммерческая организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Очевидно, что деятельности по осуществлению местного самоуправления в большей мере отвечает создание муниципальных учреждений. Кроме того, правовой режим оперативного управления сохраняет за собственником больше возможностей влиять на использование муниципальной собственности, обеспечивает необходимый контроль, позволяет выбирать более эффективные способы управления муниципальной собственностью, в отличие от правового режима хозяйственного ведения. Вместе с тем, как видно из изложенного выше, и оперативное управление имуществом вводит для собственника ряд ограничений его прав.
Правовой режим муниципальной казны. Третий правовой режим, на котором следует остановиться – нахождение имущества в муниципальной казне.
В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, наряду со средствами местного бюджета, муниципальную казну муниципального образования.
Законодательство не содержит каких-либо норм, регулирующих правовое положение имущества, находящегося в казне. К такому имуществу в полной мере применяются все положения гражданского законодательства о праве собственности. Собственник может любым, не запрещенным законом способом распоряжаться имуществом, включенным в состав муниципальной казны. Это имущество может быть сдано в аренду, передано в безвозмездное пользование, использовано для предоставления услуг, с ним могут совершаться собственником иные сделки, не запрещенные законом. Приватизация имущества, находящегося в муниципальной казне может проводиться любым предусмотренным законом способом и по любым объектам, как отдельным, так и их комплексам.
Нахождение имущества в муниципальной казне позволяет выбрать оптимальные способы его использования, приносящие максимальные блага населению муниципального образования как за счет получения доходов от распоряжения им, например, при сдаче имущества в аренду, так и при использовании в качестве материальной базы для оказания населению различного рода услуг, для повышения эффективности и снижения затратности осуществления полномочий органов местного самоуправления. Использование имущества муниципальной казны может способствовать развитию конкуренции в муниципальном образовании. Так, например, в отличие от хозяйственного ведения или оперативного управления, при которых использует имущество для целей своей деятельности только МУП или учреждение, имущество муниципальной казны может предоставляться организации, выигравшей конкурс на размещение муниципального заказа, например, на предоставление населению услуг по теплоснабжению, водоснабжению и пр. Проведение таких конкурсов способствует улучшению качества обслуживания населения, снижению цены услуг за счет исключения затрат предприятия на создание необходимых объектов, формированию предпринимательских структур в данных сферах, т.е. созданию конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению, до настоящего времени находящейся в руках локальных монополистов. Именно в отношении использования и обслуживания имущества, находящегося в муниципальной казне, наиболее перспективным может быть сотрудничество с малым и средним предпринимательством.
Обычно закреплению имущества в муниципальной казне препятствует непонимание особенностей данного правового режима собственности, в частности, вопросов ведения учета имущества казны, а также мнимые проблемы управления этим имуществом, нежелание уполномоченных по управлению имуществом органов местного самоуправления нести обязанности по сохранению и организации использования такого имущества.
