І. Поняття місцевого самоврядування

Демократична держава не може обійтися без місцевого самовря­дування. Принцип місцевого самоврядування, зазначається у Хартії, має бути визнаний у законодавстві країни і, за можливості, у консти­туції країни (ст. 2). В Україні визнається і гарантується місцеве само­врядування (ст. 7 Конституції України).

Що ж таке місцеве самоврядування, як його слід розуміти та ви­значати?

У кожній державі, залежно від особливостей її політико-територіального та адміністративно-територіального устрою, форми

-182-

управління та політичного режиму, історичних, національних, гео­графічних та інших особливостей, місцеве самоврядування має спе­цифічну правову форму та назву.

Так, Велика Британія уславилася як батьківщина такого управ­ління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад (комун) та більш значних спільностей людей, які склалися історично, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної державної адміністрації та її чиновників на місцях. З середини XIX століття місцеве управління за ініціати­ви прусського юриста Рудольфа Гнейста стало називатися "місце­вим самоврядуванням".¹ В інших країнах для передачі змісту цього важливого соціально-політичного явища використовуються й інші терміни. Так, наприклад, в деяких країнах англосаксонської групи це "муніципальне управління", в Японії — "місцева автономія", у Фран­ції — "територіальна децентралізація" тощо.

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування передусім необхідно провести порівняльний аналіз тих його визначень, які на­водяться в Конституції України, Законі та Хартії.

Місцеве самоврядування зазначається в Основному законі Укра­їни, "є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Консти­туції і законів України" (частина перша ст. 140).

Конституційне визначення місцевого самоврядування отримало свій розвиток у Законі, який визначає його як "гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, се­лища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого зна­чення в межах Конституції і законів України" (частина перша ст. 2).

Підкреслені нами деталі в законодавчому визначенні місцевого самоврядування зроблені, безумовно, під впливом Хартії, яка визна­чає його як "право і спроможність органів місцевого самоврядуван­ня в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в ін­тересах місцевого населення (частина перша статті 3).

' Див.: Барабашев Г.В. Муниципальньїе органи современного кагшталистического государства. М.: Изд-во Московского университєта, 1971. — С. 10.

-183

Муніципальне право України

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

Тут слід зазначити, що стаття 3 Хартії наведена нами в її офіцій­ному перекладі з англійської мови, здійсненому МЗС України. Проте на сьогодні існують інші, неофіційні переклади Хартії, в яких мають місце суттєві розбіжності з офіційним перекладом. Це стосується пе­редусім назв суб'єктів місцевого самоврядування (замість "органів місцевого самоврядування" — "місцевих властей"), а також тих пи­тань, які є предметом місцевого самоврядування (замість "суттєвої частки державних справ" — "суттєвої частки громадських або публіч­них справ") та ін.

Нам здається, що наведене в офіційному перекладі статті 3 Хар­тії визначення місцевого самоврядування є оптимальним, таким, що узгоджується з державницькою концепцією місцевого самоврядуван­ня, яку поділяє автор цього розділу. Проте у спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування висловлюються й інші точки зору.² Отже, для допитливого читача наведемо текст частини пер­шої статті 3 Хартії в її англомовному вираженні:

"Сопсєрі о/ Іосаі $еІ/-£оь'еттепґ

1. іосаі 5ЄІ/-§оііеттеп(сіепоіеь іке гіфі апй іке аЬИііу о/ Іосаі аиікогіііе5, гтікіп іке Іітііз о/ іке Іага, іо іщиіаіе апйтапа^е а шЬзіапііаІ $ках>е о/риЬІіс а//аш ипйег ікеіг охюп гезропзіЬіІііу апй іп іке іпіегезі о/ Іосаі рориіаііоп"

Які ж висновки можна зробити на основі порівняльного аналізу наведених вище визначень місцевого самоврядування?

Передусім звертає на себе увагу та обставина, що в якості осно­вного носія функцій і повноважень місцевого самоврядування Кон-. ституція та Закон України називають територіальні громади, тоді як Хартія — органи місцевого самоврядування.

