Со всей остротой встал вопрос о совершенствовании межбюджет- ных отношений в РФ, о новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. Концепция стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Реформа межбюджетных отношений должна была обеспечить:
— повышение эффективности использования финансовых ресурсов бюджетной системы РФ и управления ими;
— выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;
— создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
Основные направления реформы заключались в следующем.
1. Разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней. Для этого предполагалось провести инвентаризацию расходных полномочий всех уровней власти, осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.
2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ. В этой части был четко обозначен перечень налогов и определены права различных органов власти по их введению. Предполагалось, что распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ будет производиться по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на три года, и такой же порядок устанавливается для местных бюджетов.
3. Совершенствование методики ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов (более подробно см. 22.4).
Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в НК РФ и БК РФ. Период, в который проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом построения федерализма. В 2001 г. одновременно с завершением реализации Концепции был начат новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств (о перспективах развития бюджетного федерализма в РФ см. 28.4.).
(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ
1. Дайте определение понятия «бюджетный федерализм», перечислите и поясните его принципы на примере Российской Федерации.
2. В каком нормативном документе установлено разгоаничение предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ в части бюджета?
3. Назовите этапы формирования российской модели бюджетного федерализма. На решение каких задач была направлена Концепция реформирования межоюджетных отношений в РФ на 1999—2001 гг.?
22.2. Зарубежный опыт бюджетного регулирования
В настоящее время система межбюджетных отношений в Российской Федерации находится в состоянии развития, идет поиск оптимальной модели бюджетного федерализма. В этой связи полезно изучить опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно в тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.
Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от оптимального сочетания различных методов и форм бюджетного регулирования, которое осуществляется с помощью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. В процессе вертикального бюджетного выравнивания устраняются несоответствия между расходными функциями бюджетов всех уровней и их доходными возможностями, т.е. достигается сбалансированность всех звеньев бюджетной системы по вертикали. Распределению доходных источников должно предшествовать четкое разграничение расходных полномочий между органами власти. К собственным налоговым источникам центрального бюджета, как правило, относят те виды, которые соответствуют функциям центра, связанным с перераспределением и использованием ресурсов и макроэкономическим регулированием (подоходные личные и корпоративные налоги, НДС, ряд акцизов и таможенные пошлины). Собственными налоговыми источниками региональных бюджетов являются прежде всего налоги на потребление, в том числе' акцизы, а местными — налоги на собственность. Эти формы обложения в меньшей степени, чем подоходные налоги,
подвержены циклическим колебаниям, что особенно важно для региональных и местных бюджетов, несущих основную нагрузку по финансированию социальных расходов.
При горизонтальном выравнивании происходит территориальное перераспределение бюджетных средств от «богатых» регионов к «бедным», которое, как правило, осуществляется через финансовую помощь. Сочетание вертикального бюджетного выравнивания с горизонтальной сбалансированностью позволяет обеспечить примерно равный (нормативный) уровень потребления предоставляемых бюджетных услуг на всей территории государства.
Группировка стран ОЭСР по типам регулирования межбюджетных отношений |
Напомним, что страны по типу государственного устройства условно подразделяются на унитарные и федеративные. Рассмотрим более подробно особенности межбюджетных отношений в зарубежных государствах на основе группировки стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), произведенной по таким признакам, как общие подходы к регулированию межбюджетных отношений и соотношение ролей центральной и субнациональных властей (табл. 22.2.1).
Группа | Страны | Тип государственного устройства | Количество стран | Характеристика межбюджетных отношений |
Австралия, Канада, США | Федеративное | Высокая степень самостоятельности региональных и местных властей | ||
Австрия, Германия, Швейцария | Федеративное | Существенная степень автономии бюджетов и развитая система их сотрудничества | ||
Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия | Унитарное | Высокая доля участия местных органов власти в финансировании социальных расходов | ||
Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания | Унитарное | Значительная финансовая зависимость регионов от центрального бюджета |
Таблица 22.2.1 |
Источник: Романенкова А.И. Федеральное казначейство и бюджетная реформа. Псков, 2000. С. 88. |
Из таблицы видно, что в первую группу включены страны, где имеется относительно большая бюджетная самостоятельность органов власти нижестоящих уровней, причем в эту группу входят как унитарные, так и федеративные государства.
