За суб´єктом здійснення виділяють такі форми контролю: (1) державний, (2) самоврядний та (3) громадський контроль.

Визначити коло правовідносин.

Розглянути правові засади здійснення державного контролю в сфері використання та охорони земель.

Контроль за використанням та охороною земель, за законодавчим визначенням, «полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України» (ст. 187 ЗКУ).

У доктрині земельного права державний контроль за використання і охороною земель визначається як врегульована нормами права владно організуюча діяльність спеціально уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення додержання норм земельного законодавства всіма суб’єктами відповідних суспільних відносин, попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів. Саме у такому розумінні розглядатиметься даний термін нижче, оскільки, на наш погляд, воно більше відповідає тому значенню, якого надається терміну «контроль» у законодавстві.

Функція контролю пов´язана із функцією моніторингу, проте, на відміну від моніторингу, для контролю характерний владний вплив на порушників.

За суб´єктом здійснення виділяють такі форми контролю: (1) державний, (2) самоврядний та (3) громадський контроль.

(1) Загальні положення про здійснення державного контролю у даній сфері визначені ст. ст.. 187-190 ЗКУ, ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ПКМ «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів з державного контролю за використанням та охороною земель» від 20.05.2009 № 477, наказом Держкомзему «Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель» від 12.12.2003 № 312, засади притягнення до адміністративної відповідальності за земельні правопорушення - КУпАП. Відносини із здійснення контролю також регулюються законодавством, що визначає статус контролюючих суб´єктів:

• Держземагентства України - ст. 6 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель»;

Упродовж І кварталу 2009 року органами земельних ресурсів проведено понад 27 тис. перевірок стану дотримання вимог земельного законодавства; виявлено більше 17 тис. порушень; складено понад 10 тис. протоколів про адміністративні правопорушення; видано понад 16 тис. приписів; притягнуто до адміністративної відповідальності більше 8,7 тис. громадян і посадових осіб, на яких накладено штрафів на суму близько 1,65 млн. грн., з них стягнено понад 0,8 млн. грн. (49 % від загальної суми накладених); видано понад 5,6 тис. повторних приписів з метою контролю за усуненням виявлених порушень. До органів прокуратури для розгляду та подальшого реагування направлено понад 2 тис. матеріалів стосовно порушень земельного законодавства, проте до суду направлено лише 365 позовів (24 %). До органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування направлено понад 3,2 тис. клопотань щодо усунення виявлених порушень, однак з них задоволено лише 815 клопотань (25 % від загальної кількості направлених).

• Міністерства екології та природних ресурсів України, у складі якого ді

є Державна екологічна інспекція - ст. 7 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель», ПКМ «Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію» від 17.11.2001 № 1520;

• Міністерства аграрної політики і продовольства України, у складі якого повинна бути (ст. 9 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель») утворена Державна служба охорони родючості ґрунтів. Поки що цього не сталося, на даний час існує «державна бюджетна організація» Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів «Центрдержродючість» (Положення затверджене наказом Мінагрополітики України від 01.09.2000 № 167), що, як видається, не є повноцінним замінником служби;

• МОЗ України, у складі якого діє санітарно-епідемічна служба - див. ПКМ «Про затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні» від 22.06.1999 № 1109;

• Мінрегіонбуд України, в складі якого діє Державна архітектурно-будівельна інспекція - див. ПКМ «Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію» від 18.10.2006 № 1434, ПКМ «Про затвердження Положення про державний архітектурно-будівельний контроль» від 25.03.1993 № 225;

• місцеві державні адміністрації - ст. 16 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації», ст. 17 ЗКУ

(2) Здійснення самоврядного контролю у галузі земельних відносин передбачене ст. 189 ЗКУ, п.«ї» ст. 15 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища». Порядок здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування визначається насамперед ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, п.«б» ч. 1 ст. 33 Закону надає виконавчим органам рад повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; ст. 48 передбачає засади діяльності тимчасових контрольних комісій ради. Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, існує практика деталізації положень Законів у актах самих органів місцевого самоврядування: див., наприклад, рішення Київради № 16/890 від 25.09.2003 «Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві».

(3) Здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель передбачене ст. 190 ЗКУ, згідно із якою такий контроль «здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах.» На сьогодні відповідне положення не затверджене.

Громадський контроль за використанням та охороною земель на даний час може здійснюватися в рамках громадського контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища. Правовою основою для здійснення такого контролю є ст. 36 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» та наказ Міністерства екології та природних ресурсів України № 88 від 27.02.2002 «Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля».

Здійснення заходів з охорони природи громадськими формуваннями також регламентується ЗУ «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22.06.2000.

Чинне законодавство встановлює, що контроль за використанням та охороною земель здійснюється органами:

Державною інспекцією сільського господарства - УП "Про Державну інспекцію сільського господарства України" від 13.04.2011 № 459/2011, ст. 6 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі

Так, органи Державної інспекції сільського господарства межах своєї компетенції уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення та застосовувати заходи адміністративної відповідальності відповідно до ст.ст. 52-53-5,54-56 КУпАП (див. також ст.ст. 158-161 ЗКУ та коментар до них).

Державною екологічною інспекцією України - УП "Про Положення про державну екологічну інспекцію України" від 13.04.2011 № 454/2011, що є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Органи Міністерства екології та природних ресурсів України наділені правом відповідно до Постанови ВРУ "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.1992 приймати рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) діяльності, що порушує право власності на землю, якщо вона здійснюється з порушенням.

Органи прокуратури мають своїм завданням захист від неправомірних посягань прав і свобод людини та громадянина. Прокурор при виявленні порушень законодавства має право вносити протести, порушувати в установленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, а так само давати приписи про усунення очевидних порушень закону, звертатись у певних випадках до суду, адміністративного або господарського суду в інтересах держави або громадян (ст. ст. 20,22,33 ЗУ "Про прокуратуру").

Спроба здійснити розмежування повноважень із контролю за використанням та охороною земель між різними органами зроблена у ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", проте вважати її успішною не можна.

До ч. 2. Порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначається ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Також правове регулювання відносин із здійснення контролю у цій сфері здійснюється законодавством, що визначає засади притягнення до різних видів юридичної відповідальності (КУпАП, ПСУ, та ін.), визначає статус контролюючих суб'єктів (УП "Про Положення про Державну екологічну інспекцію України" від 13.04.2011 № 454/2011 та ін.), наказами Держкомзему 12.12.2003 № 312 "Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель", від 14.12.2004 № 407 "Про затвердження Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства", від 19.05.2005 № 132 "Про затвердження Порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель", наказами Мінагрополітики "Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства" від 12.07.2012 № 424, "Про затвердження Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства" від 25.02.2013 № 132.

Існує думка, за якою працівники органів земельних ресурсів під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) повинні дотримуватись вимог ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Застосування Закону до відносин щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель істотно знизить ефективність контрольних заходів (див., наприклад, положення ст. 6 Закону, що встановлюють надзвичайно жорсткі рамки для проведення позапланових перевірок).

З огляду на це, постає питання, чи дійсно цей загальний Закон був спрямований на скасування вже існуючий спеціальних контрольних механізмів у сфері використання та охорони земель, особливо, враховуючи, що такі контрольні механізми стосуються не лише господарської діяльності? Питання є спірним, проте автори схиляються до негативної відповіді на нього.

Одним із шляхів реалізації контрольних повноважень є подання позову до суду. При цьому згадані органи контролю на відміну від осіб приватного права мають таку можливість лише за наявності визначеного законом повноваження на подання позову до суду, (див., ч. 2 ст. 19 КУ, ч. 2 ст. 1 ГПК, ч. 3 ст. 6 КАСУ та ін.).

Дата добавления: 2015-08-27