Правові акти місцевих рад

Акти органів місцевого самоврядування подібні до адміністра­тивних управлінських актів за характером та процедурою їх роз­робки та прийняття. Однак їх відмінність полягає в тому, що акти адміністрації підлягають адміністративному нагляду, тобто можуть бути скасовані вищестоящим органом. Акти ж органів місцевого самоврядування підлягають адміністративному контролю, тобто їх нечинність може бути визнана виключно у судовому порядку як за ініціативою місцевої держадміністрації або профільного міністерства чи відомства, так за результатами розгляду адміністративного позову фізичних та юридичних осіб.

Стосовно правових актів органів місцевого самоврядування, як і будь-яких органів публічної влади, діє презумпція єж законності. Це означає, що правовий акт органу місцевого самоврядування, при­йнятий відповідно до визначених формальностей, має юридичну силу закону в межах юрисдикції органу (його повноважень, території поширення влади, процедури прийняття), який прийняв цей акт. Од­нак у судовому порядку він може бути визнаний нечинним згідно з певними правовими критеріями.

Критерії правового характеру актів органів влади визначені у су­довій практиці лише фрагментарно. Згідно з усталеною практикою Конституційного Суду та Вищого господарського суду, вироблені лише окремі параметри правового змісту актів публічної влади:

Зокрема, Конституційний Суд України визначив лише в за­гальних рисах ознаки ненормативних правових актів, зазначивши, -що "...за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а кон­кретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної осо­би, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію"²¹⁵.

Пізніше президія Вищого господарського суду пов'язала приро­ду актів органів публічної влади з їх властивістю породжувати право­ві наслідки та регулювання "тих чи інших суспільних відносин", їх обов'язковим характером для учасників цих відносин. Залежно від характеру та обсягу відносин, які врегульовані ним, акти поділяють-

²⁶ Рішення КСУ № 2-зп від 23.06.1997р. у справі про акти органів Верховної Ради України.

- 350 -

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

ся на нормативні і ненормативні. Основним критерієм нормативнос­ті правового акту визнається наявність правил, які мають "загальний чи локальний характер та застосовуються неодноразово". Відповідно підставами для визнання акту недійсним є порушення належної пра­вової процедури і "прав та охоронюваних законом інтересів" заінтер­есованого учасника правовідносин. Порушення правової форми акту може служити підставою для його скасування лише у випадку, якщо таке порушення "спричинило прийняття неправильного акта"²'.

Оскільки, згідно з Розділом VII Кодексу адміністративного су­дочинства України, сьогодні функції адміністративного судочинства у спорах між юридичними особами і надалі вирішують господарські суди, то така практика має важливе значення для вирішення спорів щодо питань правового змісту рішень/дій органів місцевого само­врядування і нині, а також не виключено, що і в майбутньому — при остаточному утворенні системи адміністративних судів.

У правовій державі законодавство має бути систематизованим, що є гарантією його правового характеру і стабільності. При систе­матизації законодавства правові акти приймаються системно і не вносять додаткових суперечностей у правове регулювання, інакше це може загрожувати правовій безпеці (певності) індивіда.

Згідно з принципом верховенства права, законодавство не може регулювати конкретні життєві випадки, оскільки це є прерогативою адміністрації та органів юстиції (правосуддя). Правова норма озна­чає те, що законодавець встановлює загальні рамки поведінки, які можуть конкретизуватися у договорі, в адміністративній практиці чи судовому прецеденті.

Виходячи з цього європейська практика виробила такі основі критерії до законодавчих положень: принцип рівності, заборона сва­волі, принцип пропорційності (співмірності), заборона нерозумного застосування права, заборона надформалізму.

Згідно, з принципом рівності з рівним слід поводитися по-рівному, з нерівними — нерівно; будь-який вид дискримінації забороняється. Заборона сваволі передбачає, що будь-який акт органу управлін­ня/самоврядування має бути розумно обґрунтований згідно з прави­лами формальної юридичної логіки. Необґрунтовані акти є оспорюва-

²⁷ Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів: Роз'яснення президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 № 02-5/35.

-351-

Муніципальне право України

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

ними у сенсі п. 2, 3 ч. З ст. 2 КАС²⁸ (прийняті всупереч призначенню органу та необгрунтовано) та такими, що мають вади легітимності.

