Вопрос 6. Административные регламенты как способ унификациии обеспечения законности действий органов исполнительной власти

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 был утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Он устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Регламент федерального органа исполнительной власти разрабатывается в соответствии с федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти и на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Наряду с положениями, предусмотренными Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, федеральный орган исполнительной власти может включать в свой регламент иные положения по вопросам, не урегулированным указанными типовыми регламентами.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти в централизованном порядке определяет единые подходы к решению широкого круга следующих вопросов:

структура и штатное расписание федерального органа исполнительной власти и территориального органа федерального органа исполнительной власти;

полномочия руководителей в федеральном органе исполнительной власти;

административные регламенты и стандарты государственных услуг;

формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти;

особенности организации подготовки материалов по разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год;

участие федеральных органов исполнительной власти в планировании заседаний Правительства и порядок подготовки к заседаниям Правительства;

планирование деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти, порядок выезда в командировку и ухода в отпуск;

координационные и совещательные органы, рабочие группы;

коллегия федерального органа исполнительной власти;

основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти;

оформление решений, принятых на совещании у руководителя федерального органа исполнительной власти;

оформление договоров (контрактов, соглашений);

порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти;

особенности организации исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства Российской Федерации;

контроль за исполнением поручений;

порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями);

порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство Российской Федерации (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями);

порядок рассмотрения проектов актов, поступивших на согласование;

планирование законопроектной деятельности и порядок ее организации;

участие в работе Федерального Собрания Российской Федерации;

порядок подготовки проектов заключений, поправок и официальных отзывов Правительства на законопроекты;

порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Российской Федерации;

порядок взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также порядок осуществления федеральным министерством полномочий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных служб и федеральных агентств;

правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

порядок взаимоотношений с органами судебной власти;

порядок рассмотрения отдельных видов обращений;

порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан;

порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 был утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). В нем установлены требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

В административных регламентах устанавливаются сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Исходя из предназначения административных регламентов при их разработке федеральный орган исполнительной власти обязан предусматривать оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) следующими способами:

упорядочение административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;

указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

Правовой основой разработки административных регламентов являются положения федеральных законов, нормативных правовых актов Президента

иных требований к порядку исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством Российской Федерации. До утверждения стандартов государственных услуг административные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством Российской Федерации, а также с учетом рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Помимо административных регламентов стали разрабатываться и технические регламенты, основным предназначением которых является обеспечение мер по поддержанию устанавливаемого уровня предоставляемых услуг или качества определенного вида продукции. Примером подобного рода является Технический регламент о безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков. За 6 месяцев до даты его вступления в законную силу (по истечении 2-х лет с даты официального опубликования его текста, т.е. после 21 апреля 2011 года) ряду федеральных министерств и ведомств поручено «подготовить перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимых для применения и исполнения технического регламента и осуществления оценки соответствия продукции требованиям технического регламента».

Другим примером является принятие Технического регламента о безопасности машин и оборудования, который «устанавливает минимально необходимые требования к безопасности машин и оборудования при проектировании, производстве, монтаже, наладке, эксплуатации, хранении, перевозке, реализации и утилизации в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей».

Процедура разработки и принятия административных регламентов зависит от особенностей правового статуса федерального органа исполнительной власти, его разрабатывающего. Если они разрабатываются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, то утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов.

Административные регламенты, разработанные федеральными службами, федеральными агентствами и государственными комитетами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются руководителями указанных федеральных служб, федеральных агентств либо государственных комитетов.

Если в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, административный регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и государственных комитетов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации.

Исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг), переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с соглашениями, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом.

Административные регламенты, включенные в план подготовки административных регламентов, ежегодно утверждаемый Правительственной комиссией по проведению административной реформы, согласовываются с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, а в случае если принятие и внедрение административного регламента потребуют дополнительных расходов сверх предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти, административный регламент также подлежит согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

Заключение на проект административного регламента Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации представляет в срок не более 20 дней, а при повторном согласовании - в срок не более 5 дней.

Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение административного регламента, готовит и представляет на согласование вместе с проектом административного регламента пояснительную записку и проект плана-графика внедрения административного регламента. В случае если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов. Разрабатываются и представляются проекты нормативных правовых актов о внесении соответствующих изменений в нормативные правовые акты, а также финансово-экономическое обоснование проекта административного регламента, содержащее расчет затрат на внедрение административного регламента и экономический (социальный) эффект его внедрения, если принятие административного регламента требует дополнительных расходов сверх установленных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти.

В пояснительной записке к проекту административного регламента должны отражаться: анализ практики исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); информация об основных предполагаемых улучшениях исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) в случае принятия административного регламента; сведения об учете рекомендаций независимой экспертизы; предложения заинтересованных организаций и граждан.

