Вступление административного акта в силу.

Одним из важных является также положение §553 пункт «d» Федерального закона «Об административной процедуре» о том, что одобренный учреждением административный акт, содержащий норму права, вступает в действие только через 30 дней после его опубликования. Таким образом, закон предоставляет лицам и организациям, на которых распространяется действие предписания, значительный промежуток времени для ознакомления с ним. Но и здесь есть очередная оговорка. Указанная 30-дневная отсрочка вступления нормативного акта в силу не применяется в отношении:

1) актов, которые предоставляют или признают освобождение из-под действия нормы права или устраняют какие-либо ограничения;

2) толкований или программных политических заявлений;

3) в иных случаях, если учреждение сочтет это оправданным, и будет соблюдена надлежащая процедура опубликования.

Б) Обжалование актов в рамках исполнительной власти (квазисудебная деятельность) (adjudication)

Наряду с правотворчеством, административные учреждения осуществляют квазисудебную деятельность, которая заключается в рассмотрении обжалования частным лицом акта органа исполнительной власти. Стоит заметить, что в России производство по жалобам рассматривается, как правило, в рамках административно-юрисдикционного процесса, в то время как в США – в рамках административно-процедурного и включено в Федеральный закон об административной процедуре (см. §551), что демонстрирует связь этих институтов.

Как указывалось выше, согласно ЗАП США под «adjudication» понимается издание административного акта в ходе рассмотрения административного дела в форме приказа (order) (пункт 7).

В свою очередь, «приказ» означает окончательное распоряжение учреждения по вопросу, иному, чем правотворчество, но включая лицензирование, будь это распоряжение утвердительным, отменительным, запретительным или пояснительным по форме (пункт 6).

Из определения, однако, не явствует, что рассмотрение административного дела носит именно юрисдикционный характер, а не позитивный. О том, что это решение по обжалованию, косвенно говорит лишь формулировка «окончательное распоряжение», указывающая на то, что в рамках исполнительных органов иного решения добиться уже нельзя.

Модельный закон об административной процедуре определяет adjudication: как процесс установления фактов или применения закона, в результате которого учреждение издает приказ (order).

Приказ, в свою очередь, представляет собой решение учреждения, которое устанавливает или заявляет о законных правах, привилегиях или иных законных интересах конкретного лица.

Таким образом, в понимании Модельного закона, рассмотрение административных дел имеет не только юрисдикционную направленность в виде обжалования административного решения (в отличие от ЗАП), но и позитивную в виде первоначального наделения, изменения или лишения определенного правового статуса конкретного частного лица или группы лиц.

Квазисудебная деятельность осуществляется административными учреждениями. Для одних административных учреждений разбирательство заявлений или претензий частных лиц составляет лишь часть их работы, включающую помимо этого также правотворчество. При этом учреждение является и стороной, к которой обращена претензия частного лица и квазисудьей по рассмотрению этого обращения, то есть, по сути, учреждение становится судьей в своем собственном деле. На сегодняшний день наметилась тенденция по формированию в рамках учреждения специальных органов обжалования - апелляционных комиссий, или должностей административных судей. Так, для обеспечения справедливого разбирательства Закон об административной процедуре требует строгого отделения административных судей (Administrative Law Judge) от сотрудников следственных и юридических подразделений ведомства. При этом административный судья не является и работником органов судебной власти. В правовых системах некоторых штатов административного судью называют «судебным рефери» (referee) или «уполномоченным по ведению слушаний» (hearings examiner)^[32].

