Российский конституционализм 19 страница

Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления. Оно может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенных пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные собрания. Они проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

В случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти на всей территории муниципального образования или на части его территории проводится опрос граждан.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Наряду с перечисленными формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении граждане вправе участвовать в местном самоуправлении в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов Федерации.

В систему местного самоуправления входят, в частности, общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединенных по кровно-родственному (семья, род) и (или) территориально-оседлому признакам, создаваемым в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.

Государственные органы, их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении им местного самоуправления, участию населения в местном самоуправлении.

Важной составной частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В целях координации деятельности муниципальных образований в каждом субъекте Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации имеет конституционные гарантии - правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и важнейшие условия полного и эффективного выполнения им своих задач и функций.

Согласно Конституции РФ (ст. 133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту в случаях, предусмотренных законодательством.

Конституционный Суд РФ признает, что право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве может быть использовано выборным должностным лицом, органом местного самоуправления, а также самими избирателями. Обращение в Конституционный Суд органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляется в целом по той же процедуре, что и обращение граждан. Однако обращение органов или должностных лиц местного самоуправления в Конституционный Суд возможно только при наличии предшествующего решения суда, причем стороной в этом деле должны быть обязательно этот орган или это лицо. Кроме того, право этого органа обращаться в суды от имени муниципального образования должно быть указано в уставе муниципального образования. Наконец, предметом обжалования органа местного самоуправления от имени муниципального образования может быть акт, нарушающий права муниципального образования.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 133) местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Местное самоуправление, несмотря на свою самостоятельность и независимость, обязано выполнять решения органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления вынуждены нести дополнительные затраты, связанные либо с возложением на них дополнительных полномочий, либо с неправомерными действиями органов государственной власти. Конституция закрепляет принципы восполнимости этих затрат. Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате выполнения решений, принятых органами государственной власти, осуществляется за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют право на получение полной компенсации за ущерб и в случаях, когда отчуждаются в государственную собственность объекты муниципальной собственности.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местными бюджетами субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для реализации переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Конституцией РФ (ст. 133) установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Правовой статус органов местного самоуправления, определяемый Конституцией и федеральными законами, не может быть ограничен органами государственной власти. Акты этих органов, нарушающие права органов местного самоуправления, подлежат отмене.

Органы государственной власти не могут рассматривать и решать вопросы, отнесенные законодательством к ведению органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда эти вопросы связаны с обеспечением государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан.

Конституционные гарантии - ядро правовых гарантий местного самоуправления, установленных на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации.

Надо сказать, что содержащиеся в Конституции РФ нормы о местном самоуправлении на практике в должном виде не реализованы, а само самоуправление там, где оно создано, в значительной мере формально.

Важным шагом на пути к формированию эффективной системы местного самоуправления должен был стать Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в его первой редакции. Он позволил нескольким сотням городов создать основы автономного развития. К 2003 г., по мнению ряда независимых экспертов, около 400 городов освоили новые возможности развития в рамках местного самоуправления и еще около 300 вплотную подошли к этому рубежу.

Однако намерения законодателя не были подкреплены соответствующими гарантиями финансирования, вследствие чего тысячи населенных мест продолжают жить фактически без местного самоуправления.

Новая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создала правовую основу для формирования системы местного самоуправления, распространив эту систему на всю территорию страны и заложив основы финансового обеспечения нужд местного самоуправления, включая его первый уровень - свыше 14500 новых сельских муниципальных образований.

Поправки, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. под давлением ряда регионов, в которых местное самоуправление фактически так и не было организовано, дали возможность растянуть процесс передачи полномочий от высших уровней власти низовым. Это было отчасти оправдано действительной неготовностью многих регионов. Кроме того, это служило оправданием для тех, кто не желал осуществлять передачу этих полномочий.

Надо сказать, что вообще между целями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", будь то становление фундамента гражданского общества или приближение власти к человеку, и практикой внедрения этого Закона в жизнь имеются существенные различия.

Следуя Европейской хартии местного самоуправления, наш законодатель отказался от его базисного принципа - принципа субсидиарности, на котором зиждется вся европейская система местного самоуправления.

Согласно этому принципу на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях.

Этот вынужденный отказ обусловлен тем, что абсолютное большинство поселений у нас сегодня не имеет и не может располагать самодостаточным бюджетом. При этом самодостаточность определяется нормативами, утверждаемыми сверху. Практикуется использование обратных трансфертов, при котором сверхнормативные доходы меньшинства населенных мест изымаются в бюджеты вышестоящих уровней и передаются поселениям, имеющим недостаточные бюджеты. Это приводит к тому, что прежде успешные поселения, особенно города, оказываются существенно ослабленными.

Проводимая в стране реформа местного самоуправления, включающая и реформирование муниципальных финансов, сводится к тому, что у местного самоуправления забрали реализуемые налоги и сократили выделение дотаций на выполнение расходных обязательств.

Говоря о местном самоуправлении в целом, надо иметь в виду, что ситуация в этой области существенно различается в зависимости от уровня поселений, а также от региона.

Так, из-за отсутствия необходимых финансовых средств сегодня на первом, поселенном, уровне ширится поток отказов от местного самоуправления с передачей их полномочий обратно - на уровень муниципальных районов.

Сегодня жизнеспособность малых поселений в абсолютном большинстве проблематична. Это связано с тем, что реальным основанием для муниципализации поселения могла бы стать его способность удовлетворять базовые потребности жителей по содержанию ЖКХ, стандартному качеству среды обитания за счет сбора местных налогов. Однако на практике даже при условии оставления всех налогов на местах собранных средств будет в абсолютном большинстве случаев недостаточно.

Определенная законодателем пороговая величина в 1000 жителей как основание для признания поселения муниципальным образованием первого уровня была введена без серьезного экономического обоснования, без учета региональной и местной специфики и стала одной из фундаментальных ошибок реформы местного самоуправления.

Руководствуясь наилучшими намерениями, законодатель переоценил экономические и человеческие ресурсы малых поселений, в то же время предоставив региональной власти такие широкие возможности самостоятельно определять форму местного самоуправления, темпы и сроки передачи полномочий администрациям первого и второго уровней, что наиболее активные местные сообщества легко оказывались жертвами открытого произвола.

Анализируя опыт применения действующего законодательства в отношении сельских поселений и муниципальных районов, можно сказать, что сегодня требуется системный аудит со стороны федеральной власти в целях реализации избирательного подхода к возможностям функционирования муниципальных образований первого уровня и оптимизации их взаимодействия с районами.

В основу современной концепции местного самоуправления положен сугубо территориальный принцип. Законодатель исходит из принципа сплошного заполнения территории страны муниципальными образованиями. Однако с учетом низкой плотности населения и гигантских расстояний между поселениями в значительной части субъектов Федерации это не имеет достаточно оснований.

Представляется спорной необходимость введения законодателем в оборот понятия "городское поселение" наряду с другой новацией - "городской округ". Было бы более понятным и естественным разграничение на город и городской округ, в состав которого включался бы ряд сельских поселений.

В любом случае вопрос о закреплении статуса "город" или "городской округ" должен решаться только и исключительно путем полноценного референдума.

Сегодня можно утверждать, что в большинстве случаев администрации районного уровня делают и будут делать все возможное, чтобы саботировать существо действующего законодательства о местном самоуправлении и максимально принижать местное самоуправление в городах, а региональная власть открыто или косвенно поддерживает эту политику.

Все это не означает, что можно автоматически предоставлять статус городского округа любому малому городу. Ведь немалое их число сегодня влачит жалкое существование и с невероятным напряжением пытается нормализовать экономическое положение.

В ряде регионов России предельно сокращены бюджеты крупнейших городов, среди которых Псков, Тверь, Великие Луки. В результате эти города вынуждены распродавать муниципальное имущество, чтобы рассчитаться по первоочередным статьям бюджета.