Постановление Правительства Российской Федерации предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в административных регламентах полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Административные регламенты представляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Внесение изменений в административные регламенты осуществляется в порядке, установленном для разработки и утверждения административных регламентов.

Административные регламенты подлежат опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и организаций, участвующих в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). Тексты административных регламентов должны размещаться в местах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).

Порядок разработки административных регламентов для государственных внебюджетных фондов осуществляется также в соответствии с требованиями, установленными Порядком для федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации к административным регламентам предъявляются следующие основные требования. Их наименование определяется соответствующим федеральным органом исполнительной власти, с учетом формулировки, соответствующей редакции, которым предусмотрена такая государственная функция (государственная услуга).

В структуру административного регламента должны включаться следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Описание каждого административного действия содержит следующие обязательные элементы (пункт 32 Правил): юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия; содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; критерии принятия решений; результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в том числе в электронных системах.

Структура раздела о порядке и формах контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги) состоит из следующих подразделов (пункт 33 Правил):

порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции (предоставлению государственной услуги), а также принятием решений ответственными лицами;

порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

ответственность государственных служащих федерального органа исполнительной власти и иных должностных лиц за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции;

положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги), в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.

В разделе (пункт 34), касающемся порядка обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), устанавливается следующий порядок обжалования заявителями действий (бездействия) и решений:

1. В части досудебного (внесудебного) обжалования указываются:

информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

предмет досудебного (внесудебного) обжалования;

исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения;

основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;

вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;

сроки рассмотрения жалобы;

результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

2. В части судебного обжалования указываются сроки обжалования и юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект административного регламента, возлагается обеспечение получения не менее одного заключения независимой экспертизы, которая может быть также проведена по инициативе заинтересованных организаций за счет собственных средств (пункт 39 Правил).

В современной России наблюдается переизбыток контролирующих органов. Только на федеральном уровне «в системе исполнительной власти действуют 28 различных органов, имеющих полномочия в сфере контроля и надзора. Каждый год они проводят более одного миллиона контрольных мероприятий, нередко дублируя друг друга».

Соблюдение принципа законности в действиях органов государственной власти в Российской Федерации способствует наиболее полной и эффективной реализации в практической деятельности механизма государства конституционного принципа взаимной ответственности между государством и населением.

В Российской Федерации постепенно формируется административно-правовой механизм реализации этого принципа. В качестве одного из примеров подобного рода являются положения вступившего в силу с 1 января 2009 года Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Он регулирует взаимные отношения, с одной стороны, между органами исполнительной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации), уполномоченными осуществлять государственный контроль (надзор), и органами местного самоуправления, уполномоченными осуществлять муниципальный контроль за деятельностью, с другой стороны, юридических лиц и частных предпринимателей. На законодательном уровне определено содержание полномочий субъектов возникающих в управленческой сфере контрольно-надзорных правоотношений и регламентируются правовые пределы их действий.

Государственный контроль (надзор) представляет собой "деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями" установленных законодательством Российской Федерации требований посредством организации и проведения проверок, "принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями" (пункт 1 статьи 2 Закона).

В СССР действовал специальный государственный орган - Комитет народного контроля (КНК) СССР. Председатель комитета по своему статусу был членом Правительства СССР. Закон СССР "О народном контроле в СССР" (1979 год) определял народный контроль как сочетание государственного контроля с общественным. В зоне внимания КНК СССР находились все области народного хозяйства и управления, производство и государственный аппарат, законность и эффективность расходования материальных и денежных ресурсов государства. В 1990 году в начале либерально-экономических реформ в стране были упразднены практически все виды государственного контроля.

В соответствии с рассматриваемым Федеральным законом государственный контроль (надзор) включает в себя:

федеральный государственный контроль (надзор), устанавливаемый Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации (если он не установлен федеральным законом);

региональный государственный контроль (надзор), устанавливаемый высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований «в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации»;

муниципальный контроль представляет собой «деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации».

Основными принципами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля являются (статья 3 Закона):

преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к юридическим документам и информации, являющихся предметом проверки (за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации);

проведение проверок уполномоченными на это органами или должностными лицами;

недопустимость проведения проверок одних и тех же требований несколькими уполномоченными органами или должностными лицами;

недопустимость требований о получении субъектами предпринимательской деятельности дополнительных документов в случае представления ими уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;

ответственность контролирующих органов или должностных лиц за допущенные нарушения законодательства Российской Федерации;

недопустимость взимания контролирующими структурами с субъектов предпринимательской деятельности платы за проведение мероприятий по контролю;

финансирование проводимых контрольных мероприятий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов;

разграничение полномочий в соответствующих сферах деятельности между контролирующими структурами на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

В ряд законодательных актов Российской Федерации были внесены изменения, направленные на прекращение ранее существовавших внепроцессуальных прав органов внутренних дел, касающихся порядка проверки ими субъектов предпринимательской деятельности.

Дата добавления: 2015-07-25