Цей висновок випливає з порівняльного аналізу змісту частини третьої статті 140 Конституції України ("Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самовряду­вання...") зі змістом частини другої ст. З Хартії ("Це право здійсню­ється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним го-лос/ванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або

¹ Див. докладніше: Пархомепко В. Проблеми місцевого самоврядування в Украї­ні 1990-х років. - К.: 1999. - С.32-37.

будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом").

Такий підхід Хартії до визначення місцевого самоврядування більше, як нам видається, відповідає його сучасним європейським стандартам, а головне — здоровому глузду.

Немає жодного сумніву, що за своєю природою місцеве само­врядування має бути дієвою формою поєднання демократії безпо­середньої та демократії представницької. Проте форми безпосеред­нього волевиявлення територіальних громад (місцеві референдуми, дорадчі опитування, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) при всій їх демократичності та важливос­ті не відзначаються, на жаль, постійністю та оперативністю, а голо­вне — відповідальністю, яку мають та несуть органи і посадові особи місцевого самоврядування. Тому саме на них покладається законом основний тягар по здійсненню місцевого самоврядування, що визна­ється навіть послідовними прихильниками громадівської концепції місцевого самоврядування.³

Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визна­чень, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення. Що це означає?

Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необ­хідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне і можливе власними силами відповідних територіальних громад та створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наяв­ність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення міс­цевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність та бажання самих територі­альних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядуван­ня, його посадових осіб самостійно та відповідально вирішувати пи­тання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.

На жаль, в Україні ще не створені всі перелічені умови для ефек­тивного здійснення місцевого самоврядування. Звідси, наприклад, і проблеми комунізації та оптимізації територіальних громад, а також

' Див,: Краснов ЛІЛ.Введспис в мупицшіальное право. М.: 1993. — С. 7.

-185-

Муніципальне право України

проблема більш послідовного розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та державних органів тощо.

До цього ми ще повернемося. Тут же зупинимося ще на деяких проблемах, які випливають із визначення місцевого самоврядування Конституцією України, Законом та Хартією.

Що означає, наприклад, термін "гарантоване державою право", який вживається в Законі при визначенні місцевого самоврядз'вання? Він озна­чає, що на якій би позиції не стояв той, хто вивчає муніципальне право, як би не розглядалися ним повноваження територіальних громад (природні чи позитивні), вони мають бути гарантовані, тобто захищені державою від їх порушення, в тому числі і заходами державного примусу. Права місце­вого самоврядування, зазначається у статті 145 Конституції України, за­хищаються в судовому порядку. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Правовий статус місцевого самоврядування визначається Конституцією, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону (ст. 21, частина перша ст. 24 Закону).

Інша проблема пов'язана з природою та межами предмету міс­цевого самоврядування. Конституція України та Хартія по-різному підходять до визначення його природи (державні, публічні, питання місцевого значення), при цьому обидва правові акти не дають ви­черпного переліку цих питань.

Якщо послідовно дотримуватися позиції державницької кон­цепції та Хартії, то визначення переліку цих питань не є проблемою, оскільки будь-яке з них може бути віднесено до компетенції місце­вого самоврядування, якщо в цьому є практична необхідність в його децентралізації. Якщо ж дотримуватися громадівської концепції, то тоді виникає проблема виділення та кодифікації так званих природ­них прав територіальних громад, які держава лише визнає та гаран­тує. Проте відокремити ці питання від тих, які є сферою інтересів держави, майже неможливо. У зв'язку з цим слід погодитися з ви­словленою в юридичній літературі думкою про те, що вся складність проблематики місцевого самоврядування корениться в "двоединости местньїх дел". Вони відображають найближчі життєві інтереси насе­лення, до яких теж не байдужа держава...⁴

¹ Див.: Васильєв В. Советьі или муниципалитетн? //Народний депутат. — 1991. — № 16. - С.49.

-186-

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

Важливою проблемою муніципального права є та обставина, що в наведених вище визначеннях місцевого самоврядування як гаранто­ваного державою права, реальної здатності, спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення йдеться лише про потен­ційні можливості цього важливого суспільно-політичного інституту, тоді як місцеве самоврядування, як і державне управління, — це про­цес, різновид корисної суспільної діяльності. Ось чому при визна­ченні місцевого самоврядування слід, як нам видається, поєднувати елементи статики та динаміки.