• Для других административных учреждений рассмотрение споров – их единственная функция. Так, широко известны в США комиссии штатов по выплате компенсаций трудящимся. Созданные в качестве специализированных административных органов, такие учреждения развиваются в дальнейшем обычно в двух направлениях. Некоторые из них, как, например, Национальное управление трудовых отношений, получают помимо судебных также нормотворческие полномочия и становятся полновластными административными учреждениями. Иные же постепенно трансформируются в настоящие суды. Претензионный суд, который создавался в 1855 году как обычное административное учреждение, чьей основной функцией являлся сбор материалов по претензиям частных лиц, их анализ и передача Конгрессу со своими рекомендациями для решения Конгрессом обозначенных проблем. В 1863 году данный Суд получил полномочия по самостоятельному вынесению таких решений путем издания актов по существу предъявляемых претензий. И позже Верховный суд США в решении по делу Glidden Company v. Zdanok объявил Претензионный суд «конституционным судом» в смысле раздела 1 ст. III Конституции, т.е. полноправным судебным органом. Другой пример: в свое время Апелляционное налоговое управление входило в состав департамента казначейства; в последующем оно было преобразовано в Налоговый суд США.

Действие ЗАП 1946 года не распространяется (за исключением требования обнародовать принятые нормы и решения) на специализированные органы по рассмотрению споров, созданные из представителей сторон или представителей организаций сторон, на военные суды и военные комиссии, военные органы власти, действующие в военное время на оккупированной территории.

Стоит отметить достойный заимствования публичный характер деятельности квазисудебных органов, реализующийся в обязанности квазисудебного органа обеспечивать доступ общественности ко всем своим решениям (п.b статьи 3 ЗАП (§ 552 Свода законов США)).

Таким образом, ЗАП США гарантируют лицам, не согласным с решением учреждения, право на его обжалование в специальное апелляционное управление внутри этого учреждения, а затем в суд общей юрисдикции (районные федеральные суды) либо в отдельных случаях прямо в суд, например, в случаях: если прохождение всех досудебных инстанций нанесет лицу непоправимый ущерб; если учреждение явно действует вне сферы своей компетенции; если уже известно мнение администрации по аналогичным делам и частное лицо с ним принципиально несогласно; если разбирательство дела требует решение вопроса права, то есть насколько верно публичная администрация истолковывает и применяет нормы права)^[33].

Если же рассматриваются вопросы факта, то досудебный порядок является обязательным. Однако на практике зачастую тяжело разделить вопросы права и факта, поэтому по сложившейся практике административное учреждение рассматривает дело первым.

В США, относящихся к англо-саксонской системе права, административная юстиция, по сути, является административной юрисдикцией, то есть защита от произвола органов исполнительной власти осуществляется специализированными учреждениями зачастую в рамках самого органа исполнительной власти.

Анализ административной юстиции США позволяет сделать вывод, что она функционирует на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти. С исполнительной властью административную юстицию связывает то, что ее органы находятся в тесном взаимодействии с администрацией, зачастую являются ее структурной частью. С судебной ее сближает тот факт, что эти органы выполняют судебные функции и именно суды общей юрисдикции выступают в качестве апелляционной инстанции на решения административных трибуналов, деятельность которых носит ведомственный характер.

Такой развитый досудебный порядок, безусловно, несет в себе как положительные, так и негативные стороны. К очевидным преимуществам можно отнести: оперативность разрешения дел, низкую формализацию процесса рассмотрения дел, дешевизну, при этом административные судьи активно взаимодействуют с должностными лицами административных учреждений, что повышает качество рассмотрения дел.

Среди минусов можно отметить: множественность независимых агентств США, сложность понимания юридической природы и их видов, узкоспециализированный характер органов административной юстиции.

Данные квазиадминистративные суды находятся в рамках административных учреждений, и поэтому не могут быть абсолютно независимы от органов исполнительной власти.

Таким образом, в США Закон 1946 года всеобъемлюще регулирует не только процедурную деятельность органов исполнительной власти, но и обжалование этой деятельности в вышестоящий или специально созданный орган в рамках самой исполнительной власти и, более того, порядок обжалования в суд, что способствует большей доступности понимания для граждан всех этих трех видов деятельности.

