Таким образом, депутаты, являющиеся представителями всего народа, не получают обязательных инструкций от своих избирателей и не должны быть простыми передатчиками их мнений и пожеланий. Если бы каждый депутат был обязан строго придерживаться пожеланий и мнений своих избирателей, он бы не мог договариваться с другими депутатами о совместных действиях, что привело бы к невозможности формирования мнения большинства по решению вопросов, а следовательно, к определению воли народа.
Отсюда нет и не должно быть обязательных для депутатов мандатов. Каждый депутат должен считаться с мнением своих доверителей постольку, поскольку оно совпадает с пожеланием народа.
До Великой французской революции народное представительство рассматривалось обычно как представительство по уполномочению, где представляемым лицом являлось сословие или территориальная корпорация, поручающая своему представителю защиту и осуществление своих интересов.
Впоследствии такая система представительства была отвергнута. Принятая большинством стран представительная система исходит из того, что депутаты представляют народ, а не тот избирательный округ, которым они посланы в парламент. Если прежде можно было говорить о представительстве исторически сложившихся провинций или графств, то впоследствии не могло быть и речи о представительстве искусственно создаваемых избирательных округов, являющихся технически необходимыми подразделениями страны для производства парламентских выборов.
Коммунисты в СССР и в других социалистических странах возродили идею императивности депутатского мандата (от лат. mandatum - полномочия, наказ, поручение). По своей природе мандат депутата в СССР и в других социалистических странах считался императивным, т.е. обязательным. Его императивность выражалась в том, что депутат был обязан добиваться претворения в жизнь наказов своих избирателей, а избиратели были вправе в любой момент отозвать своего депутата в установленном законом порядке.
Следует сказать, что мандат, исходя из самого значения этого слова, в принципе не может не быть обязательным. Выйдя из границ этого поручения, мандатарий перестает быть таковым: он действует от своего имени, а не от имени представляемых им избирателей.
Однако думается, что нельзя выборы отождествлять с мандатом. "Папа, - писал В.М. Гессен, - избирается коллегией кардиналов; никто, однако, не станет утверждать, что папа - мандатарий своих избирателей. Во многих демократиях народом избираются судьи; никто, однако, судью не считает мандатарием народа.
По своей юридической природе выборы - один из возможных способов конституирования органов власти: с этой точки зрения между избирательной системой, с одной стороны, и системой назначения - с другой, принципиального различия нет. Депутат точно так же не уполномоченный народа, как министр - не уполномоченный монарха" <1>.
--------------------------------
<1> Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 132.
Депутаты в современной России считаются представителями народа, уполномоченными осуществлять законодательные и иные полномочия, предусмотренные законом.
"Отрицая обязательственные мандаты, получаемые депутатом от своих непосредственных избирателей, - писал В.М. Гессен, - политическая доктрина... признает и допускает один только обязательный мандат - мандат, который дается единой и нераздельной нацией единому и нераздельному представительному собранию. Народное представительство является представительством по уполномочию народа... Народная воля - единственный мандат, обязательный для депутата.
Как представительство по уполномочению, народное представительство не отрицает суверенитета народа. Парламент - слуга народа; через посредство своих уполномоченных законодательствует народ" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 108.
Резюмируя сказанное, можно указать, что в основе истории народного представительства лежат следующие предпосылки:
1) суверенитет принадлежит народу; только господство большинства является правомерным господством;
2) в отношении к представительству народ является субъектом, не только правоспособным, но и дееспособным. Есть общая воля народа, волеизъявлением которого осуществление власти поручается народному представительству;
3) избрание представителей - всенародный мандат. Народ - доверитель, представительное собрание - доверенный народа <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 111.
Надо сказать, что отказ от обязательности мандатов, безответственность депутатов по отношению к своим избирателям не означает отсутствия фактической зависимости депутатов от своих избирательных округов или политических партий. Развитие демократии способствует росту зависимости представителей от народа и, в частности, от их избирателей. Но эта тенденция сталкивается с противоположной тенденцией - подчинением депутатов руководству политических партий. Такого рода тенденция также противоречит юридической природе народного представительства.
Народ не способен сам сформировать собственную волю. Это объясняется низким уровнем его политического развития, социальной дифференциацией современных обществ, техническими трудностями конституирования народной воли.
Навеянные извне и воспринятые на веру политические идеи большинства имеют характер пассивный и отрицательный. Люди чаще сознают, чего они не желают, чем знают, чего же желают. Они чаще соглашаются с желаниями других, нежели добиваются осуществления своих желаний. Органы общественного мнения чрезвычайно многочисленны, и каждый из них выдает свои собственные мнения за мнения народа. Подобно всем другим ценностям, и общественное мнение подвергается различным подделкам.