У цьому зв'язку близьким до ідеалу були визначення місцевого самоврядування, які наводилися у працях науковців минулих століть. Самоврядування, на думку П. Подлигайлова, — "це такий порядок управління, при якому все населення певної територіальної одиниці через посередництво своїх вільно обраних представників безпосеред­ньо завідує виключно всіма місцевими справами, починаючи від аб­солютно самостійного і незалежного визначення предметів і розмірів оподаткування, витрачання на власний розсуд грошових сум на задо­волення всіляких місцевих потреб, охорони громадської особистої та майнової безпеки та закінчуючи задоволенням самих дрібних місце­вих громадських потреб".⁵

Динамічний, управлінський момент присутній і у визначаннях місцевого самоврядування, які наводяться іншими авторами. Само­врядування, вважає, наприклад, А. Ященко, "є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи іншого мірою незалежними від держави особами та установами. Воно є там, де місцеві справи ви­рішуються не представниками центрального уряду, а особами, обра­ними від місцевого населення"⁶.

Такої ж точки зору дотримувався і відомий німецький учений Г. Ел-лінек, який визначав місцеве самоврядування як "державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадови­ми особами,, — управління, яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб"⁷.

Управлінський підхід до визначення місцевого самоврядування має місце і в сучасній науковій літературі. Місцеве самоврядування

⁵ Див.: Подлигайдов 11.11. Местиое управлеиие России. — С.-11етсрбурп>,1884. — С.122.

⁶ Див.: Ящепко А. Тсория федерализма. Опьігь синтетической теории права и гое'у-
дарства. - Юр-ьев, 1912. С.342*

⁷ Еллинекь Георгь. Общее учепие о государствс. — С.-Петербургь, 1908. — С.287.

-187-

Муніципальне право України

представляє собою багатогранну діяльність місцевого співтовариства вирішення тих завдань, які стоять перед ним, на основі принципів са­моорганізації, самофінансування, самовідповідальності з метою по­кращання життя населення.⁸

Сьогодні у зв'язку з конституційною реформою потребує ґрун­товного реформування Розділ XI Конституції України, в якому на­водиться визначення місцевого самоврядування. А щоб це зробити на науковій основі, треба передусім визначитися з тією концептуаль­ною основою, якою при цьому слід керуватися. Автор цього розділу вважає, що із двох концептуальних підходів (громадівського та дер­жавницького) найсучаснішим, європейським є державницький. Його основні ідеї втілені в Європейській хартії та Всесвітній декларації місцевого самоврядування.

Відповідно до цих міжнародно-правових актів місцеве самовря­дування визначається як гарантоване державою право і реальна здат­ність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах за­кону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення (ст. З Хартії). Територіальний рівень, на якому має діяти місцеве са­моврядування, — це передусім ланки, наближені до громадян, а також ланки середнього та регіонального рівнів, відповідно до наявного в кожній країні порядку (стаття 2 Декларації). Як бачимо, в такому ро­зумінні місцевого самоврядування є як елементи статики, так і дина­міки, тобто управлінський підхід до його розуміння.

Отже, конституційне визначення місцевого самоврядування мо­гло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування в гарантоване дер­жавою право та реальна здатність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ місце­вого значення та управляти нею, діючи в межах Конституції та за­конів України, під свою відповідальність та в інтересах населення?

Визначення в Конституції та законах України місцевого само­врядування, яке б досконале воно не було, ще не вичерпує до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Ось чому постає нагальна необхідність ґрунтовно дослідити основні його принципи.

Див., наприклад, Конституциопнос право Украйни: Учебник Нод. ред. проф. В.В. Лазарсва. — М.: Новий юрист, 1998. — С.494.

Див.: Корнієнко М. Місцеве самоврядування як конституційний інститут: яким воно має бути?//Аспекти самоврядування, 2006. — № 2 (34). — СІ4-17.

-188-

Розділ VI. Конституційно-правові основи місцевого самоврядування

§ 2. основні принципи

Дата добавления: 2015-11-30