Квазисудебное разбирательство имеет много общих черт с судебным разбирательством в рамках гражданского и уголовного процесса. Так, например, решение административного судьи должны основываться исключительно на материалах дела (record), собранных этим судьей. Письменное решение судьи должно содержать выводы о фактах и выводы по вопросам права. Сходство прослеживается и в состязательной форме слушания.

В соответствии с §556 слушание носит характер состязательности, где каждая из сторон представляет свое мнение, требования, имеет право высказаться устно, представить доказательства, оспорить доказательства, представленные противной стороной, в том числе через проведение перекрестного допроса, воспользоваться при необходимости помощью адвоката или присутствовать на слушании лично, а административный судья, наделенный широкими правами, во многом схожими с теми, которыми обладает судья в гражданском процессе, председательствует на слушании (если данную функцию не выполняет глава учреждения), ведет дело и выносит обоснованное решение.

Тем не менее, в большинстве случаев, например, при рассмотрении вопросов о выплатах в рамках программ социального обеспечения сфера полномочий административного судьи значительно расширена, в том числе за счет более активного участия в процессе (судья по собственной инициативе истребует необходимые или дополнительные документы у сторон, назначает экспертизы, вызывает свидетелей), и он вынужден, по замечанию американских юристов, как бы «носить три шляпы»: представлять интересы заявителя, представлять свое ведомство (являясь его составной частью и обладая специальными знаниями в сфере компетенции данного ведомства) и выносить объективное и независимое решение по делу.^[34]

Некоторые административные учреждения придают своим решениям по спорам обязывающую силу прецедента (stare decisis) и используют эти решения для установления курса своего ведомства^[35].

Проведенный анализ производства по обжалованию решений административных учреждений в рамках исполнительной власти свидетельствует как о детальной теоретической проработанности данного института, так и о практической его реализации, широкой распространенности, оправданной с точки зрения результатов его применения.

Такая подробная регламентация в Законе об административной процедуре института обжалования на первый взгляд неуместна, так как выходит за заявленные в названии рамки предполагаемой сферы действия закона, не являясь административной процедурой, а представляя собой юрисдикционное производство. С другой стороны, подобное включение квазисудебной деятельности в ЗАП имеет и ряд преимуществ, упрощая работу граждан с нормативным материалом (в силу собрания смежных аспектов в едином акте), создавая дополнительную защиту для исполнения положений Закона.

Необходимо отметить, что в России внутриведомственное обжалование актов администрации недостаточно урегулировано централизовано. Как правило, процедура внутриведомственного обжалования регулируется тем или иным отраслевым законом или подзаконным актом. Например, согласно Налоговому кодексу РФ жалоба на акт налогового органа, действия или бездействие его должностного лица подается в письменной форме соответственно в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа. При этом лицо, подавшее жалобу в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, до принятия решения по этой жалобе может ее отозвать на основании письменного заявления. По итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц налоговых органов вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе вынести решение по существу. Что касается обжалования актов налоговых органов, то по итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе: оставить жалобу без удовлетворения; отменить акт налогового органа; отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении; изменить решение или вынести новое решение.^[36]

Вместе с тем, установление фактически обязательного порядка внутриведомственного обжалования действий и актов администрации в России пока не приемлем, что вытекает из сформировавшихся к настоящему моменту научных концепций, отсутствия сложившихся административно-правовых институтов, отсутствия уже разработанной нормативно-правовой базы, отсутствия четкой устоявшейся системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В контексте такой административной неразберихи, где постоянно происходит передел собственности, полномочий и должностных портфелей, выработать такую сильную систему по обжалованию, еще и обличить ее в вид практически судебный, со всеми вытекающими из этого последствиями в виде состязательности, непредвзятости– практически нереально, к тому же очень затратно. А сделать ее обязательной, как в США, при сложившейся чиновничьей ментальности – значит поставить граждан в еще более бесправное по отношению к органу власти положение.

В будущем же российском Законе об административной процедуре, основываясь на опыте США, как представляется автору, стоит описать внутриведомственный порядок обжалования и перечислить пути обжалования в суд.

