всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований); 39 страница

Другие отраслевые виды контроля и надзора - природоохранный, экологический, санитарный, за безопасным ведением работ и др. - в большей мере распространяются на муниципальные предприятия и учреждения. Однако в определенной мере эти виды контроля и надзора касаются и деятельности непосредственно представительных органов, глав муниципальных образований и глав местной администрации в части и текущей их деятельности, и принятия правовых актов.

А какие еще, если следовать формулировке ч. 1 ст. 77 Федерального закона 2003 г., "другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления"?

Некоторые авторы считают отдельным видом государственного контроля регистрацию уставов муниципальных образований, а также вносимых в них изменений органами юстиции. Для такого вывода есть основания, поскольку в связи с регистрацией компетентные органы обязательно проверяют соответствие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ.

Е.С. Шугрина делает обоснованный вывод о том, что к сфере контроля могут подключиться органы государственной власти субъекта РФ <1>. В частности, в ст. 21 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" говорится, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ "вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд".

--------------------------------

<1> См. об этом: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 75.

Поскольку согласно Конституции РФ органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия, то их реализация подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132). Федеральный закон 2003 г. (ст. 19) предписывает определять в законах о передаче государственных полномочий порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией переданных полномочий и наименование органов, производящих этот контроль. Кроме того, Закон 2003 г. обязал органы местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением делегированных полномочий. В случае нарушений органами местного самоуправления законодательства при реализации государственных полномочий органы государственной власти уполномочены давать органам местного самоуправления обязательные к исполнению предписания. Если осуществление государственных полномочий идет неудовлетворительно и с нарушением законодательства, закон о передаче таких полномочий может быть отменен в установленном порядке.

В законах субъектов РФ конкретизируются положения федерального законодательства, определяются способы и механизмы контроля в связи с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, в Законе Ленинградской области от 23 июня 1997 г. "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией" (в ред. от 28 июля 2003 г.) предусмотрено, что контроль в указанной сфере возложен на законодательное собрание и правительство Ленинградской области. Законодательное собрание контролирует соблюдение законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления при осуществлении ими государственных полномочий, а также контролирует целевое использование органами местного самоуправления финансовых средств, выделенных на реализацию отдельных полномочий Ленинградской области. Правительство области проводит проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и по их результатам принимает меры по предупреждению и оперативному устранению выявленных нарушений. Для этого правительство в лице отраслевых органов исполнительной власти области получает устные и письменные объяснения от органов и должностных лиц местного самоуправления об устранении выявленных нарушений, при необходимости проводит правовую экспертизу муниципальных правовых актов, принятых в связи с исполнением переданных полномочий.

При выявлении фактов ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления правительство Ленинградской области вправе внести в законодательное собрание проект закона об изъятии у органов местного самоуправления переданных полномочий. Принятие такого закона влечет прекращение финансирования соответствующего направления деятельности. Помимо этого правительство и законодательное собрание области вправе обратиться с предложениями о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о передаче отдельных государственных полномочий, к должностным лицам и органам местного самоуправления, уполномоченным налагать такие взыскания. К выборным лицам взыскания не применяются, однако, как указывалось ранее, может быть поставлен вопрос о досрочном прекращении их полномочий.

§ 2. Внутримуниципальный контроль

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в достаточной мере закрепляет контрольные функции внутри самого муниципального образования. В первую очередь следует назвать полномочия основного участника муниципальных отношений - населения. Согласно ч. 5 ст. 36 Закона глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению и представительному органу муниципального образования. В свою очередь, каждый депутат подотчетен и подконтролен своим избирателям. Все иные выборные должностные лица также напрямую зависят от населения и могут быть отозваны избирателями.

В качестве исключительной прерогативы представительного органа муниципального образования Закон называет контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35). Следовательно, все органы и должностные лица независимо от порядка формирования подконтрольны представительному органу. Глава местной администрации, назначаемый на должность на контрактной основе представительным органом, не является исключением из этого правила.

Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципе единоначалия, отвечает за работу исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, обязан контролировать деятельность всех подразделений администрации и ее должностных лиц. Руководители отделов, управлений, комитетов и других подразделений администрации обеспечивают их деятельность, что невозможно без контроля за деятельностью подчиненных.

Контрольный орган муниципального образования наделен общей компетенцией. Все бюджетно-финансовые и имущественные отношения находятся в его поле зрения. Согласно ч. 4 ст. 38 Федерального закона 2003 г. все органы и должностные лица местного самоуправления, включая представительный орган, обязаны предоставлять информацию в пределах компетенции контрольного органа. Более того, в компетенции контрольного органа находятся все организации на территории муниципального образования, имеющие отношение к местному бюджету и муниципальной собственности в целом. Наиболее распространенный вид контрольных органов муниципальных образований - контрольно-счетные палаты с преимущественно финансовым содержанием деятельности.