В большинстве республик говорить о местном самоуправлении можно только условно.

При нынешнем положении дел в России, где сельское население быстро сокращается, местное самоуправление в большинстве регионов ориентировано на города. Однако и сегодня законодатель продолжает использовать традиционно российский взгляд на территории, видя только в них объект управления.

Подлинную угрозу для развития как основ местного самоуправления, так и страны в целом несет в себе атака региональных властей на выборность глав городов. Одних региональных руководителей устраивает разрешенная законом схема, по которой главу города избирает городская дума из своего состава. Другие готовы согласиться с тем, что глава города избирается прямым и всеобщим голосованием. Однако в роли главы администрации они видят сити-менеджера, нанятого городской думой по контракту. Наконец, третьи напрямую требуют введения принципа назначения главы администрации областным законодательным собранием с подачи губернатора или даже прямого назначения его губернатором.

Думается, что согласие региональных властей на выборность глав городов несет в себе подлинную угрозу для развития как местного самоуправления, так и основ гражданского общества.

Тот факт, что некоторые мэры городов недостаточно компетентны или замешаны в коррупции, означает лишь слабость городских собраний и контрольных органов. Во всяком случае, эти неприятные обстоятельства не являются и не могут быть основанием для отвержения конституционного принципа обособленности местного самоуправления от управления государственного.

Наиболее сложное для местного самоуправления положение складывается в Москве и Санкт-Петербурге, фактически выведенных из сферы действия федерального законодательства об основах местного самоуправления. В этих городах местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Определение природы этих территорий также оставлено на усмотрение Москвы и Санкт-Петербурга. Фактически в этих городах выстроена жесткая управленческая вертикаль, в формате которой существо закона об основах местного самоуправления нарушено, так как государственная власть объединена с местным самоуправлением и поглощает его. В результате жители обоих городов фактически лишены местного самоуправления.

Однако дело не только в том, что 10% населения России, т.е. каждый десятый ее житель, по факту лишен конституционного права на местное самоуправление, что само по себе недопустимо. Дело еще и в том, что две крупнейшие урбанизированные территории страны, призванные своим положением быть образцом социальной модернизации, служат очевидным образцом полного подавления муниципального начала губернским управлением.

К этому добавим, что Санкт-Петербург включил в свой состав такие малые города, как Ломоносов и Пушкин, лишив их права на местное самоуправление.

Москва избрала откровенную имитацию местного самоуправления, поскольку так называемые районные собрания, не имеющие своего бюджета, играют сугубо декоративную роль. Районные управы фактически представляют собой отделы Правительства Москвы, и в результате по своему статусу московские муниципальные районы, имея в своем распоряжении по 100 тыс. жителей, приравнены к сельским поселениям, имея при этом еще меньше полномочий.

Неудивительно, что жители муниципальных районов в минимальной степени участвуют в выборах декоративных советов. В результате горожане протестуют против тех или иных действий власти, направленных на реконструкцию среды обитания, не имея легально организованных форм. В свою очередь власть (государственная, а не муниципальная) обладает практически полной свободой действия, обвиняя протестующих жителей в эгоизме.

К сожалению, москвичи сами выбрали эту модель, обменяв самоуправление на разного рода льготы администрации города, а федеральная власть полностью самоустранилась из процесса муниципального обустройства в Москве и Санкт-Петербурге, молчаливо согласившись с тем, что федеральный закон о местном самоуправлении на них не распространяется и право их населения на местное самоуправление не действует.

Ситуация с местным самоуправлением не лучше и в ряде республик в составе Российской Федерации. Например, в Башкирии на уровне Государственного собрания Республики Башкортостан было сформулировано предложение ограничить число уровней местного самоуправления одним: поселок и внутригородское образование. На уровне города и района предлагалось сохранить вертикаль власти, как это сделано на уровне субъектов Федерации, исходя из того, что на уровне субъектов Федерации выборность противоречит устоям нашего государства.