Подводя итог, отметим, что Закон об административной процедуре США 1946 г, принимая во внимание сферу его применения, с точки зрения российской правовой науки должен рассматриваться скорее как закон об административном процессе, поскольку включает в себя широкий спектр административных вопросов, как то издание нормативных и индивидуальных актов (rule making), обжалование актов в рамках исполнительной власти (разрешение конкретного административного дела юрисдикционного характера) (adjudication), судебное обжалование (judicial review), а также сопряженные с ними вопросы.

ЗАП США устанавливает определение административной процедуры через раскрытие понятий ее составляющих, а именно:

•правотворчества (rule making): издание индивидуальных и нормативных актов,

•обжалования актов в рамках исполнительной власти (квазисудебная деятельность) (adjudication),

•лицензирования (licensing).

Проведенный анализ, однако, позволяет сделать вывод о несоответствии ЗАП США и развивающей его положения судебной практики и практики функционирования учреждений. О чем свидетельствует и проводимая в настоящее время работа по принятию нового Модельного закона об административной процедуре (предполагаемая дата принятия июль 2010 года), в комментариях разработчиков которого данное расхождение указывается в качестве основной причины пересмотра положений данного нормативного акта.

Сравнительный анализ двух законов раскрывает очевидное отсутствие единообразия в законодательном регулировании на фундаментальном уровне – а именно в сфере понятийного аппарата.

В контексте Модельного закона нормотворчество (rulemaking) носит общеобязательный характер, а индивидуально-направленная деятельность (adjudication) - включает в себя рассмотрение индивидуальных дел юрисдикционного и позитивного характера. Как и автор настоящей работы, разработчики Модельного закона выделяют в административной деятельности две составляющие:

- индивидуально-направленную деятельность, заключающуюся в рассмотрении индивидуальных дел юрисдикционного и позитивного характера, результатом которого будет издание индивидуального акта;

- нормативную деятельность, заключающуюся в издании нормативных актов.

В то время как ЗАП США включает в понятие rule making в том числе издание индивидуальных и нормативных актов, а adjudication рассматривает как разрешение административного дела в ходе обжалования.

Таким образом, авторы Модельного закона и ЗАП США положили разные критерии в основу классификации видов деятельности административных органов, в первом случае разделив деятельность на нормативную и индивидуально-направленную, а во втором – на позитивную и юрисдикционную.

Принятие Модельного закона является первым этапом пересмотра законодательных положений об административной процедуре, в ЗАП также будут в дальнейшем внесены изменения. Таким образом, можно говорить о перспективах сближения правового понимания и регулирования терминологических основ в США и России, для которой свойственен подход, отраженный в Модельном законе.

Отличительной чертой США является наличие и законодательное регулирование таких институтов как:

• извещение о подготовке административного акта и получение комментариев;

• проведение публичных слушаний;

• организация и проведение консультаций и конференций;

• рассмотрение органом исполнительной власти петиций частных лиц;

• организация работы совещательных комитетов.

Внедрение положений американского административного права в российскую почву требует проведения целого ряда мер, как правового, так и практического характера, к которому российская правовая действительность пока не готова. Поэтому, на взгляд автора, следует остановить свое внимание на самых основных, в частности: на рассмотрении органом исполнительной власти петиций частных лиц, которое бы наделило граждан правотворческой инициативой, а также на процедурах извещения, получения комментариев и проведения публичных слушаний перед изданием индивидуального акта.

^[1] Administrative Law: A Casebook. // Bernard Schwartz, Roberto L. Corrada, J. Robert Brown, Jr. Aspen Publishers, Inc.2006. P. 753-764.