В частности, Австралия, по конституции — федеративное государство со значительной автономией штатов. Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти. Однако в Австралии действует единая система налогов, которая существенно ограничивает права штатов. В результате в федеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных, например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.
В Соединенных Штатах Америки в отличие от Австралии межбюджет- ные отношения строятся на основе четкого разграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются «прави- ломДилона», но в отдельных случаях так называемым «правилом дома». По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома», штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. «Правилом дома» на практике пользуются редко.
Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (33,8%), налог на доходы корпораций (9,6%) и акцизы (3,8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4%), налог с продаж (18,7%), налог на доходы физических лиц (17,9%), акцизы (9,0%) и доходы от использования собственности (9,0%). Основные источники местных бюджетов: налоги на имущество (37,4%), доходы от использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4%) и налоге продаж (5,6%)*.
Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов[I]. Они подразделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Узкоцелевые гранты предназначены в основном для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов — 36%, федерального правительства — 9%).
Подобный механизм организации межбюджетных отношений используется в КанадеЛ. Список налогов, устанавливаемый бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами, является открытым. Основа этого механизма — система трансфертов из специального фонда, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программноцелевого подхода по трем основным федеральным программам: здравоохранения и социальной помощи (в 1999 г. — 67,5% общего объема трансфертов); программа выравнивания, направленная на выравнивание уровня предоставляемых бюджетных услуг в менее обеспеченных провинциях (24,9%); программа территориального финансирования (в рамках этой программы 3,1% общего трансферта передается северным территориям, которые отличаются слабым развитием налоговой базы и высокими затратами на предоставление бюджетных услуг).
Такие страны, как Германия, Австрия и Швейцария, имеющие федеративное устройство, отнесены ко второй группе в силу специфики организации межбюджетных отношений. Особенность бюджетной системы Германии состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов —личном и корпоративном подоходном налоге, — а также НДС. В федеральном бюджете совместные налоги составляют около 75%, в бюджетах земель — в среднем 87%, местных бюджетах — 41%. При этом поступления от личного и корпоративного подоходного налога распределяются между федерацией и землями на основе предусмотренного федеральной конституцией равного долевого участия. Долевое участие местных властей в поступлениях от личного подоходного налога определяется не конституцией, а федеральным законом, одобренным бундесратом.
На региональном уровне эффективным средством горизонтального бюджетного выравнивания является личный подоходный налог. Общим подходом к выравниванию на уровне земель является аккумулирование части бюджетных доходов земель в фонд субсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется в форме целевых и 70% — нецелевых грантов, использование которых не оговаривается. Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласно формуле, учитывающей их налоговый потенциал и потребность в финансовых средствах.
Основной принцип межбюджетных отношений в Австрии* состоит в том, что собственные расходы каждый уровень власти должен полностью покрывать собственными же доходами, т.е. распределение расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы влечет за собой соответствующее распределение налоговых доходов между ними. Практически все налоги разделяются на долевой основе. Пропорции деления налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель устанавливаются федеральным законом о бюджетном выравнивании сроком на пять лет. Параметры разделения налогов определяются в процессе переговоров земель с федерацией, которая может их изменить в одностороннем порядке. Основными налоговыми источниками бюджетов всех уровней являются налоги на доходы физических лиц, НДС, налог на доходы корпораций, налог на недвижимость, акцизы. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах земель невелика и носит исключительно целевой характер. Так, существует федеральная программа поддержки жилищного строительства, в соответствии с которой предоставляются жилищные субсидии.
Сравнительные данные по распределению доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в рассмотренных выше федеративных государствах представлены в табл. 22.2.2.
Таблица 22.2.2 Распределение доходов и расходов консолидированных бюджетов в странах с федеративным устройством
|
Составлено поданным обзора, подготовленного Центром фискальной политики по запросу Департамента межбюджетных отношений Минфина России (представлен на официальном сайте Минфина в сети Интернет: www/miiifin. ru). По Австрии, Австралии, Германии, США приведены данные за 1995 год, Канаде — за 1999 год.
Данные таблицы позволяют сделать вывод, что для всех рассмотренных государств с федеративным типом государственного устройства характерны высокая степень централизации доходов на федеральном уровне и большой объем перераспределяемых бюджетных средств, несмотря на то что для США, Канады, и Австралии характерна относительно ббльшая самостоятельность субнациональных властей. Такое положение объясняется высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Так, например, в Германии после объединения Западной и Восточной частей возросла степень неравенства между землями, поэтому произошло перераспределение доходных источников в пользу федерации (73% налоговых доходов взимаются на уровне федерации), а объем финансовой помощи из фе
дерального бюджета составил 20% доходов земель. В США также высока доля средств федерального бюджета в налоговых доходах, доля финансовой помощи в бюджетах штатов составляет порядка 25%. Для США и Австралии примечателен тот факт, что региональные и местные бюджеты исполняются с профицитом (дефицит местных бюджетов в США законодательно запрещен), а вся нагрузка по долговым обязательствам возложена на федеральный бюджет.
Исключение составляет Канада, где из 12 субъектов федерации только для двух характерна низкая бюджетная обеспеченность (северные территории), в федеральный бюджет взимается только 48,2% налоговых доходов, а объем финансовой помощи в доходах субъектов составляет 154%. Во всех рассмотренных странах регулирующая функция принадлежит бюджетным грантам, которые распределяются на основе формализованного подхода. К третьей группе стран отнесены Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия, где наблюдается высокая доля участия местных властей в финансировании социальных расходов. Доля расходов местных бюджетов составляет в среднем 67—70% в расходах консолидированных бюджетов, а в целом по странам ОЭСР эта величина едва достигает 40%. Через местные бюджеты этих стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96% — на здравоохранение, 87% — на социальное обеспечение, 82% — на культуру и отдых, 67% — на городское хозяйство и 41 % — на содействие экономическому развитию[II].
Среди перечисленных стран заслуживает особого внимания опыт Швеции. В 1995 г. здесь было принято решение о введении лимита государственных расходов: будучи раз установленным, он не подлежит поправкам на инфляцию как минимум в течение трех лет. Система управления налогами построена таким образом, что государство осуществляет сбор налогов центрального и местных уровней, хотя последние и принимают решение о своих налогах. Так, муниципалитеты определяют ставку налога на доходы физических лиц (он составляет порядка 76% доходов местных бюджетов), а также тарифы на определенные услуги (водоснабжение, энергоснабжение). Система выравнивания в Швеции построена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей — выравнивания доходов (налогового потенциала) и выравнивания расходов (компенсация различий в структуре расходов). В первом случае местные власти (коммуны и ландстринги), обладающие
налогоспособностью выше средней по стране, платят взносы в центральный фонд субсидирования, из которого коммунам с низкой налогоспособностью центральное правительство предоставляет субсидии. Во втором случае взносы платят муниципалитеты с благоприятной структурной характеристикой расходов, а получают субсидии коммуны с менее благоприятными характеристиками. В целом государственные субсидии составляют около 14% доходов коммун1.
К четвертой группе стран по классификации ОЭСР отнесены Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания. Уровень доходов от местного налогообложения в бюджетах этих стран колеблется достаточно широко2. В Италии и Нидерландах эти доходы составляют менее 10% всех ресурсов местных бюджетов; в Италии, где около 80% всех бюджетных ресурсов местные бюджеты получают за счет общегосударственных механизмов перераспределения, доходы от местных налогов не превышают 9%; в Нидерландах местные бюджеты формируются на 79% за счет государственных трансфертов, а доходы от местных налогов дают только 5,4% бюджетных доходов. Иное положение в таких странах, как Бельгия и Франция, где доходы от местных налогов составляют более 20% общей суммы доходов местных бюджетов. В Бельгии на долю государственных трансфертов приходится почти 60% доходов местных бюджетов, во Франции — немного больше 30%.
Государственные трансферты местным органам власти предоставляются в трех формах: через перераспределение налоговых поступлений (например, от экономически сильных местных коллективов в пользу слабых), дотации общего назначения (как правило, даются для покрытия дефицитов местных бюджетов, например, во Франции — дотации на функционирование) и специальные субсидии (предоставляются под строго определенные проекты и программы).
В последние десятилетия в большинстве стран, имеющих унитарное устройство, интенсивно идет процесс децентрализации, большая самостоятельность в бюджетных вопросах предоставляется местным органам власти. Особенно показателен пример Франции, где рост государственных субсидий сопровождается ростом собственных доходов местных бюджетов. Рост объемов местных бюджетов во Франции в 1987— 1990 гг. был в 2 раза выше, чем рост государственных доходов. Наиболее быстрыми темпами увеличивались доходы от местных налогов и субсидий из
Местное самоуправление в Швеции. Стокгольм, 2000. С. 76.
