Система контроля, правовой охраны, государственного управления и санитарного законодательства в области окружающей среды

Основные принципы права социалистического общества подразделяются на обще социальные и специально юридические. Практическая реализация основных принципов права в регулировании общественных отношений не может быть осуществлена вне межотраслевых и специально юридических его принципов, к числу которых можно отнести принципы правовой охраны окружающей среды. Принципы отношения социалистического общества к природе, правовые основы ее охраны были разработаны В.И. Лениным. Они нашли выражение в первых декретах Советской власти и в первую очередь в Декрете о земле, принятом 26 октября 1917 г. на II Всероссийском съезде Советов.

Эти принципы закреплены Конституцией СССР (ст. 18, 67). 4 июля 1985 г. было принято постановление Верховного Совета СССР о соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов. Специально юридические принципы правовой охраны окружающей среды в СССР следующие:

1) признание охраны среды обитания общегосударственной задачей и делом всего народа;

2) неразрывная связь охраны окружающей среды с увеличением численности населения, ростом производства;

3) рациональное использование природных ресурсов;

4) сохранение и поддержание благоприятных для жизни людей природных условий;

5) сочетание внутригосударственных и межгосударственных мер охраны окружающей среды;

6) предвидение потенциальных экологических изменений;

7) учет демографических и производственных факторов (численности населения, объема потребления ресурсов) в целях сохранения благоприятных для жизни людей природных ресурсов.

В основе правовой охраны окружающей среды в СССР лежит право собственности на основные природные объекты. В общем виде правоохранительная функция Советского государства распадается на две тесно связанные между собой части, которые включают контрольно-надзорные формы и формы, связанные с непосредственным привлечением нарушителей природоохранного законодательства к юридической ответственности. Контрольно-надзорная форма реализации этой функции Советского государства зависит от характера социальных образований.

С этой точки зрения можно выделить два вида контроля (надзора): государственный и общественный. В свою очередь каждый из них может быть расчленен. Например, государственный контроль (надзор) можно представить в виде ведомственного, финансового, технического и санитарного. Общественный контроль (надзор) также может быть подразделен на партийный контроль и контроль (надзор) других общественных организаций. Среди всех видов контроля (надзора) за выполнением правовых норм по охране окружающей среды важнейшее место занимает партийный контроль. При его осуществлении особая роль принадлежит организованному при ЦК КПСС Комитету партийного контроля.

Государственный и общественный контроль (надзор) в области охраны окружающей среды во многом зависит от специфики функций соответствующих органов государства и добровольных объединений (сообществ) граждан. Очевидно, что государственные органы, которые созданы непосредственно для проведения природоохранительной работы, используют более эффективно в своей деятельности весь комплекс контрольно-надзорных способов по сравнению с другими органами государства, причем применительно ко всем без исключения природным объектам. Из добровольных объединений граждан можно также выделить такие, которые занимаются исключительно или преимущественно охраной окружающей среды и соответственно применяют в своей работе достаточно широкий круг контрольно-надзорных способов. Иллюстрацией этому может служить деятельность созданных при местных отделениях Всероссийского общества охраны природы общественных инспекций по охране природы, работа различных специализированных общественных инспекций, движение возникших в последнее время неформальных объединений "зеленых". Указанные инспекции контролируют соответствующие государственные органы, органы внутренних дел и одновременно оказывают им серьезную помощь.

В связи с возрастанием роли государственного управления в области социалистического природопользования и расширения сферы правового регулирования природоохранительных общественных отношений повышается значение механизма обеспечения социалистической законности в области природопользования и охраны окружающей среды. Особым звеном этого механизма являются органы прокуратуры, осуществляющие в соответствии с Конституцией СССР высший надзор за точным исполнением законов всеми государственными организациями, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами. Осуществляя общий надзор за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, органы прокуратуры не только участвуют в реализации природоохранительной функции Советского государства, но и обеспечивают осуществление гарантированных прав и законных интересов в области охраны окружающей среды.

