v. государственный транспорт (инфраструктура);

vi. государственные дома попечения.

Как видно, законодательство Австралии достаточно четко дает определение того, являются ли функции того или иного лица публичными.

Опыт зарубежных стран кажется интересным, однако и в России в понимании должностного лица, при сохранении формулировки в законе, намечаются определенные сдвиги. В некоторых теоретических изысканиях говорится о необходимости выделения определенной категории лиц, не являющихся должностными с точки зрения действующего закона, но выполняющих публичные функции.

Так, Н. Егорова в функциях представителя власти (примечание к ст. 318 УК) выделяет две категории: функции публичной власти, осуществляемые органами публичной власти (именно эти лица перечислены в п. 2 Постановления N 6), и иные публичные функции (их выполняют указанные в ч. 1 ст. 202 УК частные нотариусы и аудиторы, а также третейские судьи; профессиональные оценщики - при проведении обязательной оценки объектов, принадлежащих РФ, субъектам РФ либо муниципальным образованиям; служащие коммерческих организаций - при выполнении функции органа дознания или уполномоченные налагать административные взыскания; члены военно-врачебных комиссий, медико-социальных экспертных комиссий - при медицинском освидетельствовании граждан и вынесении заключений; члены диссертационных советов - при голосовании о присуждении ученых степеней и даче заключений по диссертации; преподаватели вузов - при выставлении оценок на экзаменах, зачетах, защите курсовых работ и т.п.) <6>.

--------------------------------

<6> См.: Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. N 2.

Н. Егорова отмечает в указанных функциях признак публичности, так как они: а) осуществляются на основе норм, правил, стандартов, установленных государством; б) представляют собой функции внешнего управления в отношении лиц, не подчиненных по службе; в) осуществляются в публичных (а не индивидуальных или групповых) интересах.

Из всего изложенного сделан вывод о том, что при выделении признаков функций представителя власти как должностного лица - специального субъекта преступления следовало бы учитывать не формальное отнесение этого субъекта к тому или иному виду службы, а публичный характер осуществляемых им функций, их прямую или опосредованную связь с функциями самого государства.

Этот вывод следует признать верным, и помимо этого акцент именно на выполняемой лицом функции, а не статусе следует распространить на все понятие "должностное лицо", а не только на отдельно взятый аспект должностного лица - функцию представителя власти.

Можно также констатировать, что первый признак, выделенный Н. Егоровой, корреспондирует признаку урегулированности, выделяемому английской правовой доктриной.

Надо отметить, что практика также не остается в стороне от изменений. Обратим внимание на Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Согласно п. 5 Постановления в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ (как в порядке обжалования действия должностных лиц. - Прим. авт.), рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26 ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", ст. 15 ФЗ "Об альтернативной гражданской службе").

Как видно, Верховный Суд исходит из того, что властно-распорядительные полномочия, обязательность решений для круга лиц свидетельствуют о том, что обжалование действий лиц, наделенных указанными полномочиями, должно производиться в том же порядке, в котором обжалуются действия должностных лиц. Конечно, суд не называет этих лиц публичными должностными лицами, однако признает указанные отношения публичными.

Добавим также, что уже не по гражданским, а по уголовным делам суд признает должностным лицом то лицо, которое, строго говоря, должностным не является. При определении, является ли субъектом преступления, предусмотренного ст. 290, управляющий Пенсионным фондом РФ, суд первой инстанции принял решение о том, что "лицо выполняло организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в некоммерческой организации, не относящейся к органам государственной власти или местного самоуправления, к государственным или муниципальным учреждениям".

Указанные выводы основывались на Положении о Пенсионном фонде РФ (утвержденном Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.), из содержания п. п. 1 и 15 которого следует, что Пенсионный фонд РФ - юридическое лицо, самостоятельное финансово-кредитное учреждение, выполняющее отдельные банковские операции. Пенсионный фонд РФ вправе заниматься предпринимательской деятельностью, что также соответствует п. 2 ст. 118 ГК, предусматривающей, что некоммерческие фонды вправе заниматься предпринимательской деятельностью, необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых создан фонд.

И суд сделал выводы, что "отделение Пенсионного фонда - это некоммерческая организация, оно не относится к государственным органам, органам местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждениям", а следовательно, "управляющий отделением не является должностным лицом". Верховный Суд РФ, в свою очередь, принял кардинально новое решение, отменив предыдущее. Суд указал, что согласно Положению о Пенсионном фонде РФ Пенсионный фонд РФ по своему юридическому статусу и организационно-правовой форме является государственным учреждением со специальной правоспособностью, установленной Верховным Советом РФ. Отношения Пенсионного фонда РФ с работодателями и индивидуальными предпринимателями, обеспечивающие целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, направляемых на пенсионное обслуживание, носят административно-властный характер и являются для указанных лиц обязательными. Поскольку страховые платежи в Пенсионный фонд производятся юридическими и физическими лицами в обязательном порядке, постольку руководитель вправе осуществлять распорядительные и властные действия в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Как видно из судебного решения, суд признал должностным лицом управляющего из-за административно-властного характера и обязательности возникающих отношений, его права осуществления юридически значимых действий для лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, - эти два критерия позволили ВС РФ фактически признать должностным лицом управляющего отделением ПФ РФ.

На основании сказанного можно констатировать, что понятие "должностное лицо" "переросло" определение, закрепленное в законе. Полагаем, что в законодательстве РФ следует закрепить существование наряду с имеющимся определением "должностное лицо" понятие "публичное должностное лицо", т.е. лицо, выполняющее публичную функцию, а также закрепить критерии, согласно которым лицо признается выполняющим публичную функцию. В основу могут быть положены как уже выделенные Верховным Судом признаки, о которых говорилось ранее, так и наработки зарубежных доктрин.

По нашему мнению, предпосылки для законодательных нововведений назрели давно, первые шаги в виде теоретических наработок и судебных решений сделаны. Слово за законодателем.

Пристатейный библиографический список:

1. Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб.: "Юридический центр "Пресса", 2005.

2. Егорова Н. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. N 2.

3. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.

4. Чаннов С.Е. Должностное лицо как особый субъект административной ответственности // СПС "КонсультантПлюс".

5. Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949.

Дата добавления: 2015-08-27