Регистрация и опубликование административных актов; предоставление гражданам свободного доступа к некоторым досье учреждений.

В период «нового курса» президента Ф. Д. Рузвельта резко возрос объем нормотворческой деятельности администрации, что привело к усилению требований ввести систему официальной регистрации актов. Вследствие этого в 1935 г. Конгресс США одобрил Закон о Федеральном реестре (Federal Register).^[21] Через два года Закон о Федеральном реестре был дополнен положением об издании официального сборника административных актов, названного впоследствии «Сводом федеральных административных актов» (Code of Federal Regulations).^[22]

Опубликование административного нормативного акта в «Федеральном реестре» имеет серьезные правовые последствия. Согласно Федеральному закону «Об административной процедуре» (§552) оно означает «своевременное и действительное оповещение» всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указанные лица не могут ссылаться на незнание о существовании акта.

Следствием непубликации в «Федеральном реестре» административного акта, который должен быть там опубликован, является его недействительность. Поэтому в 1954 г. по делу Hotch v. United States, апелляционный суд отменил приговор на том основании, что обвиняемый нарушил акт, который не был опубликован в «Федеральном реестре»^[23].

Согласно §552 Федерального закона «Об административной процедуре» каждое административное учреждение обязано публиковать в «Федеральном реестре»:

1) перечень своих центральных и территориальных органов или служащих, которые могут предоставить искомую информацию и решения, принять документы и запросы, а также описание порядка совершения этих действий;

2) описание порядка и способа реализации учреждением своих полномочий и функций, включая формальные и неформальные процедуры;

3) процедурные правила, описание бланков и мест, где эти бланки могут быть получены, и инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок;

4) материально-правовые нормы (административные индивидуальные и нормативные акты), программные политические заявления (statements of policy, добавленные Законом о свободе информации 1967 г.) или толкования (interpretive rules);

5) любую поправку, изменение или отмену вышеперечисленных положений.

Указанные в пункте 4 толкования (interpretive rules) применяются для пояснения положений законодательных и иных нормативных актов. При этом толкование не должно содержать новых требований и обязательств и часто обнародуется как в форме, принятой для подзаконных нормативных актов, так и в форме вопросов и ответов.

Программные же политические заявления (statements of policy) не требуют никакой специальной формы обнародования и относятся к будущим намерениям ведомства.

И программные заявления, и толкования могут оспариваться в судебном порядке как акты, неверно интерпретирующие законодательство.

Помимо федерального уровня предусматривается также система опубликования административных актов на уровне штатов. Модельный Закон об административной процедуре, в отличие от Федерального закона, не указывает прямо, какие акты подлежат публикации. Последнее может быть установлено в результате анализа ст. 102 Модельного закона, которая определяет «нормативный акт», подлежащий регистрации, как «общеобязательное заявление учреждения, которое применяет, толкует или устанавливает закон или линию поведения, либо описывает организацию, процедуру или практику деятельности учреждения и имеет силу закона»^[24]. Таким образом, не подлежат регистрации акты, не являющиеся нормативными согласно Модельному закону:

1) заявления, касающиеся исключительно вопросов внутреннего управления учреждением и не затрагивающие прав частных лиц или процедур, которыми они могут воспользоваться;

2) разъяснительные постановления;

3) внутриведомственные меморандумы,

то есть это, по сути, акты, касающиеся внутриведомственной деятельности.

§552 Федерального закона «Об административной процедуре» помимо требования о публикации содержит также требования о предоставлении гражданам свободного доступа к некоторым документам и материалам, находящимся в распоряжении учреждения. В редакции, действовавшей до 5 июля 1967 г., когда вступил в силу Закон о свободе информации, федеральный закон разрешал учреждениям не выдавать гражданам для ознакомления документы «при наличии серьезного основания» или в целях обеспечения секретности «в интересах государства», существенно, таким образом, снижая значение декларированного свободного доступа. Закон о свободе информации представлял собой, как утверждает комментатор гарвардского юридического журнала, «неожиданное изменение политики конгресса. Свободный доступ стал правилом, а не исключением^[25]».

Закон от 21 ноября 1974 г. установил для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов срок, равный 10 рабочим дням. Отказ в выдаче документа может быть обжалован частным лицом вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней^[26].

Статья 2 Модельного закона об административной процедуре предусматривает, что учреждение штата обязано предоставить любому гражданину все административные нормативные акты, письменные политические заявления и толкования, окончательные варианты приказов, решения и мнения. Никакие вышеперечисленные акты и документы не должны быть использованы против какого-либо лица или стороны, если они не были открыты для ознакомления с ними, исключая те случаи, когда лицо или сторона фактически знали об их содержании^[27].

Вместе с тем, в ст. 3 Федерального закона «Об административной процедуре» содержатся многочисленные исключения, которые значительно снижают ценность положений об опубликовании административных актов и доступе граждан к административным документам. В статье указывается, что требования закона об опубликовании и свободном доступе не применяются в отношении актов и материалов, которые являются:

1) секретными в интересах национальной безопасности или внешней политики, что определяется исполнительным приказом Президента;

2) исключительно внутриведомственными инструкциями и правилами;

3) специально изъятыми из-под действия требования об опубликовании и информировании другим законом;

4) профессиональной тайной, коммерческой или финансовой информацией, конфиденциальной или не подлежащей разглашению;

5) внутренними и межведомственными меморандумами или письмами, которые в силу закона могут быть предоставлены только одному учреждению, спорящему с другим;

6) личными, медицинскими и другими подобными документами, раскрытие которых составит явно неоправданное вмешательство в частную жизнь;

7) следственными материалами, собранными для привлечения лица к ответственности, кроме тех материалов, которые согласно какому-либо специальному закону могут быть выданы частному лицу;

8) документами, содержащими информацию о состоянии финансовых институтов, управляемых или контролируемых учреждением;

9) геологической и геофизической информацией, включая карты расположения скважин^[28].

В Российской Федерации вопросы опубликования нормативных актов органов исполнительной власти урегулированы довольно детально. Основным нормативным актом, содержащим детальное описание опубликования актов тех или иных органов исполнительной власти является Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».^[29] Кроме того, вопросы опубликования и вступления в силу нормативных актов регулируются отраслевыми нормативными актами (в частности, таможенное законодательство, положения о Банке России). Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[30], вступивший в силу 1 января 2010 года, перечисляет способы доступа к информации (в том числе документированной), созданной в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившей в указанные органы и организации. При этом доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну^[31].

Дата добавления: 2015-10-24