Принцип пропорційності передбачає, що будь-яке втручання у свободу дій громадянина допустиме настільки, наскільки це необхід­но в рамках мети, яка переслідується в публічних інтересах; ступінь обмеження не повинен надміру обтяжуватися.

Заборона нерозумного застосування права означає, що норма, яка у певній конкретній ситуації втрачає свій сенс (зміст), не підлягає за­стосуванню.

Заборона формалізму передбачає, що неприпустимо накладати на громадян обмеження виключно із міркувань дотримання фор­мальних вимог. Недотримання форми не повинно трактуватися на шкоду громадянину, якщо мета, яка переслідується формою, може бути досягнута і без її дотримання²⁹.

Зокрема, Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України визнала неправомірними дії податкових органів, які відмов­ляли громадянам робити відмітку в паспорті про їх відмову від при­своєння ідентифікаційного номера. Така позиція податкової адміні­страції базувалася на тому, що чинне законодавство не регулювало порядок вчинення таких відміток у паспорті. Однак Судова колегія визнала такі дії надміру формальними, оскільки облік таких платни­ків можна було здійснювати за попередніми формами³⁰.

Правові акти місцевих рад ґрунтуються на місцевому публічно­му інтересі. Ця проблема майже не досліджена. її намагався розгля­дати Ю. Тихомиров³¹.

Конституційний Суд України зробив спробу тлумачення окре­мих аспектів публічного інтересу, розкриваючи зміст поняття "інтер­еси держави": "Інтереси держави відрізняються від інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та ін.) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної ціліс­ності, державного кордону України, гарантування її державної, еко-

²⁸ КАС передбачає у ст. 2 загальні критерії правового змісту дій/рішень органів
публічної влади, які ми вже розглядали вище. Див.: Кодекс адміністративного судо­
чинства України № 2747-1У від 06.07.2005 р.

²⁹. '. кштаііп К. Основньїе права и свободи. — М., 2004. — С. 31.

¹⁰ Ухвала судової палати в цивільних справах Верховного Суду України

від 05.11.2003 //\у\у\у.8Соигї.80У.иа/ ³¹ Тихомиров 10. Публичное право. — М., 1995.

-352-

номічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як на­ціонального багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо". Далі Конституційний Суд зазначає, що "ін­тереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді", однак не виключаються її інтереси у приватних підприємств, товариств. І, нарешті, Конституційний Суд робить ви­сновок, що поняття "інтереси держави" є оціночним, тому прокурор на свій розсуд, з урах)Чіанням конкретних обставин, самостійно ви­значає правомірність своїх дій, обґрунтовуючи їх положеннями чин­ного законодавства³².

Стосовно місцевого самоврядування в іншому рішенні Консти­туційний Суд визначив таке: "...предметами відання місцевого само­врядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, що пов'язані передусім із життєдіяль­ністю територіальних громад"³³.

Таким чином, місцевий публічний інтерес стосується питань Життєдіяльності громад, що вимагає від органів місцевого самовря­дування визначати форми і методи втручання у свободу їх жителів з урахуванням певних правових критеріїв.

Німецькі адміністративісти І. Ріхтер та Г. Шуперт виділяють такі нагальні критерії правового змісту актів адміністрації: а) принцип за­конності, з якого випливає верховенство закону та заснованість пра-воиих актів адміністрації на законі як формального парламентського Ікту; б) зв'язаність правом і свобода дій адміністрації у разі наявності Положень закону програмного характеру, що зумовлює його конкре­тизацію в адміністративних актах, невизначених правових понять та смободу розсуду³⁴.

І Іравові труднощі перевірки законності договірного регулюван­
ня публічно-правових відносин виникають, у будь-якому випадку,
І.... іе після принципового визнання законності цієї форми адміні­
стративної діяльності. У кожному конкретному випадку необхідно

Р Рішення КСУ № З-рп/99 від 08.04.1998 р. (у справі про представництва прокурату­рою України інтересів держави в арбітражному [господарському — М.С.] суді).

^:і;і І 'ііін'ппя КСУ № 6-рп/2002 від 26.03.2002 р. (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).

І / 'и і тер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву. — М„ 2000. - С. 19-35.