Дифференциация современного общества, существующий между отдельными общественными группами антагонизм противопоставляют мечте об общественной солидарности хаос противоречивых общественных интересов. Есть воля социальных групп, но нет и не может быть народной воли.
По самому существу своему государство является организацией воли. Если в обществе нет этой воли, она должна быть создана государством. Народное представительство и является организацией, одной из возможных и в настоящих условиях, наилучшей организацией, выражающей волю народа.
Задача депутата - реализация тяжелого труда. Нелегкое дело - отражать и передавать уже готовое мнение, но еще более трудной является обязанность творить и осуществлять сложную политическую программу во имя народа и в его интересах, что составляет сущность депутатских полномочий.
"Общая воля как воля всех невозможна, - писал В.М. Гессен, - как воля, направленная на общее дело, общая воля не отражается, а создается народным представительством, - создается путем компромиссов и исканий, как равнодействующая борющихся социальных сил" <1>.
--------------------------------
<1> Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 128.
Возможность создания такой воли зависит от качества народного представительства, которое, в свою очередь, определяется качеством самих выборов, направленных на создание такого народного представительства.
Следует сказать, что содержащиеся в избирательном законодательстве России нормы, характеризуя ее как демократическое государство, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются.
Так, согласно этому законодательству, выборы в Российской Федерации являются всеобщими. Однако на деле в них участвуют далеко не все избиратели. Достаточно сказать, что длительное время по российским законам выборы считались состоявшимися, если в них участвовало 20% на региональных выборах, не менее 25% - на федеральных парламентских и не менее 50% - на президентских. Однако впоследствии этот порог был отменен под тем предлогом, что само право на голос - это уже достаточное обеспечение демократического процесса, и важно не то, сколько людей придет на избирательные участки, а само их право сделать свой выбор. Установление минимального порога явки, который зачастую позволяет отменить выборы, усложняет избирательный процесс.
Таким образом, сегодня выборы будут признаны состоявшимися даже в том случае, если в день голосования на избирательный участок придет только один человек. Отсюда правящие круги делают вывод о том, что нельзя связывать объем демократии с явкой избирателей, а явку избирателей на выборы с легитимностью избранных органов.
Выборы в Российской Федерации не являются в полной мере свободными. Из выборной кампании постоянно исключаются кандидаты, не устраивающие власть. Для этого используются любые предлоги, включая так называемую экстремистскую деятельность, под которую пытаются подвести любые действия неугодного кандидата.
Действующее законодательство полностью лишает кандидатов возможности использовать эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для реализации агитационных материалов, в целях:
а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов;
б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов;
в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями;
г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" (ст. 1) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5303.
Между тем возможность критиковать соперников по выборам - элементарное условие их демократичности, поскольку без такого рода критики предвыборная кампания просто невозможна.
Действующее законодательство создает возможности для искажения результатов голосования при определении результатов выборов.
Так, согласно прежней редакции Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 2.1 ст. 70) число избирателей, участников референдума, принявших участие в выборах, референдуме, определяется по числу подписей избирателей, участников референдума в списке избирателей, участников референдума, проголосовавших в помещении для голосования в день голосования, и по числу отметок в списке избирателей, участников референдума о том, что избиратель, участник референдума проголосовал вне помещения для голосования либо досрочно. Число избирателей, участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования.
В новой редакции этого Закона от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ (ст. 1) сказано лишь о том, что число избирателей, участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования <1>. Понятно, что новая редакция Закона открывает большие возможности для подтасовки результатов выборов <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5303.
<2> Надо сказать, что в литературе этому Закону иногда приписывалась особая юридическая сила по отношению к другим законам, регулирующим выборы. Так, Н.А. Боброва, ссылаясь на какой-то документ, утверждает, что этот Закон играет роль фактического конституционного федерального закона, которому должны соответствовать все иные федеральные законы о выборах (см.: Боброва Н.А. Конституционный строй и конституционализм в России. С. 219). Между тем это утверждение выдумано автором и ни на чем не основано. Речь может идти только о том, что упомянутому Закону должно соответствовать все региональное законодательство о выборах. Но это обстоятельство ничем не отличает рассматриваемый Закон от всех прочих федеральных законов, изданных в рамках полномочий Российской Федерации.
Покупка мест в избирательных списках, использование так называемого административного ресурса, т.е. прямого давления властей на региональное руководство и избирателей, заведомо неправильное установление результатов выборов - все это стало привычными явлениями наших выборов. Дело дошло до того, что результаты выборов Президента РФ, состоявшиеся в 1996 г., признаются многими в нашей стране подтасованными.
Как уже отмечалось, сегодня выборы можно признать состоявшимися, даже если на них придет всего один человек. Однако похоже, что весь этот абсурд никого не смущает.