Первая проблема может быть снята при правильном применении норм гражданского законодательства в отношении определения собственника имущества и осуществления правомочий собственника органами местного самоуправления. Как уже отмечалось, собственником и субъектом гражданских правоотношений является муниципальное образование. Исходя из этого, муниципальная казна принадлежит муниципальному образованию и должна учитываться («находиться на балансе» в обычно употребляемых терминах, не отражающих, правда, особенностей правового положения публичной собственности) как собственность муниципального образования. Этим целям служит ведение реестра объектов, составляющих муниципальную казну. При этом необходимо отметить, что публично-правовые образования, как и граждане, не являются организациями и не обязаны вести бухгалтерский учет имущества. Муниципальное имущество, находящееся в казне, не подлежит налогообложению, поскольку муниципальные образования не являются налогоплательщиками в силу требований Налогового кодекса РФ. Однако ведение реестра объектов муниципальной казны, в том числе и по правилам бухгалтерского учета для обеспечения собственнику – муниципальному образованию – возможности контролировать состояние объектов собственности органы местного самоуправления обязаны осуществлять. Ведение такого реестра, учет, хранение правоустанавливающих документов должно быть поручено органу местного самоуправления (структурному подразделению органа), осуществляющему от имени муниципального образования все или часть правомочий собственника муниципального имущества. Надо отметить, что данный орган не имеет и не может иметь каких-либо вещных прав на имущество казны. Он только осуществляет от имени собственника управление имуществом. Ни в коем случае не допустима ситуация, когда имущество считается находящимся в муниципальной казне (указано в реестре объектов казны), и при этом закрепляется за органом местного самоуправления или муниципальным учреждением на праве оперативного управления. Выше уже указывались особенности правового режима оперативного управления. В частности, отсутствие права распоряжения имуществом, невозможность передачи имущества, находящегося в оперативном управлении, на ином праве (например, аренды, залога и т.п.), требование не хранения (неиспользуемое имущество), а использования имущества, но по целевому назначению и некоторые другие. Кроме того, передача в оперативное управление автоматически исключает имущество из муниципальной казны.
Вторая проблема решается за счет правильной организации муниципального управления, указания в положениях об органах (структурных подразделениях органов) местного самоуправления функций, прав и обязанностей по управлению имуществом муниципальной казны, должного контроля, планирования использования муниципальной собственности, выделения необходимых средств на содержание муниципальной собственности.
Управление имуществом казны могут осуществлять не только органы местного самоуправления, но и доверительный управляющий, или специально созданное для осуществления управленческих функций учреждение (ему передается в оперативное управление только имущество, обеспечивающее деятельность работников этого учреждения – помещение, оргтехника, столы, стулья и т.п. Имущество же, которым должно управлять учреждение, не закрепляется за ним ни на каком вещном праве!). Такое учреждение может осуществлять управление объектами муниципальной собственности и без права распоряжения ими, т.е. вести реестр муниципального имущества, обеспечивать проведение его оценки, заключать договора на обслуживание имущества, в том числе его охрану (или самостоятельно осуществлять эти функции), готовить решения органов местного самоуправления по вопросам сдачи муниципального имущества в аренду, передачи в пользование, хозяйственное ведение, оперативное управление, организовывать конкурсы на право аренды и т.п. Названное учреждение не имеет права издавать обязательные для других субъектов акты, осуществлять властные полномочия органов местного самоуправления, распоряжаться муниципальной собственностью, осуществлять заимствования. Не должно быть предоставлено муниципальному учреждению по управлению имуществом и права ведения приносящей доходы деятельности с использованием имущества муниципальной казны. При создании муниципального учреждения по управлению имуществом сократится объем функций одноименного органа (структурного подразделения органа) местного самоуправления, в связи с чем возможно сокращение штатов названного органа.
Условия и порядок передачи имущества, составляющего муниципальную казну, в аренду, безвозмездное пользование, залог и распоряжение им иными способами регулируются действующим законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их компетенции, а также соответствующими договорами.
Содержание недвижимого имущества муниципальной казны обеспечивается уполномоченными органами, а в случае передачи имущества во временное пользование по договору аренды (имущественного найма), передачи имущества в безвозмездное временное пользование по договору безвозмездного пользования имуществом (ссуды), передачи имущества на определенный срок для осуществления управления имуществом в интересах муниципального образования по договору доверительного управления имуществом, передачи имущества залогодержателю по договору о залоге и в других случаях, установленных действующим законодательством, бремя его содержания и риск случайной гибели ложится соответственно на арендаторов, ссудополучателей, доверительных управляющих, залогодержателей или иных лиц, у которых находится казенное имущество, если иное не предусмотрено соглашением сторон.
Дата добавления: 2015-08-02; просмотров: 1148 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
| Законодательное и муниципальное регулирование отношений по поводу муниципальной собственности | | | Правовые ограничения по составу собственности муниципальных образований |