. Л г

Муніципальне право України

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

буде визначити її законність на основі скрупульозного встановлення спеціально-правового регулювання, що застосовується для консти­туювання правовідносин між державою і громадянами, а також — не в останню чергу — з конституційно-правових позицій. В останньому випадку законність конкретного договору повинна бути ретельно пе­ревірено на предмет відповідності принципам законності управління, верховенства закону та рівності³⁵.

Зв'язаність правом актів місцевих рад можна розуміти як здій­снення ними функцій місцевого самоврядування на основі закону, в рамках закону та виходячи із загальних цілей закону. При цьому в основі правових актів місцевих рад має бути конституційний прин­цип зв'язаності правом. Згідно з цим принципом ці акти визначають відповідальність місцевих рад перед індивідом та не допускається шляхом їх прийняття звуження змісту й обсягу існуючих основних прав і свобод (ст. З, 22 Конституції України). При цьому слід мати на увазі презумпцію законності актів місцевих рад, що означає мож­ливість їх адміністративного судового контролю, а отже, можливість визнання нечинними з міркувань верховенства права та принципу за­конності, що випливає з нього.

Свобода розсуду полягає в тому, що закони можуть містити про­грамні положення або норми загального характеру, які потребують кон­кретизації саме в правових актах місцевого самоврядування, оскільки, згідно зі ст. 143 Конституції і законів України, їм належать такі повнова­ження. При цьому місцеві ради самостійно визначають моделі реалізації таких програмних положень чи установчих правових норм. У випадку наявності конкретного припису чи норми у законі свобода розсуду може цзначати, що закон наділяє орган місцевого самоврядування правом са­мостійно визначати форми втілення цієї норми у життя. Якщо ж нор­ма закону має конкретний характер та містить чітку вказівку на форми, способи і засоби її реалізації, то свободи розсуду немає.

Дискреція (розсуд) — це певні межі свободи вибору способу або способів управлінської дії, оскільки закон не дає чітких вказівок щодо вирішення певного питання³⁶.

Розсуд має місце, якщо управління при визначених законом об­ставинах може обирати між різними способами дії. Закон не співвід-

^гй Майєр О. До вчення про публічно-правовий договір. — Мюнхен, 1960. ³⁶ Галлшаи Д., Полянский В.В., Єтарилов ІО.ІІ. Адмипистративное право: история развития и основнне концепции. — М., 2002. — С. 91.

носить у цьому випадку обставини з одним правовим наслідком (на підміну від зв'язаного законом управління), а уповноважує управлін­ня самостійно визначати правовий наслідок, причому йому пропону­ється дві або кілька можливостей або вказується певна область дій. Розсуд може відноситися до того, чи хоче управління взагалі застосо­вувати допустимий засіб (рішення за розсудом), або до того, який із різних допустимих засобів воно може використати у разі, якщо буде діяти (вибір за розсудом)³⁷.

Принцип пропорційності означає, що способи управлінських рі­шень органів місцевого самоврядування повинні відповідати цілям діяльності цих органів і не встановлювати надмірних обмежень та заборон для громадян. Тобто звідси випливає, що місцеві ради навіть у разі нечіткості положень законів покликані самостійно визначати правові форми втілення цих положень в життя, що випливає із свобо­ди розсуду при вчиненні управлінських дій у разі недоліків або про­галин у законі.

Правовою формою управлінської діяльності органів місцевого са­моврядування є прийняття правових актів. Цей висновок випливає із конституційного принципу правової держави, дії якої повинні мати передбачуваний характер. Про зміст управлінських дій загального характеру населення територіальної громади має бути повідомлене належним чином, інакше такі правові акти можна визнати у судовому порядку нечинними, якщо вони звужують існуючий обсяг та об'єм основних прав і свобод.

Правові акти органів місцевих рад поділяються на дві категорії: нормативні та індивідуальні. До нормативних актів місцевих рад належать такі правові акти: а) статут територіальної громади, регла­менти місцевих рад та їх структурних підрозділів; б) рішення міс­цевих рад нормативного характеру; в) публічно-правові договори. Індивідуальні правові акти місцевих рад складають: а) рішення міс­цевих рад ненормативного характеру; б) розпорядження голови ра­йонної, обласної, районної у місті ради. Специфічним правовим ак­том місцевого самоврядування є програми соціально-економічного та культурного розвитку громади, району, області, маючи рамко­вий і програмний характер. Програмність цих актів полягає в тому, що їх положення можуть бути покладені в основу правових актів органів місцевого самоврядування. Однак форми і засоби втілен-

³⁷ Миурер Т. Загальне адміністративне право. — Мюнхен, 1994.