^[2] «Rule making» means agency process for formulating, amending or repealing a rule…

^[3] Из решения Апелляционного суда США (по федеральному округу Колумбия) по делу Fertilizer Institute v. Environmental Protection Agency, 935 F. 2d 1303, 1311 (D.C. Cir. 1991)

^[4] Administrative Law: A Casebook. // Bernard Schwartz, Roberto L. Corrada, J. Robert Brown, Jr. Aspen Publishers, Inc.2006. P. 753-764.

^[5] http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/msapa/2009mar_clean.pdf

^[6] Hearings Before the Subcommittee on Administrative Practice and Procedure of the Committee on the Judiciary. United States Senate, 90th Congress, I-st Session. Washington, 1967, p. 241.

^[7]Administrative Law: A Casebook. // Bernard Schwartz, Roberto L. Corrada, J. Robert Brown, Jr. Aspen Publishers, Inc.2006. P. 753-764.

^[8] «Administrative Law Review», 1969, February, v. 21, p. 228-230.

^[9]Об этом подробнее: Carrow M.M. Mechanism for the Redress of Grievances against the Government. – «Administrative Law Review», 1969, October, v. 22, № 1, p.7

^[10] Следует отметить, что термин «квазисудебный» в отечественной литературе применяется еще и для обозначения внутриведомственного обжалования в США и других странах.

^[11] См. статью 557 Титула 5 СЗ США

^[12] Г.И. Никеров. Административное право США. // Академия наук СССР. Институт США и Канады. Изд-во «Наука». – М. 1977. С. 82.

^[13] Никеров Г.И. Административное право США. // Академия наук СССР. Институт США и Канады. Изд-во «Наука». М., 1977. с. 82.

^[14] Administrative Law: A Casebook. // Bernard Schwartz, Roberto L. Corrada, J. Robert Brown, Jr. Aspen Publishers, Inc.2006. P. 753-764.

^[15] http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/msapa/2009mar_clean.pdf

^[16] См.: ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

^[17] См.: http://www.dol.gov/whd/regs/statutes/FairLaborStandAct.pdf.

^[18] Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации. / Васильева С.В. // Законодательство и экономика. 2005. № 5.

^[19] Градостроительный кодекс Российской Федерации. СЗ РФ. – 2005. - № 1 (часть 1). - Ст. 16.

^[20] См.: ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

^[21] См.: http://www.archives.gov/federal-register/laws/federal-register/.

^[22] См.: http://www.access.gpo.gov/nara/cfr/cfr-table-search.html#page1.

^[23] Никеров Г.И. Административное право США. // Академия наук СССР. Институт США и Канады. Изд-во «Наука». М., 1977. с. 82.

^[24] http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/msapa/2009mar_clean.pdf

^[25] «Harvard Law Review», 1972, February, v. 85, № 4, p. 862.

^[26] Никеров Г.И. Административное право США. // Академия наук СССР. Институт США и Канады. Изд-во «Наука». М., 1977. с. 88.

^[27] http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/msapa/2009mar_clean.pdf

^[28] Administrative Law: A Casebook. // Bernard Schwartz, Roberto L. Corrada, J. Robert Brown, Jr. Aspen Publishers, Inc.2006. P. 753-764.

^[29] СЗ РФ 1996. - № 22. - Ст. 2663.

^[30] СЗ РФ. – 2009. - № 7. - Ст. 776.

^[31] См., например: Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне». СЗ РФ. - 03.06.1996. - № 23 - Ст. 2750.

^[32] См.: http://biotech.law.lsu.edu/Courses/study_aids/adlaw/.

^[33] См.: Alfred C. Aman, Jr. & William T. Mayton. Hornbook on Administrative Law. West, 1993, § 13.7

^[34] См Bernard Schwartz, Administrative Law, 3d ed. Aspen, 1991. § 5.29

^[35] См.: The United States Court Of Appeals For The Ninth Circuit No. 02-70518 (and consolidated cases) // Brand X Internet Services, et al., Petitioners, v. Federal Communications Commission And United States Of America, Respondents.

^[36] См.: глава 19 НК РФ.

Дата добавления: 2015-10-24