Тема 8. Межбюджетные отношения, их составляющие.

1. Понятия и принципы бюджетного унитаризма; виды бюджетного федерализма.

2. Концепция бюджетной децентрализации и субсидарности.

3. Инструменты межбюджетных отношений, региональное выравнивание в системе этих отношений.

4. Формула распределения объёма межбюджетных трансфертов. Дисбалансы и их финансовое выравнивание.

Бюджетный унитаризм – это такая форма внутренних межправительственных финансовых отношений, основные принципы организации которых определяются центральной властью. Местным и региональным органам власти при этом как правило отводится пассивная роль. В рамках бюджетного унитаризма центральная власть осуществляет активную политику обеспечения единых стандартов общественных услуг по всей территории страны, выравнивает фискальные дисбалансы. Таким является определение бюджетного унитаризма в общем виде. Каждое унитарное государство сформировала индивидуальную, присущую только ей модель внутренних межправительственных финансовых отношений. Этот процесс назван децентрализацией. Децентрализация охватила и финансово-бюджетную сферу и сферу межправительственных финансовых отношений. Во многих унитарных странах в сфере внутренних межправительственных финансовых отношений активно начали применяться отдельные принципы бюджетного федерализма. Это касается размежевания между разными уровнями власти расходов и компенсаций по их осуществлению. Центральной властью широко начал использоваться механизм консультаций с местной и региональной властями через соответствующие ассоциации. Расширилась фискальная автономия местной и региональной властями. Таким образом, экономическая и финансовая децентрализация, ныне характерна для большинства зарубежных унитарных государств, привела к формированию нового смешанного типа внутренних межправительственных финансовых отношений, объединяющих в себе принципы, как бюджетного унитаризма, так и бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм – это не только форма внутренних межправительственных финансовых отношений. Это и определенная философия организации политических отношений между разными уровнями власти. Бюджетный федерализм как концепция положен в основу межправительственных финансовых отношений в странах с федеративным устройством. Каждое федеративное государство имеет индивидуальную, присущую только ей модель бюджетного федерализма, сформированную в определенных исторических и политических условиях. Можно выделить две основные группы моделей бюджетного федерализма – децентрализованные и кооперативные. Децентрализованные модели бюджетного федерализма характеризуются значительной фискальной автономией региональных и местных властей, слабостью связей между разными уровнями власти, сравнительно ограниченным сотрудничеством. Для этих моделей характерной чертой является то, что центральная власть фактически не занимается проблемами финансового выравнивания, мало внимания уделяет на фискальный дисбаланс в развитии отдельных территорий. Таким образом, местная власть при такой модели должна прежде всего ориентироваться на собственные силы. Подобная модель бюджетного федерализма характерна прежде всего для США.

Кооперативные модели бюджетного федерализма, наоборот, характеризуется тесным сотрудничеством разных уровней власти, активной политикой центральной власти по преодолению фискальных дисбалансов на разных уровнях управления и финансового выравнивания. При таких моделях бюджетного федерализма центральная власть активно беспокоится об обеспечении единых стандартов общественных услуг в границах всей территории страны. Кооперативные модели характерны для большинства федеративных европейских стран, в особенности ФРГ, Австрии.

Проблемы децентрализации финансовых ресурсов и полномочий посвящено много исследований, как в Украине, так и за рубежом, но ни один из них не раскрыл критерия определения оптимального уровня централизации или децентрализации бюджетных средств в доходной части местного бюджета. Дать ответы на эти вопросы, призвана теория фискального федерализма. Он является одним из основных объектом исследования экономики государственного сектора и отображает сложную схему взаимоотношений между бюджетами разных уровней. Децентрализация это комплекс явлений, составляющие которого разные ученные определяют неоднозначно. Но несмотря на это основополагающим является определение ее в свете взаимоотношений между центральными и субнациональными (местными) правительствами об их разных полномочиях (фискальные, политические, административные и т.п.). По Михаелю Беллу (США) децентрализация – это способ измерения величины перехода национальной экономики от административно-командной к рыночной. Началом децентрализации сквозь призму полномочий является то, что эти полномочия имеют собственное измерение и собственные цели. Под бюджетной децентрализацией следует понимать какие-либо виды мобилизации финансовых ресурсов в бюджетах органов местного самоуправления. Кроме определенного содержания следует рассматривать ее как способ измерения величины перехода национальной экономики от административно-командной к рыночной и, которая является целесообразной при условии достижения разумного оптимума между формированием доходов местных бюджетов и финансированием делегированных полномочий. Бюджетную децентрализацию классифицируют по признаку типологии в отношении определенной модели экономики: делегирование, деволюция и децентрализация. Положение о делегировании полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления предусматривает передачу некоторых полномочий для исполнения местной властью от имени государственной, при этом финансирование заданий, которые выполняются в границах делегированных полномочий, обеспечиваются государством путем выделения трансфертов. Делегирование осуществляется при любом состоянии развития экономики страны, но имеет преимущество в государствах с административно-командной моделью экономики, где высокий уровень сосредоточения финансовых результатов в государственном бюджете и кроме того, предусматривает отсутствие бюджетного самофинансирования органов местного самоуправления и опубликование отчетов об исполнении их бюджета при финансировании делегированных полномочий. Деволюция – это промежуточное звено от централизации к децентрализации, характерна для переходного периода когда органы местного самоуправления финансируют и отвечают за предоставление определенных государственных услуг в границах такого финансирования из государственного бюджета. Как правило, это касается удовлетворения социальных потребностей. Децентрализация предусматривает сосредоточение финансовых ресурсов на уровне органов местного самоуправления для финансирования ними делегированных полномочий. В регионах должны быть созданы специальные службы или органы, где к принятию правительственных решений привлекаются граждане. В Украине такую компетенцию имеют представительские органы местного самоуправления – сельские, поселковые, городские советы и избранные Головы. В экономически развитых странах, кроме представительских органов широко развита структура непартийных организаций, которые берут активное участие в управлении определенной территорией и могут влиять на принятие или отмену определенных решений представительских органов путем опроса граждан, акций протеста, демонстраций, митингов. Децентрализация свойственна для стран с развитой рыночной экономикой.

Деволюция в разных странах длится по разному долго, зависит от экономического развития, политических и культурных предпочтений той или другой страны. А результатом политики деволюции является централизация или децентрализация финансовых ресурсов в центральном или местном бюджете.

Традиционная теория фискального федерализма дает рекомендации для закрепления за разными уровнями государственной власти определенных функций и необходимых для их исполнения фискальных инструментов. Краеугольным камнем теории бюджетного федерализма является теорема о децентрализации: если децентрализация не влияет на уровень расходов, то принятие решений в отношении локального общественного блага или эффективнее централизованного или по крайней мере не отличается от нее с точки зрения эффективности. Централизация и связанная с ней стандартизация очень часто дают возможность не только уменьшить административные расходы, а и сделать дешевой непосредственно единицу общественного блага. Децентрализация государственного сектора экономики имеет смысл тогда, когда благоприятствует эффективному исполнению ее функций. В экономической теории принято рассматривать локальные и общегосударственные общественные блага, производство которых, и является одной из главных функций государства. Естественно, что при производстве общегосударственных благ фискальная децентрализация приведет к снижению экономической эффективности таких мероприятий. Предоставление общественных благ на локальном уровне эффективнее при самостоятельном принятии решений органами местного и регионального управления.

По мнению экономистов, повышение роли фискальной децентрализации автоматически обусловит рост темпов экономического развития и улучшения благополучия нации. Наоборот, фискальная децентрализация государственных финансов является скорее следствием, а не причиной экономического роста.

В отношении субсидарности как концепции межправительственных финансовых отношений, то однозначного определения ее содержания нет. Основные принципы построения внутренних межправительственных финансовых отношений, которые исходят из этой концепции.

Во-первых. Власть более высокого уровня может вмешиваться в финансовые дела власти более низкого уровня только в той мере, в которой другая продемонстрировала и довела свою неспособность решать проблемы. Таким образом, этот принцип определяет ограничения по вмешательству высших уровней власти в дела низших.

