Глава II. Государственное регулирование туристской деятельности

Туризм в силу вовлеченности в него огромного количества людей и ресурсов не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в том числе с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также обеспечения основ социальной защиты населения. Поэтому государственное регулирование туризма связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом.

Формирование рыночной экономики в России усилило интерес к формам и методам туристского обслуживания населения. Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса.

Туризм высокодоходная отрасль экономики - но пока только теоретически. Феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. И только там, где государство проводит в жизнь надлежащую государственную политику в отношении туризма, формирование экономико-правовых принципов регулирования этих видов деятельности и обеспечение устойчивого развития туризма, успех в туризме налицо, что подтверждается фантастическими доходами отдельных стран от туристской деятельности (США, Франция, Испания).

Таким образом, государственное регулирование туризма - важное звено в экономике страны, поэтому центральное место в Законе о туризме занимает глава "Государственное регулирование туристской деятельности".

Прежде чем перейти к рассмотрению отдельных статей, входящих в данную главу, следует остановиться на проблеме толкования процессов регулирования и управления. Это две различные функции. Управляющий позыв говорит, что делать, а регулирующий - как делать. Учитывая, что туризм является особой отраслью, преимущественно образованной предпринимателями и в незначительной мере государственными структурами, управляющая посылка "что делать" влечет меру ответственности за конечный результат, поскольку предприниматель по определению исполняет свои функции по достижению прибыли за свой счет и на свой риск. Поэтому автор акцентирует внимание на том, что глава посвящена государственному регулированию, а не управлению. Последнее иногда можно увидеть в некоторых национальных законах стран СНГ.

Статья 3. Принципы государственного регулирования туристской деятельности

Практически все национальные законы государств признают туризм отраслью экономики, придавая этой отрасли различные приоритеты. Закон РФ о туризме признает его одной из приоритетных отраслей экономики. Но некоторые государства относят туризм к сфере не только экономики, но и культуры. Например, Закон Грузии признает туризм и курорты единой и приоритетной отраслью национальной культуры и экономики. Закон Украины провозглашает туризм одним из приоритетных направлений развития экономики и культуры*(27). Культура и курортная деятельность тяготеют к туризму, который обеспечивает потребителя ресурсов и наследия. Что касается туристского законодательства России, то в связи с неопределенностью принадлежности отрасли к ведомству смежные отрасли не нашли отражения в Законе. Первоначально туризм относился к Министерству культуры, далее к Госкомспорту далее к Минэкономики, далее вновь к Госкомспорту, и лишь в конце 2004 г. туризм был выделен в самостоятельную отрасль с прямым подчинением Федерального агентства по туризму Правительству РФ.

Переходя к отдельным принципам государственного регулирования, нужно отметить, что в теории права все принципы подразделяют на три группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые. В российском Законе упоминаются лишь отраслевые принципы, в то время как отсутствие общеправовых принципов, таких как: приоритет прав и охраняемых законом интересов граждан; единство систем и методов правового регулирования отношений в сфере туризма; разграничение полномочий в сфере туризма и туристской деятельности между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования; справедливость; законность; добросовестность участников отношений в сфере туризма и туристской деятельности, - приводит к их нарушению и несоблюдению! Необходимость упоминания этих принципов продиктована сложившейся практикой и несовершенством туристского законодательства. Так, общеизвестный принцип законности приобретает особое значение в связи с абсолютным его игнорированием при принятии внутринационального законодательства. Ведь сущность принципа законности заключается в подчинении норме закона при осуществлении деятельности, соблюдении иерархии законов, соответствии подзаконных нормативных актов основным законам государств, принятии решений органами государственной власти, субъектами туристской деятельности только в соответствии с нормами права. А, как мы знаем, именно в туризме больше всего несоответствий во внутреннем законодательстве.

Принцип государственной поддержки туризма включает две составляющие: социальную и экономическую. Социальная составляющая заключается в развитии социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста. Экономическая составляющая предполагает развитие туризма и его индустрии как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации, что напрямую влияет на состояние бюджетов субъектов РФ. В связи с этим приоритетными направлениями туризма государством признаются внутренний, въездной, социальный и самодеятельный туризм.