В рамках перечисленных выше форм в реализации природоохранительной функции Советского государства участвуют практически все органы государственной власти и управления. В соответствии с действующим законодательством, центральные и местные органы государственной власти и управления обладают всей полнотой компетенции в решении вопросов на соответствующей территории. Так, Верховный Совет СССР и Верховные Советы союзных республик принимают законы по вопросам рационального природопользования и охраны природы, утверждают государственные планы экономического и социального развития. Начиная с 1975 г. в планах появились самостоятельные разделы охраны природы. Эти планы разрабатываются в соответствии с партийными директивами. В документах партии, материалах съездов и пленумов ЦК большое внимание, особенно в последние годы, уделяется вопросам охраны окружающей среды. Партийные документы служат руководящим началом в осуществлении функций государственного управления в области охраны окружающей среды как центральными, так и местными государственными органами. /Следует отметить, что в период застоя принятые правильные решения не всегда выполнялись должным образом.

Важное место в природоохранительной деятельности Верховных Советов занимает работа постоянных комиссий по охране природы. Они обсуждают проекты планов и дают по ним свои заключения, заслушивают на своих заседаниях руководителей министерств и ведомств. Советы Министров СССР, союзных и автономных республик, являясь высшими органами государственного управления на своей территории, также обладают общей компетенцией. Они организуют исполнение принимаемых органами государственной власти решений по охране окружающей среды. При Президиуме Совета Министров СССР создана комиссия по охране природы. Основная задача этой комиссии — информировать Совет Министров СССР о состоянии окружающей среды и давать свои рекомендации по экологическим вопросам. На местах государственными органами общей компетенции являются местные Советы народных депутатов и их исполкомы, осуществляющие в пределах предоставленных им полномочий функции государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды.

Вместе с тем значительная роль в государственном управлении окружающей средой отводится действующим законодательством специальным государственным органам. Среди специально уполномоченных органов охраны окружающей среды выделяются органы межотраслевой и специальной компетенции. К числу органов межотраслевой компетенции относятся Госплан СССР, Госстрой СССР, Государственный комитет СССР по науке и технике. Государственный комитет СССР по гидрометеорологии. Особое место среди специализированных органов занимает Госкомитет СССР по гидрометеорологии. Основная задача этого комитета -- осуществление мониторинга окружающей среды, что является важной составной частью реализации природоохранительной функции. На основании результатов мониторинга принимаются решения об использовании природных ресурсов в народном хозяйстве, составляются карты экологического состояния и прогнозируются экологические ситуации на определенных территориях. В рамках комитета создано Главное управление по охране атмосферного воздуха. На местах создаются территориальные структурные подразделения этого органа. Госкомитет и его структурные подразделения на местах осуществляют экологические экспертизы проектов строительства и реконструкции различных объектов, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды. Ведущая роль в области проблем экологии принадлежит Государственному комитету СССР по охране природы.

К органам специальной компетенции может быть отнесен целый ряд общесоюзных и союзно-республиканских министерств. Каждое из отраслевых министерств обладает надве-домственными функциями в решении вопросов данного министерства. В соответствии с "Общим положением о министерствах СССР", министерства обеспечивают рациональное использование и восстановление природных ресурсов, учитывая при их эксплуатации интересы других отраслей и народного хозяйства в целом, осуществляют необходимые мероприятия по охране воздуха, почвы, водоемов от загрязнения промышленными и хозяйственными выбросами, сточными водами, радиоактивными веществами и отходами производства, а также мероприятия по сохранению растительного и животного мира. Из приведенного нормативного предписания следует, что охрана окружающей среды является одной из функций каждого министерства СССР применительно к предмету компетенции этого министерства. Между тем анализ полномочий и практической деятельности перечисленных выше государственных органов в области охраны окружающей природной среды показывает, что решены далеко не все вопросы государственного управления и контроля в этой сфере. Необходимость настойчивой и целеустремленной работы по совершенствованию государственного управления в области охраны окружающей среды, преодолению ведомственного подхода в этой сфере подчеркивалась на XXVII съезде партии, последующих пленумах ЦК КПСС.