Во-вторых. Термин субсидарность (субсидиум) означает помощь. Из самого термина выходит содержание еще одного принципа. Речь идет не о том, что высший уровень власти может предоставлять финансовую помощь властям низшего уровня. Наоборот, этот принцип означает обязанность высшей (государственной) власти предоставлять финансовую помощь органам власти местного уровня. Причем такая помощь должна благоприятствовать финансовой автономии местной власти и расширению ее полномочий, а не полному подчинению местной власти центральной. То есть, государственное вмешательство необходимо с определенной целью. Такой целью является помощь каждому уровню власти находить финансовые средства для реализации его собственных решений.

В-третьих. Важным принципом, исходящим из концепции субсидарности, является принцип распределения полномочий между разными уровнями власти во всех сферах включая финансовую. Опыт Западной Европы показывает, что этот принцип на практике реализован в большинстве стран. В каждой стране все полномочия (кроме обороны и денежной политики) не концентрируются на одном уровне власти. Полномочия в финансовой сфере, согласно с этим принципом, должно быть распределена между разными уровнями.

В-четвертых. С предыдущим принципом распределения полномочий связан следующий принцип концепции субсидарности – принцип сотрудничества (партнерства) разных уровней власти. В условиях, когда каждый уровень власти имеет собственные полномочия в финансовой сфере, финансовые отношения могут строится только на принципах сотрудничества (партнерства). Этот принцип закрепился в конституционных и законодательных актах европейских стран. В Конституции ФРГ отображена идея совместного интереса, реализуемый через договора федерации и земель.

В пятых. Еще один принцип концепции субсидарности – принцип делегированного управления. Согласно этого принципа центральная власть может делегировать часть своих полномочий местной власти. Та, в свою очередь может делегировать часть своих полномочий органам власти высшего уровня по договору.

Подобные механизмы делегирования полномочий делает финансовые взаимоотношения более гибкими но, одновременно и сложными.

Формула распределения объема меж бюджетных трансфертов

Основные требования к построению системы бюджетных трансфертов сформулированы Дж. Мак-Мастером. Эта система должна:

ü учитывать отличия в финансовых потребностях территорий при условии четко определенной сферы их ответственности;

ü компенсировать отличия между правительствами одного уровня в отношении потенциальной возможности финансирования расходов;

ü создавать стимулы для роста степени использования местными органами собственного доходного потенциала;

ü быть стабильной, предусмотрительной, ответственной к динамики потребностей территорий;

ü не стимулировать немотивированный расход общественных средств.

Источниками выплаты бюджетных трансфертов могут быть отчисления части поступлений от одного или нескольких налогов, уплачиваемых в Государственный бюджет; ежегодные ассигнования из Государственного бюджета. В развитых странах преимущество предоставляют первому источнику, а в странах с переходной экономикой – часто в меру политических мотиваций и возможностей бюджета высшего уровня – бюджетным ассигнованиям.

Можно выделить основные причины, по которым распределение средств с четкой и стабильной формулой лучше, чем решения о распределении финансирования на основании субъективных суждений экспертов и должностных лиц, представляющих государственную администрацию:

v Распределение финансирования с формулой, если она достаточно стабильна и доведена к сведению заранее, дает возможность использовать принципы долгосрочного планирования и помогает принимать рациональные решения по использованию бюджета на местном уровне.

v Распределение финансирования на основе формулы помогает избежать обвинений в личных и политических мотивах, которые стояли за решениями о распределении средств. При традиционном способе принятия решений тяжело избежать неформального торга и вследствие этого – ситуации, когда кто-то получает больше ресурсов не потому, что они объективно необходимо, а потому, что он может лучше аргументировать или разделяет политические взгляды с теми, кто принимает решения о распределении средств.