"Ну и пусть доходит до абсурда, - считает бывший депутат Государственной Думы А. Митрофанов. - В августе 1991 г. 2 тысячи человек решили судьбу страны, и ничего. В истории все всегда решает активное меньшинство. Пока большинство спит. И не надо шантажировать явкой на выборах. Не хотите - не ходите. Пусть тогда все за всех решит один человек" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Для выборов народ может не понадобиться // Комсомольская правда. 2006. 10 нояб.
Однако этот абсурд является вынужденным, поскольку наши граждане по уровню абсентеизма оказались на уровне "мировых стандартов" и даже превзошли их. Поэтому вначале при проведении выборов такие выборы признавались состоявшимися в том случае, если в них приняло участие более половины избирателей (50% + 1 избиратель). Именно рост абсентеизма вынудил снизить планку участия избирателей в выборах сначала до 25%. Позже Федеральный закон снизил эту планку до 20%, предусмотрев возможность полной отмены барьера явки для выборов в представительные органы местного самоуправления. В настоящее время, как уже отмечалось, такой барьер снят и для выборов в органы государственной власти.
Все это говорит о том, что представительные органы государственной власти, сформированные посредством таких выборов, не отвечают требованиям демократического, конституционного государства <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2006.
В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
В годы советской власти понятие "местное самоуправление" длительное время решительно отвергалось как порождение теории и практики буржуазного муниципализма. Считалось, что функции каждого местного Совета, входящего в систему органов государственной власти страны, не исчерпываются решением местных вопросов, местных дел, а руководство местными делами каждый местный Совет сочетает с участием в решении общегосударственных задач, в формировании государственной воли народа.
В современных условиях местное самоуправление не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.
Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на район и другие сообщества граждан.
Посредством местного самоуправления решаются вопросы местного значения в Российской Федерации. Поэтому Конституция РФ (ст. 3) рассматривает органы местного самоуправления в качестве одной из форм реализации народом своей власти, наряду с непосредственным ее осуществлением а также осуществлением этой власти через органы государственной власти, в систему которых согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления не входят.
Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы и человека и гражданина.
Местное самоуправление в Российской Федерации согласно ст. 130 Конституции РФ - это такой способ организации и осуществления власти на местах, который "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью".
Местное самоуправление в Российской Федерации, записано в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп.) <1>, - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Как уже отмечалось, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.
Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.
Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.
Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Городское, сельское население независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории.
Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Муниципальное образование действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 44). Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление <1>.
--------------------------------
<1> См.: Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011.
Местное самоуправление в Российской Федерации - это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Согласно Конституции РФ (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборы и другие органы местного самоуправления.
Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.
Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких как выборы, собрания населения и др., обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.
Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, муниципальные выборы, собрания и конференции граждан, их сходы и др., сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.
Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения.
Местные референдумы в России получили широкое распространение в конце 80-х - начале 90-х гг. для решения разнообразных вопросов местного значения <1>. В 1995 - 1996 гг. они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований. В 1996 - 1998 гг. активность проведения местных референдумов была связана со становлением местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<1> См.: Пылин В.В. Местное самоуправление: выборы, референдумы, отзыв выборных лиц, собрания (сходы) граждан. СПб., 2001.
<2> См.: Комарова В.В. Указ. соч. С. 136 - 137.
Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливает федеральный закон, а порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Федерации.
На местном референдуме могут решаться вопросы введения и использования средств самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине, равной для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования.
Наиболее активной формой прямого народного волеизъявления являются выборы. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выборов образуются представительные органы, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации - еще одна важная форма осуществления населением местного самоуправления.
Курс на развитие местного самоуправления в Российской Федерации может быть успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, выполнение ими функций местного самоуправления, усиление их авторитета среди населения. Вместе с тем успешность этого курса в немалой степени зависит и от качественного состава тех, кто возглавляет местную администрацию, так как этот состав тоже определяется населением на выборах.
Следует отметить, что советское законодательство закрепляло тесно связанные с выборами такие формы непосредственной демократии, как наказы избирателей - одобренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности представительных органов местного самоуправления, а также отчеты и отзыв депутатов. Действующие федеральные акты не предусматривают большинство из этих форм. Однако на уровне субъектов Федерации этот вопрос решается по-разному. В настоящее время Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) предусмотрено использование одной из этих форм - отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Постсоветской практике отзыв депутатов и выборных должностных лиц пока неизвестен.
Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и выступающей средством их самоорганизации, общественного самоуправления, являются сходы граждан. Сходы позволяют сочетать коллективные обсуждения вопросов и принятие решений гражданами с личной активностью и инициативой - выступлениями, участием в голосовании и т.д. Тем самым сходы играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.
Граждане, обладающие избирательным правом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, могут выступать с правотворческой инициативой. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта в течение трех месяцев со дня его внесения.
Составной частью системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов по вопросам местного значения.
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 48 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |