Отсутствие действенных мер реагирования на обнаруженные при осуществлении муниципального контроля нарушения.

Во-первых, крайне невелики собственные полномочия органов местного самоуправления в части применения мер по результатам проверок.

В соответствии с действующим федеральным законодательством органы муниципального контроля в случае выявления в рамках мероприятия по контролю нарушений вправе выдать предписание об устранении нарушений и передать соответствующие материалы проверок федеральным и региональным органам для привлечения виновных лиц к административной ответственности. Лишены органы местного самоуправления и собственных полномочий по привлечению к административной ответственности за допущенные нарушения. Муниципальные контрольные органы вправе привлекать поднадзорных лиц к административной ответственности только в случае, если такие полномочия переданы им законами субъектов Российской Федерации и только за совершение административных правонарушений, установленных законами субъектов Российской Федерации.

На муниципальном уровне практически отсутствуют даже полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях. Согласно КОАП, наличие таких полномочий зависит от усмотрения субъекта Российской Федерации (пункты 2, 3 ст. 1.3.1).

Например, при осуществлении муниципального земельного контроля муниципальный инспектор вправе составить акт, который впоследствии направляется в компетентный орган государственной власти для дальнейшего административного производства. При этом срок привлечения к административной ответственности (2 месяца) исчисляется со дня издания акта, что на практике нередко приводит к уходу юридических (физических) лиц от административного наказания ввиду истечения срока давности привлечения к административной ответственности. Показательным примером может служить осуществление земельного контроля в г. Обнинске, например, в 2010 году: по материалам проверок муниципального земельного контроля лишь в 1/3 случаев выявления нарушений были возбуждены дела об административном производстве. Таким образом, результативность и авторитет муниципального контроля находятся на низком уровне.

Во-вторых, муниципальный контроль практически не подкреплен действенными мерами ответственности за допущенные нарушения. Речь идет как об административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов, так и об административной ответственности за противодействие осуществлению самого муниципального контроля.

Проблема установления административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов связана с особенностями разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к компетенции субъектов Российской Федерации (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ). При этом, согласно КоАП РФ, на уровне субъектов Российской Федерации недопустимо устанавливать административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, установленных федеральными нормативными правовыми актами. Это правило в прокурорской и судебной практике толкуется весьма широко, и даже в случае установления более конкретных правил на основе требований, закрепленных в федеральных актах, установление законами субъектов Российской Федерации ответственности за их нарушение признается незаконным. При этом ответственность не устанавливается и на федеральном уровне, в КоАП РФ.

Наиболее типична в этом отношении ситуация в сфере благоустройства, где попытки субъектов РФ установить административную ответственность постоянно терпят неудачи, т.к. контролирующие и юрисдикционные органы усматривают в этом вторжение в сферу федеральной компетенции. Одновременно существует другая проблема – правильное формулирование составов административных правонарушений за несоблюдение муниципальных актов. Установление широких составов (наподобие «нарушение требований муниципальных правовых актов в сфере благоустройства») признается не соответствующим закону, а точное описание объективной стороны в законах субъектов Российской Федерации затруднительно уже в силу того, что сами требования устанавливаются в муниципальных правовых актах и могут варьировать. В итоге в настоящее время механизм установления административной ответственности за нарушение муниципальных правовых актов фактически не работает, т.е. соблюдение таковых не подкрепляется административной ответственностью.

Наконец, в отличие от государственного контроля (надзора), имеет место «правовая незащищенность» самого муниципального контроля. КоАП РФ установлена административная ответственность за разные формы противодействия распоряжению или требованию должностного лица только в сфере государственного контроля (надзора). На нарушения при осуществлении муниципального контроля данные нормы не распространяются. Установление аналогичной ответственности законами субъектов Российской Федерации также невозможно, так как в данном случае речь идет о нарушении федеральных правил и норм, поскольку требования, нарушение которых образует составы перечисленных административных правонарушений, установлены непосредственно Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» для всех контролирующих органов.

Очевидно, что значимость и эффективность муниципального контроля в этих условиях резко снижается.

Недостаточная финансовая и кадровая обеспеченность органов местного самоуправления по осуществлению функций муниципального контроля. Органы местного самоуправления ввиду ограниченности ресурсов (финансовых, кадровых, материально-технических) не в состоянии осуществлять все закрепленные за ними законодательством контрольные полномочия в полном объеме. Особенно это характерно для небольших муниципальных образований (сельских и городских поселений), где численность муниципальных служащих составляет не более 10-15 человек.

В муниципальных образованиях наблюдается дефицит квалифицированных кадров для реализации функций по муниципальному контролю. Как правило, в органах местного самоуправления на сегодняшний день не создаются новые штатные единицы или структурные подразделения для осуществления муниципального контроля, а соответствующие обязанности возлагаются на действующих сотрудников администрации в качестве дополнительных функций.