Принцип формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма, прежде всего связан с укреплением связей между государствами и развитием национальных туристских ресурсов. Международное сотрудничество развивается в двух формах: на двусторонней и на многосторонней основе. Российская Федерация заключила двусторонние соглашения о сотрудничестве в области туризма со многими странами. Например, по Соглашению между Правительством РФ и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма стороны поощряют обмен информацией в области статистики туризма, нормативно правового регулирования, туристских возможностей государств. Многостороннее сотрудничество предусматривает координацию совместных действий по развитию международного туризма между несколькими странами.

Принцип поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений заключается в разработке нормативных правовых актов, регулирующих туристскую деятельность, принятии мер по обеспечению безопасности туристов и туристских организаций, введении механизмов реализации прав и законных интересов субъектов туристской деятельности, установлении мер административной, гражданской и уголовной ответственности за нарушение прав и свобод туристов и туристских организаций.

Статья 4. Цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности

Основываясь на базовых принципах, необходимо четко представлять конечные цели туристской деятельности, а также способы и методы, с помощью которых можно достичь этих целей, чему и посвящена ст. 4 Закона.

Среди основных целей государственного регулирования превалируют основные конституционные принципы и постулаты, реализации которых призваны служить все нормативные правовые акты РФ, - обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей природной среды, развитие международных контактов. Другие цели выражают сущность туризма и его основное предназначение - создание новых рабочих мест, увеличение дохода государства, сохранение и развитие туристских ресурсов.

Каждое государство, учитывая интересы нации, устанавливает приоритетные направления туристской деятельности. Практически во всех национальных законах различных государств наблюдается единообразное определение приоритетов: 1) внутренний туризм, 2) въездной туризм, 3) социальный туризм, 4) самодеятельный туризм.

В общем случае туризм - один из важнейших способов физического и духовного оздоровления нации, залог ее возрождения, возможность реализации конституционных прав граждан на отдых и досуг институтами туризма. Поэтому внутренний туризм, как правило, имеет высший приоритет и соответственно поддержку государства. Следует иметь в виду, что далеко не большая часть населения имеет возможность участия в выездном туризме по различным признакам, среди которых экономические - не первые.

К способам государственного регулирования туристской деятельности, указанным в Законе, можно также добавить:

установление общих правил осуществления различных видов предпринимательской и иной хозяйственной деятельности в сфере туризма и туристской индустрии, порядка и правил осуществления контроля и надзора; разработку и нормативное введение технического регулирования в сфере туристской индустрии;

защиту прав и интересов туристов, организаторов туризма, исполнителей туристских услуг и туристского продукта, обеспечение их безопасности, а также сохранности их имущества;

создание прогрессивных методов регулирования туристской деятельности, в том числе индикативного планирования, стандартизации и классификации услуг и объектов в туристской индустрии, создание и внедрение современных систем управления качеством туристского продукта и туристскими ресурсами;

формирование основ деятельности саморегулируемых общественных организаций и широкое привлечение их к регулированию отношений в сфере туризма на местном уровне;

установление правил въезда в государство, выезда из государства и пребывания на его территории граждан с учетом интересов развития туризма;

создание благоприятных условий для инвестиций в сферу туризма, прежде всего средств отечественных предпринимателей;

налоговое и таможенное регулирование туристской деятельности и установление преференций для туристов; гармонизацию и установление облегченных валютных (фискальных), миграционных, таможенных, санитарно-эпидемиологических формальностей (туристские формальности), чтобы способствовать свободе путешествий и доступу максимального числа людей к международному туризму;

формирование методов и практическую реализацию унифицированных методов государственной статистики в сфере туризма;

формирование единой международной и национальной (региональной) сети туристско-информационных центров (ТИЦ), создание и ведение интегрированных баз знаний о туризме и баз данных реестров и кадастров;

содействие участию туристов, организаторов туризма, исполнителей туристских услуг и их объединений в национальных и международных туристских программах и проектах;

обеспечение картографической продукцией и путеводителями.