Отдельного внимания заслуживает судебная практика по вопросам местного самоуправления. Нужно признать, что отчасти по причине недостатка квалифицированных судей, а отчасти под прямым давлением региональных властей многие судебные решения не являются квалифицированными и справедливыми. Это обстоятельство ставит перед внедрением Федерального закона о местном самоуправлении дополнительное и трудно преодолимое препятствие, поскольку только через суд жители от муниципальной власти, а муниципальные власти от региональных властей могут добиться удовлетворения своих справедливых претензий.

В нашей стране есть регионы, для которых и вместе с которыми необходимо выработать совершенно специфические модели реализации общего принципа местного самоуправления. Такие модели нужны и на субрегиональном уровне. Есть межселенные территории, находящиеся в отрыве от традиционной системы расселения, и, соответственно, их статус должен определяться специальными соглашениями между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением на сопредельных территориях, с особым вниманием к зонам проживания коренных малочисленных народов.

В России есть села и поселки, где отсутствуют реальные ресурсы для эффективного самоуправления, и навязывать им его унитарную модель недопустимо. Необходим тщательный анализ ситуации, чтобы предоставить самоуправление тем из этих поселков и сел, которые готовы к передаче им соответствующих полномочий и связанных с ними средств.

Обращают на себя внимание территории бывших административных районов, где совокупные ресурсы, включая и человеческий капитал, недостаточны для эффективного самоуправления на уровне муниципального района, а выборы в силу разбросанности малочисленных населенных пунктов превращаются в пустую формальность. Здесь возможно либо распространение городского округа на весь район, либо сохранение полноты государственной (региональной) ответственности за управление таким районом при сохранении за ним статуса района административного.

В стране имеются малые города, преимущественно до 30 тыс. жителей, ресурсы которых также недостаточны для полноценного самоуправления. Их инфраструктура и жилой фонд изношены до такой степени, что не могут использоваться без чрезвычайной помощи из федеральных источников финансирования и технической поддержки. Есть также средние по численности города, которые находятся в такой же ситуации - особенно в тех случаях, когда основные услуги инженерного характера оказываются населению через системы нежизнеспособных промышленных предприятий. И в первом, и во втором случаях необходимо признание банкротства муниципальных образований и временного введения антикризисного управления.

В отношении губернских столиц в последнее время предпринимаются атаки со стороны губернских властей, стремящихся решить проблемы достижения политической договоренности с мэрами за счет ликвидации самоуправления. Помимо антиконституционности подобных поползновений, они в практическом смысле предельно неэффективны и усугубляют кризис крупных городов.

Наконец, у нас есть агломерации городов, которые вообще не признаны законодательством, тогда как каждая из них индивидуальна и требует специального подхода к выработке характера взаимодействия городов, входящих в соответствующую агломерацию. Совершенно очевидно, что процесс правового оформления такого рода агломераций нуждается в прямом участии федерального центра.

Нужно сказать, что многие недостатки в организации местного самоуправления в России связаны с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который знаменовал одну из самых радикальных реформ последнего времени. Однако его идеология, целеполагание и правовые новации оказались недостаточно согласованными с реальной жизнью российского местного самоуправления. К тому же, по многим экспертным оценкам, этот Закон стал нормативным актом, заявленные благие намерения которого становились труднореализуемыми как из-за внутренних противоречий самого Закона, так и в связи с противоречиями между его целями и нормами действующего законодательства - бюджетного, налогового, гражданского и др.

Очевидные недостатки действующего законодательства о местном самоуправлении нуждаются в их исправлении. Однако сегодня едва ли стоит ставить вопрос о переосмыслении самой идеологии этого законодательства. Речь, скорее всего, должна идти о реализации этого законодательства в целях создания в стране полнокровного местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что при огромном разнообразии условий на территории Российской Федерации местное самоуправление целесообразно использовать как право, но не как обязанность. При этом обязанностью государства являются как поддержка местного самоуправления там, где для его функционирования созрели условия, так и сохранение за собой полноты ответственности за функционирование поселений там, где такие условия пока еще отсутствуют.