-355-

Муніципальне право України

Розділ X. Порядок діяльності місцевих рад

ня їхні положень можуть фрагментарно проявляти досягнення ці­лей цих програм, що свідчить скоріше про їх рекомендуючий, а не зобов'язальний характер.

При аналізі правових актів місцевих рад привертають увагу їх основні форми: статут громади, нормативні акти, прості управлінські рішення та специфічна форма — публічно-правові договори. Кожен з цих правових актів органів місцевого самоврядування має свої осо­бливості. Головною з них є те, що вони видаються на основі закону та на виконання конкретних приписів закону або конкретизують його зміст, що передбачає дискрецію (розсуд) органу місцевого самовря­дування.

Статути територіальних громад можна назвати своєрідними "локальними конституціями". За юридичною природою вони при­ймаються сільськими, селищними, міськими радами та засновані на законі установчі акти, які визначають правові форми діяльності органів місцевого самоврядування та правових форм впливу міс­цевих жителів на публічне управління на місцях. Статути терито­ріальних громад, на думку О. Батанова, є "важливою нормативною умовою функціонування територіальної громади та її органів, ви­ступаючи необхідним елементом правової основи муніципальної демократії".

Рішення органів місцевого самоврядування за правовою формою поділяються на дві категорії: 1) рішення місцевих рад; 2) розпоря­дження голів районних, обласних, районних у містах рад. Згідно зі ст. 59 Закону про місцеве самоврядування вони можуть мати як нор­мативний, так і ненормативний характер.

Регламенти та положення місцевих рад регулюють внутрішньо організаційні питання діяльності цих органів влади — процесуальні процедури правотворчі, контрольні, установчі та ін. Структурні під­розділи місцевих рад у своїй діяльності керуються положеннями. При цьому необхідно відмежовувати положення про структурні під­розділи та положення, які регламентують деякі демократичні про­цедури (громадські слухання, місцеві ініціативи тощо) для жителів територіальних громад.

Публічно-правовий договір у системі місцевого самоврядуван­ня є специфічним нормативно-правовим актом. Відповідно до п. 43 ст. 26 та п. 16 ст. 42 Закону про місцеве самоврядування сіль­ський, селищний, міський голова укладає від імені територіальної

громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради. Практика засто­сування публічно-правових договорів у сфері публічного управ­ління в Україні є недостатньою, щоб робити певні висновки. Пи­тання юридичної сили публічно-правових договорів ще майже не було предметом судового розгляду, тому заслуговує на увагу іно­земний досвід.

У німецькій доктрині визнається, що управлінська діяльність в силу своєї багатогранності не може обмежуватися односторонньою реалізацією державного суверенітету через розробку і прийняття норм. Тому в публічному управлінні слід визнавати принципи ура­хування взаємної довіри, дотримання правил пропорційності (спів-мірності) та добросовісного виконання повноважень. Це дає можли­вість, на думку німецьких юристів, налагоджувати більш динамічні та гнучкі відносини у конкретному управлінському правовідношенні. На основі цього публічно-правові договори поділяють на дві групи: 1) такі, що мають координаційно-правовий характер, тобто укладають­ся між органами публічної влади; 2) такі, що мають субординаційно-правовий характер, тобто укладаються між органами публічної влади та громадянами.

Прості управлінські акти місцевих рад мають індивідуальний, тобто ненормативний характер. За правовою природою вони здійсню­ють фактичний вплив на виникнення, зміну, припинення управлін­ського правовідношення. Вони стосуються вчинення певних управ­лінських дій, які проявляються у формі призначення певних осіб на посаду, вирішення питання про виділення земельної ділянки, надан­ня дозволу на будівництво, питання життєдіяльності територіальної громади (будівництво об'єктів комунального господарства, надання комунальних послуг) тощо.

-357

Муніципальне право України

Дата добавления: 2015-11-30