Партия большинства: рациональность формирования

Г.В. Голосов, А.В. Лихтенштейн

Quot;Партии власти" и российский институциональный дизайн: теоретический анализ

Голосов Григорий Васильевич, доктор политических наук, доцент Европейского университета в Санкт-Петербурге; Лихтенштейн Алла Владимировна, аспирант Европейского университета в Санкт-Петербурге.

Понятие “партия власти” получило широкое распространение в российской политической публицистике еще в 1993 — 1994 гг. Ныне оно превратилось в журналистский штамп, зачастую с весьма негативными коннотациями. Предпринимались попытки и научного осмысления “партий власти”, участвовавших в думских кампаниях последних лет. Чаще всего такие попытки приводили ученых к убеждению, что в российских условиях “партия власти” бесполезна и даже нежелательна [см. Хенкин 1996, 1997; Рябов 1996, 1998]. Однако убедительного объяснения причин создания “партий власти” до сих пор нет. Более того, отсутствует общепризнанное определение самого понятия.

Задача настоящего исследования заключалась в том, чтобы на основе анализа заданного Конституцией 1993 г. институционального дизайна выявить роль “партий власти” в российской политической системе. При решении этой задачи мы исходили из представления о рациональности поведения политических акторов (т.е. об их стремлении добиться оптимального соответствия между целями и средствами их достижения) в рамках заданных институциональных ограничений. “Партия власти” рассматривалась нами как стратегия, обусловленная необходимостью адаптации элит, не имеющих опыта участия в выборах, к новым институциональным условиям. Основным результатом работы стала теоретическая модель, объясняющая причины формирования “партий власти” на общероссийском уровне. От сходных по своей направленности процессов в отдельных регионах мы абстрагировались.

Будучи теоретическим, этот анализ ни в коей мере не претендует на полноту охвата всего круга проблем, связанных с описанием и объяснением общероссийских “партий власти”. Заметим лишь, что в качестве основных эмпирических референтов данного типа мы рассматривали движения “Выбор России” (1993 г.), “Наш дом — Россия” (1995 г.) и “Единство” (1999 г.). Подчеркнем также, что улучшение позиций политических акторов далеко не всегда напрямую зависит от рациональности их поведения, обусловленной формальной институциональной структурой. Влияние неформальных практик, неопределенность электорального исхода, естественная в переходных условиях неполнота информации о политической реальности снижают вероятность достижения запланированного результата. В связи с этим мы не ставили своей целью всесторонний анализ причин успеха (или неудачи) той или иной “партии власти” — используемая модель не учитывает влияния многих значимых факторов. Напротив, задача заключалась в том, чтобы изучить воздействие институционального дизайна в теоретической изоляции от прочих причинных связей, в реальности которых, конечно, не приходится сомневаться.

В современной литературе встречаются два основных подхода к определению “партии власти”. Иногда этим термином обозначают российскую политическую элиту в целом. Существует, однако, и более узкая трактовка понятия, подчеркивающая партийный — а не только властный — характер подобных образований. Так, С.Хенкин в качестве причины создания организационно оформленной “партии власти” указывает на необходимость проти­востоять “на избирательном поле другим партиям, которые представляют иные, отличные от властных элит, сегменты общества” [Хенкин 1996]. Такая трактовка кажется нам более эвристически целесообразной, нежели широкое толкование, приравнивающее “партию власти” к “властвующей элите”. В последнем случае по существу выхолащивается собственное содержание термина, в результате чего он утрачивает познавательную ценность. Действительно, широкое понимание выделяет элиту как актора, реализующего свою стратегию путем образования “партии власти”, но оставляет без ответа вопрос о характере этой стратегии. Однако, на наш взгляд, важно именно то, что “партия власти” — это организация партийного или квазипартийного типа, создаваемая элитой для участия в выборах. Ниже особенности российского институционального дизайна рассматриваются с точки зрения тех стимулов и ограничений, которые они создают для возникновения “партии власти” в узком смысле. Обосновав рациональность стратегии, направленной на создание парламентского большинства, полностью поддерживающего проводимый президентом курс, мы переходим к обсуждению возможностей реализации этой стратегии посредством создания “партии власти”, а также препятствий на пути ее осуществления.

Партия большинства: рациональность формирования

По своему конституционному устройству Россия является смешанной, полупрезидентской республикой. Типология М.Шугарта и Дж.Кэри позволяет отнести ее к числу президентско-парламентских режимов, которым свойственны следующие основные характеристики: 1) наличие всенародно избранного президента; 2) предоставление президенту права назначать и смещать членов кабинета; 3) необходимость доверия парламента к членам кабинета; 4) право президента на роспуск парламента [Shugart, Carey 1992: 24]. Конституция наделяет российского президента весьма значительными полномочиями, что неизбежно сказывается на развитии политических партий в стране. Известно, что сильная президентская власть не благоприятствует возникновению устойчивых партийных систем. Как подчеркивает Х.Линц, “сама возможность существования системы дисциплинированных и “ответственных” партий находится в принципиальном противоречии (если вообще совместима) с чистым президенциализмом” [Linz 1994]. С точки зрения исследователя, в странах Латинской Америки именно президенциализм породил слабые и недисциплинированные партии, неустойчивые и фрагментированные партийные системы. В подобных условиях президент “имеет возможность обращаться не к партиям, а к конкретным законодателям, распределять материальные поощрения и формировать альянсы на базе клиентелистских связей”, что позволяет ему успешно проводить свою политику при отсутствии поддержки парламентского большинства [Linz 1994]. К сходным выводам приходит и С.Мейнуаринг на основе изучения бразильской партийной системы [Mainwaring 1992]. Отсутствие при президенциализме стимулов к развитию партий связано, в частности, с тем, что кандидаты в президенты не испытывают потребности обращаться к ним за поддержкой. Правда, Мейнуаринг, Шугарт и Линц отмечают, что положение может измениться, если партийная система — не слишком фрагментирована, а партии достигли определенного уровня организационного развития. Важно то, что при этом повышается и эффективность президентской системы в целом [Mainwaring, Shugart, Linz 1997].

И действительно, как свидетельствует опыт США, низкий уровень фрагментации партийной системы в значительной степени сглаживает недостатки президенциализма. Двухпартийность снижает вероятность противостояния ветвей власти и устраняет тенденцию к идеологической поляризации. Президент получает возможность работать не с отдельными законодателями, а непосредственно с лидерами сильных парламентских фракций, что избавляет его от необходимости прибегать к патронажу [Mainwaring, Shugart, Linz 1997: 465]. Однако все это реально лишь в том случае, если поддерживающая президента партия либо контролирует большинство мест в законодательном собрании, либо может претендовать на завоевание такого контроля. Собственно говоря, бинарный формат партийной системы и служит предпосылкой возникновения и поддержания партии парламентского большинства. При высоком уровне фрагментации отсутствие лояльного парламентского большинства вынуждает президента опираться на межпартийные коалиции, которые лишь в редких случаях оказываются устойчивыми. Причина в том, что, хотя члены пропрезидентской коалиции на выборах партий могут входить в состав правительства, сами эти партии никак не отвечают за проводимый правительством курс. К снижению стимулов к коалиционным взаимодействиям ведет и то, что партии могут свободно присоединяться к парламентской оппозиции без угрозы правительственного кризиса. Таким образом, любая политическая система с сильной президентской властью содержит в себе институциональный стимул к созданию крупной политической партии, способной поддерживать выборного носителя исполнительной власти как на электоральной сцене, так и в парламенте.

В президентско-парламентских системах возникают дополнительные мотивы к выбору стратегии, направленной на формирование пропрезидентского большинства в парламенте. Напомним, что такая система наделяет полномочиями по смещению членов кабинета и президента, и парламент. Так, в соответствии со ст.117, п.2 Конституции РФ, решение об отставке правительства принимает президент. Государственная дума может инициировать смещение кабинета, выразив недоверие правительству или ответив отрицательно на вопрос премьер-министра о доверии. Хотя президент вправе не согласиться с решением Думы, в случае повторного выражения ею недоверия правительству он обязан распустить либо правительство, либо Госдуму (ст.117, п.3,4). Путем утверждения кандидатуры премьер-министра нижняя палата российского парламента участвует и в процессе формирования правительства (ст.111, п.1). В то же время полномочия Думы в данной сфере ограничены в связи с угрозой роспуска палаты в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур (ст.111, п.4). Используя терминологию Шугарта и Кэри, можно сказать, что российский режим не обеспечивает раздельного выживания властей. Отсутствие эффективного разграничения полномочий президента и парламента в отношении исполнительной власти способствует нестабильности системы, повышая вероятность частых смен правительства и порождая постоянную угрозу роспуска парламента.

Уменьшить нестабильность президентско-парламентской системы правления позволяет установление президентского контроля над парламентом посредством формирования “партии большинства”. Данным термином мы будем обозначать партии или коалиции, полностью поддерживающие проводимый президентом и его правительством курс и располагающие большинством в парламенте. Стратегия президента, направленная на создание такой партии, вполне оправдана. Во-первых, она ведет к максимизации его влияния на процесс принятия решений. Наличие партии большинства обеспечивает принятие Думой законов, вносимых президентом и правительством, повышая эффективность законодательного процесса. Во-вторых, важной составляющей рациональной стратегии правящей группы является обеспечение дисциплинированности парламентского большинства. Между тем российский институциональный дизайн не гарантирует достаточной “связанности” парламентских альянсов. Потенциальный риск выхода какой-либо партии из пропрезидентской коалиции значительно снижает полезность таких коалиций по сравнению с единой “партией большинства”. В-третьих, при наличии партии большинства президент избавляется от необходимости вмешиваться в законодательный процесс, реализуя свое право издавать указы. По мнению Шугарта, отсутствие поддержки парламентского большинства в ситуации, когда президент имеет право издавать указы, является “наихудшим из возможных вариантов”, способным привести к “войне законов” [Shugart 1996]. Наконец, снижается неопределенность по поводу характера новой Думы, созванной после роспуска прежней. К этому следует добавить, что формирование “партии власти” не требует увеличения затрат правящей элиты на сохранение своих позиций. Как правительство, так и парламент подвергаются меньшему риску быть отправленными в отставку, а президент не несет издержек по формированию нового кабинета. Таким образом, российский институциональный дизайн порождает необходимые стимулы к принятию стратегии, ориентированной на создание партии большинства в парламенте. Очевидно, что участие в выборах — единственный способ реализовать данную стратегию. А для этого, в свою очередь, нужна политическая организация, способная выступать на электоральной сцене. Но всегда ли проанализированный выше комплекс институциональных стимулов ведет к образованию “партии власти”?

Дата добавления: 2015-12-01