Говоря о недостатках действующего законодательства о местном самоуправлении, необходимо иметь в виду, что они сочетаются с недостатками ряда других смежных законодательных актов. В очевидной корректировке нуждаются отдельные положения Бюджетного, Водного, Градостроительного, Жилищного и Налогового кодексов, а также ряда других законов <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации см. доклад В. Глазычева - председателя Комитета по вопросам регионального развития и местного самоуправления на Пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 29 сентября 2006 г. (Муниципальная власть. 2006. N 5. С. 12 - 28).

Следует сказать, что реформа местного самоуправления должна была решить те же задачи, что и административная реформа государственной власти, проводимая на федеральном и региональном уровнях. В их число входят укрепление, упорядочение и функциональная определенность органов исполнительно-распорядительной власти, четкое закрепление полномочий, исключение дублирующих или излишних функций, обеспечение их максимального результативного исполнения и т.д.

Однако результаты реформы оказались другими. Уже к началу 2006 г. вместо сокращения числа органов власти зафиксировано увеличение органов местного самоуправления более чем вдвое, вместо сокращения управленческих расходов - доведение затрат на содержание управленческого персонала в бюджетах подавляющего большинства новообразованных местных органов до 30% и более, вместо четкого исполнения закрепленных полномочий - их непрерывное изменение сверху и последующее их делегирование маломощным органам более крупными и финансово обеспеченными муниципальными образованиями, вместо повышения ответственности за исполнение закрепленных функций - попытки получить хоть что-то в явно недостаточных пределах выделяемых средств.

Важно обратить внимание на еще один специфический аспект административного реформирования на муниципальном уровне. Закон определяет органы местного самоуправления как юридические лица в организационно-правовой форме учреждений. Это не только корректирует условия организации деятельности органов местного самоуправления, но и сужает возможности эффективного осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе и в части предоставления муниципальных услуг. В результате в законодательстве и во взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственных структур стало прослеживаться отношение к этим органам как к обычным организациям, хозяйствующим субъектам, а не к органам публично-правового образования.

Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" преследовало цель повышения эффективности органов местного самоуправления, более четкого разграничения полномочий между уровнями власти и их обеспечения финансово-бюджетными средствами. Закон после определенного переходного периода должен был вступить в полную силу с 1 января 2006 г. Однако упомянутый переходный период был продлен до 1 января 2009 г. Предполагается, что до этого срока часть вопросов местного значения вновь образованных муниципальных образований в виде сельских поселений может передаваться органам местного самоуправления муниципальных районов. Поэтому с 1 января 2006 г. в полном объеме к реализации Закона приступили всего 46 регионов, и только органы местного самоуправления муниципальных образований, созданных до принятия рассматриваемого Закона. Из тех же субъектов Федерации, которые для вновь образованных поселений установили переходный период, пять передали на уровень муниципального района весь перечень вопросов местного значения.

При этом главная проблема местного самоуправления, выражающаяся в том, что множество как новообразованных, так и ранее созданных органов местного самоуправления не могло обеспечить полное и качественное исполнение своих полномочий, полностью сохранилась. Это связано в первую очередь с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей, а земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не смогли стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов.

Все это говорит о том, что в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации и около 95% муниципальных образований будут дотационными.

Обращает на себя внимание тот факт, что каждый год, прошедший с момента принятия Закона, не только не снимает имеющиеся проблемы, а, наоборот, добавляет новые. Например, нормой стали закрепления за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лексин В. Парадоксальная реформа: факторы и тормозы // Муниципальная власть. 2006. N 6. С. 17 - 27.

Муниципально-организованная власть является одним из самых значимых институтов нашего общества, от качества которого зависят не только наше индивидуальное благополучие, структура экономики, реализация прав человека, но и демократизация общества и государства в целом. Поэтому недостатки в области местного самоуправления, его зачаточное во многих отношениях состояние свидетельствуют о том, что демократизм государства, по крайней мере с этой точки зрения, оставляет желать лучшего.

Дата добавления: 2015-08-28