Муниципальные правовые акты помимо контрольных органов экономической направленности предусматривают возможность создания и иных контрольных органов, осуществляющих свои функции в различных сферах деятельности муниципального образования.

Так, в соответствии с Положением о порядке организации контроля за выполнением нормативно-правовых актов вышестоящих органов и органов районного самоуправления, утвержденным Постановлением главы Усть-Кубинского муниципального района Вологодской области от 23 апреля 2002 г., глава района, его заместители, управление делами и руководители структурных подразделений администрации района в порядке и сроки, которые предусмотрены Положением, организуют и осуществляют контроль за исполнением нормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления.

Положение о контрольно-аналитическом управлении администрации города Краснодара, утвержденное решением городской Думы от 25 апреля 2003 г., помимо контроля за исполнением нормативных правовых актов предусматривает работу с обращениями граждан, контроль за соблюдением интересов города в делах о несостоятельности (банкротстве).

Согласно Положению о Департаменте муниципального контроля и кадровой политики администрации города Волгограда, утвержденному главой администрации города 24 мая 2000 г., основными задачами Департамента являются разработка и реализация программ муниципального и общественного контроля, разработка программ подготовки резерва и обучения кадров администрации и контроль за их исполнением, контроль за реализацией комплекса мероприятий по предотвращению утечки информации и ее искажения.

В Положении о муниципальном земельном контроле, утвержденном земским собранием Грязовецкого района Вологодской области 19 июня 2003 г., предусматривается, что земельный контроль на территории района осуществляют отдел архитектуры, комитеты по охране окружающей среды и по управлению имуществом. В задачу этих подразделений входит контроль: за рациональным использованием земель; предупреждением ухудшения экологической обстановки на земельных участках; за своевременным внесением платежей за пользование землей; за правильным оформлением землеустроительных документов; за соблюдением строительных норм и правил при застройке земельных участков.

Экологический контроль согласно Положению о муниципальном контроле в области охраны окружающей среды на территории Вожегодского муниципального района Вологодской области от 15 мая 2003 г. осуществляет отдел промышленности, природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации района совместно с главами сельских администраций во взаимодействии с органами государственной власти области и общественными организациями. Они осуществляют контроль за соблюдением стандартов и правил в области охраны окружающей среды, за выполнением заключений городской экологической экспертизы за работой очистных сооружений, сохранностью зеленых насаждений.

§ 3. Судебное обжалование решений местного самоуправления,

его органов и должностных лиц

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросу обжалования в судебном порядке актов местного самоуправления посвящена ст. 78. Согласно этой статье в суде могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления.

О возможности судебного оспаривания актов и действий местного самоуправления и его органов неоднократно говорилось в предыдущих частях учебника. Отметим здесь дополнительно, что Закон не ограничивается приведенной нормой ст. 78 и акцентирует роль суда применительно к тем или иным аспектам муниципальной жизни. Так, в ст. 22 говорится о возможности обжалования в суде гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, другими уполномоченными органами и должностными лицами решения о назначении референдума, а также решения, принятого на референдуме. В статье 48 предусмотрена возможность отмены судом муниципальных правовых актов.

Вместе с тем нельзя не видеть некоторой несогласованности регулирования в Федеральном законе 2003 г. и в специальных актах. В частности, Закон 2003 г. говорит об отмене муниципальных актов судом, а Гражданский процессуальный кодекс РФ - о признании акта недействующим. Казалось бы, это одно и то же, поскольку недействующий акт нельзя применять и, следовательно, он фактически отменен. Однако в российском праве проповедуется концепция, особенно активно поддерживаемая Конституционным Судом РФ, что суд дает оценку сути норм и в связи с их несоответствием акту большей силы объявляет норму недействующей. А отменяет норму (акт) тот орган, который ее (его) принимал. Поскольку отмена акта может задержаться, возникает юридический парадокс: недействующая по решению суда норма формально действует, поскольку не отменена органом, ее принявшим. Чтобы этого не происходило, Закон предусматривает такие угрожающие меры, как возможный роспуск представительного органа и отрешение от должности главы муниципального образования, местной администрации, своевременно не исполнивших решение суда. А ситуация была бы гораздо проще, если бы в судебном решении было сказано как о признании нормы недействующей, так и о ее отмене с момента вступления в силу судебного решения.

Дата добавления: 2015-08-17