Одним из способов правовой охраны окружающей среды является юридическая ответственность. Основанием для применения мер эколого-юридической ответственности считается экологическое правонарушение. Под экологическим правонарушением понимается деяние, нарушающее установленные правовые требования по охране окружающей среды, причинившее либо способное причинить вред состоянию окружающей среды, а также здоровью людей. Последствие экологического правонарушения учитывается при выборе меры юридической ответственности. В качестве субъектов эколого-юридической ответственности выступают те субъекты советского права, на которых возложены определенные обязанности по охране окружающей среды.

Предотвращение экологических правонарушений в области ПО определяется санитарным законодательством. С выходом постановления Совета Министров СССР от 3 мая 1984 г. "Об утилизации, обезвреживании и захоронении токсичных промышленных отходов" и приказа министра здравоохранения СССР от 25 мая 1984 г. с аналогичным названием, была проведена большая работа по претворению в жизнь этого важнейшего документа.

К разработке санитарного законодательства в области обезвреживания токсичных ПО были привлечены Институт физиологически активных веществ АН СССР, НИИ общей и коммунальной гигиены им. А.Н. Сысина АМН СССР, НИИ гигиены труда и профзаболеваний АМН СССР и другие научные учреждения страны [20].

НИИ общей и коммунальной гигиены им. А.Н. Сысина был предложен расчетный метод для определения класса опасности с вероятностным допуском при оценке возможного влияния ПО на окружающую среду: использование гигиенических регламентов и параметров токсикометрии как наиболее значимых при оценке вредного влияния ПО; оценка класса опасности смеси сложного состава по ведущим компонентам смеси; оптимальное сочетание сравнительно доступных гигиенических, токсикологических и физико-химических параметров, позволяющих адекватно оценить вероятное вредное воздействие токсичных веществ на окружающую среду. При определении класса опасности учтены критерии вредного воздействия: ПДК химических веществ в почве, ЛД50, концентрация компонентов в общей массе отходов, растворимость химических компонентов в воде, летучесть. Методика позволяет расчетным путем отнести те или иные ПО к одному из четырех классов токсичности.

В связи с разработкой первого документа возникла необходимость определить, какой вред может нанести окружающей среде и здоровью рабочих скопление токсичных ПО на промышленной площадке предприятия, если образующиеся отходы не вывозить. Для этого разработан и рекомендован для внедрения в практику второй документ: "Предельное количество накопления токсичных ПО на территории предприятия (организации).

Предельное количество отходов на территории предприятия -- это количество отходов, которое допускается размещать на территории промышленной площадки в закрытом или открытом виде при условии возможного выделения вредных веществ в воздушную среду территории предприятия в концентрациях, не превышающих 30 % ПДК в рабочей зоне, и отсутствия загрязнения почвы и водных объектов в количествах, превышающих санитарные нормы.

Предельное количество отходов на территории определяется предприятием по согласованию с органами и учреждениями санитарно-эпидемиологической службы на основе классификации отходов по классу опасности веществ -- компонентов отходов, по их физико-химическим свойствам -- агрегатному состоянию, летучести, возможности химических реакций, направленности биологического действия с учетом возможности комбинированного воздействия. Накопление и хранение отходов на территории предприятия допускается временно в следующих случаях:

· при использовании отходов в последующем технологическом цикле с целью их полной утилизации;

· при временном отсутствии полигонов для захоронения или тары для хранения отходов, транспортных средств для вывоза отходов на полигоны обезвреживания и захоронения.

Способ временного хранения отходов определяется классом опасности веществ -- компонентов отходов. Токсичные ПО представляют опасность для окружающей среды и здоровья населения не только в твердом состоянии, но и в виде сточных вод, удаляемых, как правило, в накопители, где их подвергают частичному обезвреживанию. Вместе с тем перегрузка накопителей концентрированными сточными водами значительно загрязняет окружающие сельскохозяйственные угодья и населенные пункты.