Государственное регулирование туристской деятельности в соответствии с Законом возложено на федеральный орган исполнительной власти. Указом Президента РФ от 18 ноября 2004 г. N 1453 "О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту" было образовано Федеральное агентство по туризму РФ. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 901 утверждено "Положение о Федеральном агентстве по туризму".

Статья 4.1. Условия осуществления туроператорской деятельности. Единый федеральный реестр туроператоров

Новая редакция Закона о туризме от 5 февраля 2007 г. ввела абсолютно новый механизм регистрации туроператоров, другими словами - подтверждения их правоспособности. С 1 января 2007 г. существовавшее до этого лицензирование туроператорской и турагентской деятельности прекращено, и вместо них введены финансовое обеспечение и внесение записи о туроператоре в Единый федеральный реестр туроператоров. Комментарии по вопросу введения финансового обеспечения см. в последующих статьях, а в данной статье остановимся лишь на процедуре внесения записи в Единый федеральный реестр туроператоров (дате - Единый реестр).

Законодателем в новой ст. 4.1 полномочия по ведению Единого реестра предоставлены федеральному органу исполнительной власти - Федеральному агентству по туризму. Как мы знаем, оно находится в Москве, значит, для того чтобы попасть в Единый реестр, туроператоры из Владивостока, Норильска и других отдаленных регионов нашей большой Родины должны будут прилететь в Москву для получения свидетельства, в худшем случае - не один раз. Данная проблема существовала и при лицензировании туроператорской деятельности, что объясняло концентрацию более 80% всех туроператоров в центральных регионах России - в Москве и Санкт-Петербурге. Вопрос передачи полномочий лицензирования или иной процедуры регистрации туроператоров субъектам РФ неоднократно поднимался при обсуждении поправок в туристское законодательство, но, к сожалению, отменив лицензирование, законодатель забыл и главную суть проблемы. Вместо института лицензирования появился институт внесения записи в Единый реестр, а вопрос труднодоступности центрального органа, производящего эту запись, а также затратности процедуры оформления записи остался открытым.

Статья 4.1 достаточно детально описывает процедуру оформления записи в Едином реестре, подачи заявления, принятия решения о внесении записи и об отказе во внесении записи, решения о ее исключении. Принимая меры по реализации данного положения Закона, Федеральное агентство по туризму разработало формы и бланки документов, необходимых для внесения записи в Единый реестр.

Для включения в данный Реестр юридическое лицо (далее - заявитель) направляет по почте в Федеральное агентство по туризму (107084, г. Москва, ул. Мясницкая, 47) заявление в письменной форме (Приложение 2).

К заявлению прилагаются следующие документы:

1. Копии учредительных документов, засвидетельствованные в нотариальном порядке.

2. Копия свидетельства о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц, засвидетельствованная в нотариальном порядке.

3. Копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, засвидетельствованная в нотариальном порядке.

4. Копия договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковская гарантия исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта, засвидетельствованные в нотариальном порядке.

5. Информация об адресах (местах нахождения) и почтовых адресах юридического лица, его структурных подразделений, осуществляющих туроператорскую деятельность (Приложение 3).

6. Документ, подтверждающий полномочие руководителя заявителя или иного лица, уполномоченного представлять заявителя (копия приказа либо решения учредителей (участников) о назначении на должность, доверенность, заверенные руководителем заявителя и печатью организации).

7. Ксерокопия паспорта руководителя юридического лица, а при отсутствии паспорта - иного документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

8. Реестровая карточка (Приложение 4).

По заявлению юридического лица (Приложение 5), сведения о котором внесены в Единый реестр, Федеральным агентством по туризму выдается свидетельство о внесении сведений о туроператоре в Единый федеральный реестр туроператоров (свидетельство выдается не ранее даты вступления в силу Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации").

Заявление удостоверяется подписью руководителя или иного лица, уполномоченного (на основании доверенности) представлять заявителя. При этом руководитель или иное лицо, уполномоченное представлять заявителя, указывает данные своего паспорта, а при его отсутствии - иного документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством РФ. Допускается представление заявления о внесении сведений о туроператоре в Реестр одновременно с заявлением о выдаче свидетельства о внесении сведений о туроператоре в Единый федеральный реестр туроператоров. Документы принимаются скомплектованными и подшитыми в папку-скоросшиватель (картонный) с приложением описи. Документы подбираются строго по описи. Страницы комплекта документов должны быть пронумерованы в соответствии с описью.