Что бы использовать преимущества необходимо иметь полностью прозрачную формулу. Очень важно, что бы местные бюджеты знали, почему их часть в общем финансировании меньше или больше. Даже если они не согласны со всеми факторами и их отображением в формуле, по крайней мере они знают что они могут ожидать и какой является рациональная аргументация тех, кто принимает решения. Нормативы средне душевых расходов устанавливаются в границах наличия бюджетных ресурсов для каждого типа делегированных полномочий по расходам и гарантируются государством. Расходные нормативы регулируются с учетом региональных отличий в стоимости предоставления социальных услуг, а так же региональных отличий в социально-экономических, климатических, экологических и других условиях. Основная идея применения нормативов расходов лежит в том, что объем потребностей по расходам должен отображать потребность в социальных услугах и быть ограниченным рамками наличия ресурсов для удовлетворения этих потребностей. Принцип распределения, которым руководствуются при применении нормативов лежит в том, что местное самоуправление с большими и средними потребностями в социальных услугах должны получать больший, чем средний объем ресурсов для удовлетворения этих потребностей.

Нормативы, которые удовлетворяют этим требованиям и могут применяться на практике должны отвечать цепочке критериев. Во-первых, потребности, определяемые по нормативу должны быть общими для всех местных органов самоуправления. Во-вторых, эти потребности должны быть такими, что бы можно было их объективно оценить. В-третьих, необходимо, что бы существовала четкая связь между ними и отличиями в уровне расходов. Для этого необходимо, что бы они не зависели от решений местных органов власти. Это означает, что определение местных потребностей в расходах должны быть вне контроля местной власти и определяться потребностью в социальных услугах, а не тем, насколько органы местной власти стремятся удовлетворить эти потребности. Например, потребности в отрасли образования можно точнее определить через количество учеников, которых необходимо обучать, чем через количество учителей, которых возьмет на работу местный орган управления.

Дотации выравнивания служат двойной цели: обеспечение достаточных доходов местных бюджетов с учетом их доходной возможности и выравнивания уровней налогоспособности местных бюджетов с разными объемами корзины доходов. В Бюджетном кодексе определено, что формулу распределения объема меж бюджетных трансфертов утверждается КМУ. При этом предусмотрены ключевые параметры которым формула должна отвечать. Дотации выравнивания должны рассчитываться на формульной основе как произведение количества населения соответствующей единицы умноженной на разницу между средне душевыми потребностями по расходам, рассчитанным на основе расходных нормативов и средне душевой налогоспособностью. В случае если город или район имеют превышение доходов над плановыми потребностями по расходам, осуществляют негативный трансферт (изъятие) в государственный бюджет, объем которого определяется с помощью той же формулы, что и для расчета всех трансфертов.

Оценку налогоспособности отображают индексы налогоспособности бюджетов местного самоуправления, определяемые как отношение средне душевой корзины доходов местного самоуправления к среднему по Украине средне душевому объему корзины доходов. Только той корзины, доходы которой учитываются при определении объема трансфертов. После того как будут определены индексы относительной налогоспособности, их нельзя пересматривать чаще, чем один раз в три года. Это стимулирует органы местного самоуправления к нарощению доходов.

Разница между среднедушевыми потребностями по расходам местного самоуправления и его средне душевой налогоспособностью умноженной на величину населения и является дотацией. Что бы стимулировать местные бюджеты которые приложили усилия по наполнению собственных «закромов» государство не изымает полностью всю сумму, а дает премию. Для этого служит коэффициент выравнивания.

Поскольку трансферты призваны разрушить старую матрешкоподобную систему меж бюджетных отношений, местные органы власти имеют возможность начать формирование своих бюджетов сразу после утверждения Закона о государственном бюджете Украины на соответствующий год во втором чтении. Более того, как только к местному органу власти будет доведен объем трансферта или изъятия он имеет четкое представление об общем объеме ресурсов, которые будут в его распоряжении на протяжении следующих двух-трех лет, то есть периода на протяжении которого формула не получит никаких структурных изменений. Другими словами, стабильность формулы благоприятствует стабильности доходов местного бюджета и служит надежной основой для формирования расходной части местных бюджетов. В свою очередь большая стабильность потоков доходов местного бюджета поможет местному органу власти достичь достаточного кредитного рейтинга, что необходимо для осуществления займов. Местные органы власти вряд ли смогут осуществлять заимствования если кредитоспособность заемщика невозможно оценить с достаточной точностью. Для определения способности заемщика обслуживать и погашать займы важно знать будущие потоки доходов.

Дата добавления: 2015-08-27