Во избежание негативных последствий влияния концентрированных сточных вод разработан и введен в действие третий санитарно-законодательный документ: "Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации)", утвержденный Минздравом СССР 19 ноября 1985 г., который дает возможность снизить и исключить токсичное воздействие накопителей на окружающую среду. Разработаны расчетные параметры допуска количественного накопления отдельных токсичных веществ с учетом того, что на вновь строящихся или реконструируемых предприятиях необходимо предусмотреть применение безотходных и малоотходных технологических процессов, обеспечивающих комплексное использование природных ресурсов и утилизацию токсичных ПО.

Четвертым документом, регламентирующим возможность обезвреживания части твердых ПО на полигонах ТБО, является "Предельное количество токсичных промышленных отходов, допускаемое для складирования в накопителях (на полигонах) твердых бытовых отходов. Нормативный документ", утвержденный Минздравом СССР 30 мая 1985 г. N 3897--85, позволяющий вывоз части ПО IV и III классов опасности для совместного складирования в высоконагружаемых полигонах или использование таких отходов в качестве инертного изолирующего материала для прослойки бытовых отходов.

Теоретические разработки, изложенные в приведенных выше документах, позволили создать пятый санитарно-законодательный документ, касающийся прикладной, но не менее ответственной стороны дела — "Порядок накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов. Санитарные правила", утвержденный Минздравом СССР 29 декабря 1984 г. N 3183--84. Этот документ предназначен для министерств и ведомств СССР, органов санитарно-эпидемиологической службы, органов коммунального хозяйства, которые должны пользоваться им при осуществлении работ, а также при осуществлении контроля за их эффективностью. В документе изложены важнейшие положения по накоплению ПО, определению класса опасности и транспортированию их на полигон, санитарные требования к транспортированию, правила обезвреживания и захоронения токсичных отходов, гигиенические требования к выбору способа захоронения ПО, предупредительный и текущий санитарный надзор, гигиена труда и производственная санитария. В приложении представлен перечень методов определения тридцати двух приоритетных веществ, загрязняющих почву.

Госстроем СССР утверждены также СНиП 2.01.28-85 "Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию".

Седьмым санитарно-законодательным документом являются "Методические указания для органов и учреждений санитарно-эпидемиологической службы по контролю за реализацией мероприятий, направленных на санитарную охрану окружающей среды от загрязнений твердыми и жидкими токсичными отходами промышленных предприятий". Изложенные материалы направлены на оказание помощи ведомственным промышленным лабораториям и органам санитарного надзора по организации проводимых работ в условиях каждого промышленного предприятия.

Кроме того, разработан еще один санитарно-законодательный документ "Классификатор токсичных промышленных отходов и методика определения класса опасности". Документ составлен на основании материалов инвентаризации токсичных ПО, проведенной шестью промышленными министерствами СССР. Документ позволяет определить токсичные отходы каждого производства и установить, какими методами они обезвреживаются, утилизируются или захороняются.

Действующий комплекс законодательных актов и постановлений в области охраны окружающей среды предусматривает обязанность природопользователей рационально эксплуатировать природные ресурсы, предотвращатьих загрязнение промышленными и бытовыми отходами. Предусматривается, в частности, внедрение в этих целях новых технологических процессов, замкнутых циклов потребления отдельных природных ресурсов.

Конкретные меры административной, материальной, дисциплинарной ответственности за нарушение природоохранительных правовых требований предусматриваются в законе общесоюзного значения либо в законах союзных республик. Меры уголовно-правовой ответственности предусматриваются уголовными кодексами союзных республик. Составной частью экологического правонарушения наряду с его традиционными элементами является причинение вреда или ущерба, который может быть экономическим и экологическим. Оценка экологического ущерба и неблагоприятных последствий, которые наступают в окружающей среде от загрязнения ПО, в денежном выражении достаточно трудна, однако нанесенный ущерб должен учитываться при применении мер юридической ответственности.

Дата добавления: 2015-07-19