Системы местного налогообложения в этих странах очень разнообразны Для большинства стран характерна множественность местных налогов. Во Франции их насчитывается более 50, в Италии - более 30, в Бельгии - около 100 государственного бюджета: поступления от местных налогов с 1987 по 1990 г. ежегодно возрастали в среднем на 4,23%, а субсидии — на 4,43%, причем расходы центрального бюджета росли в пять раз медленнее — на 0,8% в год'.
Модели бюджетных отношений в разных странах имеют свои общенациональные и региональные особенности. Проведенный анализ показал, что практически во всех государствах, будь то унитарные или федеративные, в большей или меньшей степени реализуются принципы бюджетного федерализма. В ряде стран, имеющих унитарный тип государственного устройства, таких как Скандинавские страны, применяются более прогрессивные, чем в федеративных (например, в Канаде), механизмы взаимоотношений с местными органами власти, на которые возлагается большая часть социальных расходов. Это оправдано, поскольку местные органы власти непосредственно соприкасаются с проблемами жизнеобеспечения населения и способны наиболее эффективно их решать.
Применяемые во всех рассмотренных странах подходы к организации межбюджетных отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых процессов и тенденций, направленных наунификациюформ,аврядеслучаев — и методов межбюджетных взаимоотношений. Тем не менее ни одной стране пока не удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые позволили бы в полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия. Поэтому системы межбюджетных отношений во всех странах постоянно совершенствуются. Анализ позитивных моментов зарубежного опыта весьма полезен при проведении бюджетной реформы в России.
(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ
1. Назовите общие подходы к организации межбюджетных отношений в США, Канаде и Австралии.
2. В чем состоят особенности моделей бюджетного федерализма Германии и Австрии?
3. Перечислите основные методы и формы межбюджетных отношений, применяемые в зарубежных странах с унитарным типом государственного устройства.
4. Охарактеризуйте систему бюджетного выравнивания, применяемую в Швеции. В чем ее особенность?
5. Сравните системы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания в США, Германии и Швеции.
1 См.: Семеко Г.В. Государственное субсидирование и выравнивание местных бюджетов во Франции // Финансы. 1996. № 4. С. 52.
22.3. Формы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета
В Бюджетном кодексе РФ установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может быть оказана в формах предоставления:
— дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
— субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
— бюджетных кредитов;
— бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.
Как можно видеть, термин «финансовая помощь» означает не только безвозмездные и безвозвратные перечисления, но также кредиты и ссуды как возвратные, а в отдельных случаях и возмездные (платные) виды финансовой помощи. Определение форм финансовой помощи приводится в БК РФ, при этом следует обратить внимание, что эти формы могут применяться в межбюджетных отношениях и в общем виде как форма расходов бюджетов:
— дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;
— субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
— субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
— бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;
— бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.
Отдельно остановимся на термине «трансферт», который широко используется в экономической литературе, но не определен в БК РФ.
Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лиц, иногда — финансовую помощь, предоставляемую нижестоящим бюджетам. В российской бюджетной практике трансфертом именуют финансовую помощь, направляемую из Федерального фонда финансовой поддержи субъектов РФ, хотя, по мнению авторов,этот вид финансовой помощи следует называть нормативно-долевой дотацией. Зачастую при переводе иностранной литературы по вопросам межбюджетных отношений для обозначения финансовой помощи в широком смысле этого слова используется термин «субсидия», однако это не соответствует терминологии, установленной в БК РФ.
Ранее в бюджетной практике при исполнении бюджетов использовался такой метод бюджетного регулирования, как взаимные расчеты. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимали ка- кие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), которые не были учтены при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны были подкрепляться передачей доходов или предоставлением бюджетных компенсаций для нижестоящих бюджетов.
В экономической теории неоднократно поднимался вопрос о противоречивом характере финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений. В учебнике «Бюджетная система России» можно прочитать следующее: «Нужно отметить, что дотация, субвенции и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль»1. Однако далее отмечается, что не следует стремиться к полной замене этих форм помощи, так как они необходимы по ряду объективных причин: экономической отсталости, экологической обстановки, социальных особенностей и т.д.
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 24 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |