Право собственности на лесные участки

В настоящее время Вопрос о праве собственности на леса - центральный в новом ЛК. Содержание права собственности определено в ст. 209 ГК РФ. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Единственной предусмотренной в ЛК РФ 1997 г. формой собственности на леса была федеральная. В соответствии со ст. 7 прежнего ЛК все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, образовывали лесной фонд. При этом лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находились в федеральной собственности (ст. 19 ЛК 1997 г.). Вопрос о форме собственности на леса, произрастающие на землях городских и сельских поселений, не был решен в законодательстве. Тем самым ЛК 1997 г. по существу устанавливал исключительную федеральную собственность на леса.

Вопрос о собственности на леса вызвал бурные дискуссии при обсуждении проекта Лесного кодекса Российской Федерации, который был разработан рабочей группой при Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации и внесен в Государственную Думу Российской Федерации в начале 2005 г. Многие юристы и ученые, занимающиеся данной проблематикой, предостерегали разработчиков проекта от включения норм, предполагающих приватизацию лесов, нарушающих право граждан России на леса, как общественное достояние.

Причины, по которым недопустимо было передавать лесные участки в частную собственность, заключались, как считает Э. У. Галишин, в следующем. Во-первых, сторонники введения частной собственности на участки лесного фонда не учитывают или не желают учитывать тот факт, что леса при их интенсивном использовании истощаются. Передача части лесного фонда в частную собственность может повлечь нестабильность и необратимые последствия как для самих лесов с их важной экологической функцией, так и для окружающей среды в целом, а, следовательно, и для здоровья населения. Во-вторых, введение частной собственности на леса в России не решит сегодняшних проблем лесного сектора, эффект наступит лишь через несколько поколений, поскольку он в большей степени определяется не экономическими факторами, а этическими. В-третьих, при разработке лесной стратегии очень важно определить оптимальное соотношение между различными формами использования лесов. Следствием введения частной собственности на леса является уменьшение возможностей со стороны государства регулировать и контролировать лесопользование. Наконец, в-четвертых, многие лесопромышленники, заготавливающие древесину на десятках тысяч гектаров, полагают, что им выгоднее и дешевле аренда лесных участков, прибыль от вырубки которых достаточно велика и предсказуема. Таковы основные причины.

Критикуемый проект ЛК РФ (вариант от 18 января 2005 г.) закреплял в ч. 1 ст. 42 федеральную собственность на земли лесного фонда, в ч. 2 предусматривал, что лесные участки могут находиться в государственной и муниципальной собственности, а также в собственности физических и юридических лиц. А в ч. 6 этой статьи предусматривалась также возможность иметь в собственности участки леса иностранным физическим и юридическим лицам, а также лицам без гражданства (за исключением лесных участков, предусмотренных перечнем, утвержденным указом Президента Российской Федерации). Такое решение вопроса о собственности на лесной фонд противоречило не только мнению общественности, но и Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации, и этот вариант проекта ЛК РФ был отправлен на доработку. Более года проект перерабатывали и осенью 2006 г. вернулись к его рассмотрению.

В новом ЛК предусмотрено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий (ч. 1 ст. 6 ЛК). Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст.8 ЛК). Однако определение объекта права собственности на леса через понятие земельного участка, исключение из Кодекса определения леса, понятия лесного фонда может привести к «выхолащиванию» сущности участков земли, на которых произрастают леса, в качестве лесных участков, выполняющих полезные функции в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. ЛК не предусматривает возможности приватизации лесов, произрастающих на землях лесного фонда. Однако, ч. 2 ст. 8 ЛК предусматривает, что формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, можно констатировать, что новый ЛК ввел многообразие форм собственности на леса и федеральная собственность перестала быть исключительной формой собственности на леса. Следовательно, лесные участки, находящиеся не на землях лесного фонда, а на землях других категорий, могут находиться в различных формах собственности, в том числе в частной собственности физических и юридических лиц. Таким образом, и после переработки Проекта ЛК в сущности ничего не изменилось. Приобретение лесных участков в частную собственность по-прежнему остается возможным.

Директор Центра экологии и управления лесов Российской академии наук Г. Коровин отметил, что в структуре документа осталась «лазейка», через которую очень легко осуществить главную идею разработчиков - о частной собственности. В Кодексе произошла подмена лесного законодательства земельным, лес из недвижимого имущества превратился в «движимое». По мнению Г. Коровина, последствия могут быть следующими: «Переводите лесные земли в любые категории и дальше - делайте с ними все, что хотите, в том числе и продавайте в частные руки». Пока же подавляющее большинство лесов все же находится в федеральной собственности, поскольку большинство лесов произрастает на землях лесного фонда.

Новый ЛК закрепил собственность на леса субъектов РФ как разновидность государственной собственности. Субъекты названы в качестве участников лесных отношений в ст. 4 ЛК. Их собственность на леса, например, прямо предусмотрена ст. 82 ЛК, в соответствии с которой к полномочиям органов государственной власти субъектов относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению лесными участками, находящимися в собственности субъектов Федерации. Собственность субъектов на земельные участки закрепляет ст. 18 ЗК. В их собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены субъектами Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

ЛК предусматривает также введение новой формы собственности на леса - муниципальной собственности. К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся полномочия по владению, пользованию и распоряжению такими лесными участками. Собственность муниципальных образований на земельные участки также предусмотрена ЗК. В соответствии с его ст. 19 в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю, которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Муниципальные образования, как собственники лесных участков, наделены ЛК полномочиями по владению, пользованию и распоряжению лесными участками. К полномочиям органов местного самоуправления относятся также установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка в целях его аренды; осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении лесных участков и др. При этом перечень полномочий органов местного самоуправления не является исчерпывающим, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством РФ.

В ЛК не предусмотрена возможность передачи участков леса из земель лесного фонда в собственность субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому этим субъектам лесных отношений не могут принадлежать леса на землях лесного фонда.

Отдельно следует рассмотреть вопрос о собственности на городские леса, поскольку они являются надежным и эффективным фильтром, очищающим городскую атмосферу от ядовитых автомобильных выбросов. Эта роль городских лесов особенно важна, поскольку большинство населения России проживает именно в городах.

Решение вопроса о праве собственности на городские леса в новом ЛК РФ отсутствует. Поэтому необходимо проанализировать гражданское и земельное законодательство. Ст. 214 ГК РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. В ЗК РФ содержится сходное разрешение вопроса. В соответствии со ст. 16 ЗК РФ к государственной собственности относятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Таким образом, основываясь на анализе норм гражданского и земельного законодательства, можно сделать вывод, что городские леса и леса на землях сельских поселений являются государственной собственностью. Собственность на них не разграничена между Российской Федерацией и субъектами РФ.

В соответствии с ЛК РФ городские леса и лесопарки относятся к категории защитных лесов, поэтому на них распространяется правовой режим защитных лесов. Это согласуется с ч. 2, ст. 10 ЛК РФ, в которой сказано, что леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам. Также в соответствии с п. 2, ч. 3, ст. 23 ЛК РФ на землях поселений, на которых произрастают городские леса, должны быть созданы лесничества и лесопарки.

В ЛК РФ нормы, посвященные специальному правовому регулированию, отсутствуют. Поэтому, характеризуя правовой режим городских лесов, В. К. Быковский отмечает, что в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением, однако при этом в ЛК РФ не раскрывается целевое назначение лесов и в чем заключаются полезные функции городских лесов. Автор считает это недостатком ЛК РФ и предлагает, поэтому, указать в нем перечень видов деятельности, которые запрещено осуществлять в этих лесах. По мнению Быковского, необходимо устранить не разграниченную государственную собственность на городские леса и закрепить в законодательстве федеральную собственность на них. Это дополнительно поможет обеспечить единообразный правовой режим всех лесов на территории России. Необходимо закрепить в ЛК РФ целевое назначение городских лесов, перечислить полезные функции городских лесов и разрешенные виды деятельности в них.

Подводя итог вышесказанному можно отметить, что наряду с тем, какое важное значение имеют городские леса, отсутствует единообразное регулирование их правового режима, что отрицательно сказывается на эффективности использования и содержания городских лесов. Очевиден пробел в законодательстве в области правового регулирования городских лесов, выражающийся в отсутствии понятий целевого назначения лесов, перечисления полезных функций городских лесов, разрешенных видов деятельности в них. Устранение этих пробелов позволило бы уменьшить затраты и повысить эффективность ведения лесного хозяйства в городских лесах, увеличить прибыль от их использования.

Таким образом, с введением в действие нового Кодекса сформирован правовой механизм закрепления в федеральной собственности всех лесных участков в составе земель лесного фонда. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных, помимо земель лесного фонда, категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Имеются в виду, прежде всего, нормы ст. 15 - 19 ЗК РФ, содержащие правила о собственности на землю граждан и юридических лиц, общие положения о государственной (Российской Федерации и ее субъектов) собственности на землю, а также специальные нормы о федеральной, субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на землю. Кроме того, возможные формы собственности на земельные участки зависят от категории земель и определяются с учетом положений, устанавливающих особенности разных категорий земель (гл. XIV - XVIII ЗК РФ).

Итак, как мы видим, по вопросу собственности на лесные участки имеются некоторые противоречия в действующем законодательстве. Статья 8 ЛК РФ, с одной стороны, устанавливает федеральную собственность на лесные участки в составе земель лесного фонда, с другой, допускает, что лесные участки в составе земель иных категорий могут находиться в любой форме собственности, предусмотренной законодательством. Налицо разное отношение законодателя к одному и тому же объекту правового регулирования. Понимая, что возможность приватизации лесных участков может привести к пагубным последствиям, законодатель вместе с тем, по сути, безразлично относится к части из них. С чем это связано? По мнению В. Быковского, это сделано в целях непротиворечия ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако следует подчеркнуть, что Конституция лишь допускает, а не обязывает, чтобы природные ресурсы находились в различных формах собственности. Следует помнить, что леса, лесные участки, как и земля являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Поэтому трудно не согласиться с мнением В. Быковского, считающего, что определение объекта права собственности на леса через понятие земельного участка может привести к "выхолащиванию" сущности участков земли, на которых произрастают леса, в качестве лесных участков, выполняющих полезные функции в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. Несмотря на то, что большинство лесных участков находятся в федеральной собственности, поскольку большая часть лесов произрастает на землях лесного фонда, необходимо пристальное внимание уделять использованию лесов и лесных участков, находящихся в иных, нежели государственная, формах собственности. Если законодатель вводит многообразие форм собственности на лесные участки, расположенные не на землях лесного фонда, то он должен детально урегулировать все правоотношения, связанные с их предоставлением во владение, пользование и распоряжение различным субъектам, их целевым и рациональным использованием. Это также необходимо в целях быстрого разрешения возникающих спорных ситуаций. Действия собственников по использованию данных лесных участков могут нарушать законодательство, поэтому нужно организовать их особую правовую охрану в целях противодействия возможным нарушениям.

Вместе с тем нельзя забывать и про публичную собственность, к которой относятся земли лесного фонда и леса, произрастающие на них. Они должны использоваться во благо всего общества. Сущность публичной собственности заключается в отношениях господства, присвоения и распределения общественного блага в целях удовлетворения публичных интересов. Публичная собственность – это отношения по поводу общественного блага. Вместе с тем публичная собственность есть общественное благо, общественная ценность. Главным назначением публичной собственности является обеспечение принадлежности общего блага всему народу, всей нации, населению определенной территории, а не государственному бюрократическому аппарату, аппарату иных публичных образований. Именно поэтому имеет смысл законодательно определить соответствующие пределы, в рамках которых государство в лице Правительства нашей страны и иных органов государственной власти может распоряжаться лесами как публичной собственностью.

Дата добавления: 2015-07-25