К примеру, в городском округе Анадырь осуществление муниципального земельного контроля возложено в качестве дополнительной обязанности на сотрудников отдела по землеустройству и земельной политики, состоявшего из двух штатных единиц. Количество земельных участков, предоставленных только в аренду, составляет 1024 ед. При этом земельному контролю подлежат и земельные участки, находящиеся в собственности юридических и физических лиц. Для получения эффекта от проведения контрольных мероприятий необходимо ежегодное проведение проверок не менее 100 землепользователей, что, по факту, не представляется возможным.

Необходимо отметить, что самостоятельные расходы на исполнение функций по осуществлению муниципального контроля в муниципальных образованиях не предусматриваются. Финансовое обеспечение деятельности по муниципальному контролю осуществляется в рамках сметы расходов на решение соответствующих вопросов местного значения и содержание органов местного самоуправления.

Организационно-правовые ограничения при осуществлении муниципального контроля, вытекающие их некоторых положений Федерального закона №294-ФЗ. В частности, указанным законом не предусмотрена возможность проведения проверки в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя. Это приводит к тому, что физические (юридические) лица умышленно срывают намеченные мероприятия по муниципальному контролю, скрывая тем самым возможные нарушения законодательства.

В качестве недостатка необходимо отметить и то, что указанный Федеральный закон не содержит нормы, позволяющий органу муниципального контроля перенести несостоявшееся контрольное мероприятие на другое время.

Исходя из норм Федерального закона №294-ФЗ, серьезные организационные проблемы у органов местного самоуправления возникают при проведении земельного контроля. Так, например, в случае проведения проверки в отношении одного из земельных участков, принадлежащих определенному юридическому (физическому) лицу, проверить другие земельные участки, находящиеся в собственности этого же юридического (физического) лица, можно только 1 раз в три года. Кроме того, невозможно осуществить проверку земельного участка, находящегося в собственности хозяйствующего субъекта, с момента регистрации которого в качестве юридического лица не прошло три года.

Недостаточный уровень нормативно-правового регулирования организации подготовки и проведения муниципального контроля на местном уровне. В соответствии с Федеральным законом №294-ФЗ порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации. В реальной практике правовые акты, регламентирующие порядок муниципального контроля, приняты в очень немногих муниципальных образованиях.

Отмечается также правовая неопределенность в части регулирования порядка и условий проведения муниципального контроля, а также прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении муниципального контроля.

Необходимо государственное поручение по выработке предложений, правовых и законодательных мер, направленных на совершенствование системы муниципального контроля, в том числе:

1. Обеспечить разработку и введение правовых норм, направленных на закрепление и расширение полномочий органов местного самоуправления по привлечению к административной ответственности физических и юридических лиц по результатам проверок в рамках муниципального контроля.

2. Разработать и внести изменения в Федеральный закон №294-ФЗ, направленные на снижение законодательных ограничений при осуществлении органами местного самоуправления контрольных полномочий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе:

предусматривающие возможность проведения муниципальной проверки и в случае отсутствия проверяемых субъектов предпринимательства, если указанные субъекты были извещены о проверке в установленном законом порядке;

допускающие возможность переноса на другое время проведение контрольного мероприятия, не состоявшегося по вине проверяемого лица;

иные нормы, укрепляющие контрольные полномочия органов местного самоуправления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

3. Привести во взаимное соответствие Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 131-ФЗ и «отраслевое» федеральное законодательство в части определения видов и предмета муниципального контроля; четко разграничить контрольные полномочия между всеми уровнями публичной власти; четко регламентировать права и функциональные обязанности органов местного самоуправления при осуществлении каждого вида муниципального контроля. Определить в Федеральном законе №131-ФЗ единый исчерпывающий перечень муниципальных контрольных полномочий.

4. Пересмотреть перечень и сократить количество государственных контрольных полномочий, которые могут передаваться субъектами Российской Федерации на местный уровень.

5. Предусмотреть право органов местного самоуправления на составление протоколов об административных правонарушениях при осуществлении муниципального контроля.

6. Рекомендовать органам местного самоуправления активизировать разработку правовых актов в сфере муниципального контроля.

7. Рекомендовать органам местного самоуправления принять меры по оптимизации штатной структуры местных администраций в целях введения новых штатных единиц или образования структурных подразделений, специализирующихся на осуществлении функций муниципального контроля. Для повышения эффективности муниципального контроля на уровне городских и сельских поселений целесообразно активизировать передачу контрольных полномочий от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов.

Дата добавления: 2015-08-17