По результатам рассмотрения и проведения предварительной правовой экспертизы Федеральное агентство по туризму в письменной форме информирует заявителей о соответствии (несоответствии) представленных документов требованиям Закона.

Информация о юридических лицах, заявления и документы которых о внесении сведений в Единый реестр по результатам предварительной правовой экспертизы соответствуют требованиям Закона, размещается на Интернет-сайте Федерального агентства по туризму.

Статья 5. Стандартизация и классификация объектов туристской индустрии

Под стандартизацией понимаются установленные в специальных госстандартах единые нормы, требования и правила, предъявляемые к туристскому продукту, услугам, информации. Общее регулирование стандартизацией закреплялось в Законе РФ от 10 июня 1993 г. "О стандартизации"*(28).

В прежней редакции Закона о туризме упоминался также термин сертификации туристских услуг, под которой понималась процедура подтверждения соответствия туристского продукта, услуг и иных объектов установленным требованиям. Первоначально эта сфера регулировалась Законом РФ "О сертификации продукции и услуг" 1993 г.

В 2005 г. Федеральное агентство по туризму издало приказ N 86 "Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения". Данный приказ продолжил реализацию нового механизма организации контроля за деятельностью туристских предприятий по предоставлению услуг. Это один из первых документов, начавших реализацию Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", который вступил в силу с 1 июля 2003 г. и отменил действие Законов Российской Федерации "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг".

Закон "О техническом регулировании" находится в блоке первоочередных законодательных актов, подлежащих реализации в связи с предстоящим присоединением России к Всемирной торговой организации (ВТО). Основные положения данного Закона сводятся к следующему. В его сферу регулирования входят отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований (в форме технических регламентов) к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; к выполнению работ или оказанию услуг; к оценке соответствия (в форме сертификации или декларирования).

С учетом того, что в России действует значительное число обязательных государственных стандартов, в этом Законе предусмотрен переходный период: технические регламенты и новые стандарты, учитывающие международные стандарты, должны быть приняты в течение 7 лет со дня вступления в силу указанного Закона, после чего весь массив прежних стандартов утратит силу.

Технические регламенты, как правило, принимаются в форме федеральных законов. В исключительных случаях Президент РФ вправе издать технический регламент в форме своего указа. Кроме того, до вступления в силу федерального закона о техническом регламенте Правительство РФ вправе издать постановление о соответствующем техническом регламенте. Применение технических регламентов строго ограничивается целями защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Стандарты организаций (коммерческих, общественных, научных организаций, саморегулируемых организаций, объединений юридических лиц) могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования знаний, полученных в различных областях.

Подтверждение соответствия означает удостоверение соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, условиям договоров. Основная цель его заключается в содействии приобретателям (потребителям) в компетентном выборе продукции, работ, услуг.

Подтверждение соответствия в России может носить добровольный или обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации в целях установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договоров. Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах принятия декларации о соответствии или обязательной сертификации и проводится только в случаях, установленных определенным техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Объектом обязательного подтверждения может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации.

В названном Законе содержатся положения о государственном контроле (надзоре) за соблюдением технических регламентов, а также об ответственности изготовителя (исполнителя, продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) согласно законодательству РФ за несоответствие продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям технических регламентов.

Итак, все объекты регулирования в соответствии с новым Законом можно разделить на две группы. В первую отнесены только продукция и процессы ее жизненного цикла, на которые распространяются обязательные требования по безопасности. Применительно к туризму сюда относятся транспортные средства, здания, сооружения, туристское снаряжение. Обязательные требования должны быть изложены в технических регламентах, издаваемых Государственной Думой, Правительством или Президентом РФ.

Ко второй группе объектов регулирования относятся работы и услуги. К ним применяются нормы по безопасности на добровольной основе.

Теперь для туристских услуг должен применяться принцип добровольности как при принятии решения о подтверждении соответствия услуги требованиям стандартов, так и при выборе системы добровольной сертификации.

Дата добавления: 2015-11-14