Законодательство о туризме

Конституция Российской Федерации предоставляет каждому право свободно передвигаться по территории страны и выезжать за ее пределы (статья 27), принимать участие в культурной жизни (статья 44). Эти права непосредственно связаны с развитием туризма – временными выездами граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью в стране (месте) временного пребывания.

Нормы, касающиеся использования земельных участков и водных объектов для целей туризма, охраны окружающей среды для указанных объектов, экологического просвещения содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации, Водном кодексе Российской Федерации, Лесном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях» и других. Вместе с тем, основным законодательным актом, определяющим государственную политику в сфере туризма, устанавливающим правовые основы туристского рынка в Российской Федерации является Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон), сыгравший важную роль в становлении туризма в России.

Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики в сфере туризма и др.

В связи со значительным периодом времени, истекшим с момента его принятия, и отменой с 1 января 2007 года лицензирования туроператорской и турагентской деятельности Федеральным законом от 05.02.2007 года № 12-ФЗ « О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»в него внесены изменения, направленные на формирование механизма экономической ответственности туроператоров перед потребителями туристских услуг. Это повлекло значительные изменения в требованиях к лицам, осуществляющим туроператорскую деятельность. Теперь им необходимо иметь статус юридического лица и обязательное финансовое обеспечение (взамен лицензирования указанной деятельности) в виде договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Внесенными изменениями определен минимальный размер финансового обеспечения; уточнены и гармонизированы с применяемыми в международных правовых документах основные понятия, используемые в российском законодательстве о туризме; конкретизированы права и обязанности участников рынка туруслуг, предусмотрены обязанности туроператоров и турагентов в области обеспечения безопасности туризма при реализации туристского продукта и т.д. В целом Федеральный закон от 05.02.2007 года № 12-ФЗ внес существенные изменения в правовое регулирование туристской деятельности, которые в дальнейшем, полагаем, подлежат уточнению по результатам правоприменительной практики. В развитие Закона принят ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих правоотношения в отдельных областях туристской деятельности.

Представители ТПП России принимали участие в рабочей группе профильного Комитета Государственной Думы по доработке указанных изменений в Закон. Ко второму чтению проекта учтены предложения Палаты о снижении в два раза (до 500 тыс. рублей) размера минимального финансового обеспечения для туроператоров, работающих в сфере внутреннего туризма, а также о переносе срока вступления в силу требований о наличии финансового обеспечения.

На долю Российской Федерации, несмотря на ее высокий туристический потенциал, приходится всего около одного процента мирового туристического потока. Вместе с тем, по оценкам ВТО, потенциальные возможности России при условии развития туристической инфраструктуры позволяют принимать до 40 млн. иностранных туристов в год (по данным Росстата в 2006 г. Россию посетили немногим более 22 млн. иностранцев, лишь около 10 % из них с целью туризма). [1]

В свете изложенного, полагаем, что задачей отечественной туристской индустрии на ближайшие годы в условиях глобализации и предстоящего вступления России в ВТО должно стать не только сохранение своего потенциала, но и успешная конкуренция на международном туристском рынке. По прогнозам Всемирной туристской организации Россия через 10 лет может войти в десятку самых посещаемых стран мира. Для реализации этого прогноза государству следует вкладывать средства не только в продвижение туристического продукта, но и в его создание, в развитие инфраструктуры отечественного туризма, определять наиболее перспективные направления его развития, тем более что туризм является наименее капиталоемкой отраслью экономики, обещающей быструю отдачу. Вопросами государства помимо научного и информационного обеспечения туризма, формирования маркетинговой стратегии должны являться строительство и модернизация объектов с длительным сроком окупаемости: инженерной инфраструктуры – очистных сооружений, сетей водоснабжения, транспортных сетей и т.п. (как это происходит в странах, поддерживающих въездной и внутренний туризм), а также создание отечественных современных транспортных средств либо содействие в приобретении импортных. Первоочередные мероприятия по развитию инфраструктуры туризма предпочтительно сосредоточить в регионах, требующих относительно низких капиталовложений, где развитие туризма позволяет рассчитывать на скорую отдачу. На региональном и муниципальном уровнях целесообразно задействовать адресные программы развития туризма.

В последнее время государство постепенно приступает к реализации указанных задач. Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты и успешно реализуются региональные программы развития туризма. Для упорядочения процесса разработки подобных программ приказом Ростуризма от 11.07.2007 г. № 66 утверждена Типовая структура региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации. В рамках действующих федеральных программ, например ФЦП «Юг России», в туристско-рекреационных особых экономических зонах государство осуществляет инвестиции в развитие туристической отрасли. Вместе с тем в целях содействия развитию внутреннего и въездного туризма, формирования конкурентоспособного отечественного туристического комплекса представляется целесообразной разработка отдельной федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации» с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма.

Существенную роль в развитии туризма и санаторно-курортной сферы в России призван сыграть Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», предусматривающий создание туристско-рекреационных особых экономических зон (ТРЗ), в которых установлен льготный режим осуществления предпринимательской деятельности в целях привлечения инвестиций в указанные сферы. Для этого предусматривается финансовое участие государства в создании инфраструктуры ТРЗ, налоговым законодательством резидентам ТРЗ предоставлены льготы по налогу на прибыль, по налогу на имущество и земельному налогу (Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 75-ФЗ). На данный момент приняты решения о создании семи туристско-рекреационных зон. В 2007 году планируется завершить работу по созданию системы управления ТРЗ, что позволит в 2008 году перейти к этапу проектирования и строительства их инфраструктуры, продолжить работу по привлечению резидентов.

Помимо изложенного, полагаем, что в ближайшие годы основные направления совершенствования законодательства о туризме могут быть направлены на решение следующих вопросов:

1. Внесение изменений в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» в целях устранения пробелов, выявившихся в ходе правоприменительной практики.

2. Внесение изменений в Воздушный кодекс Российской Федераций в части разграничения ответственности за задержку регулярных и чартерных рейсов, а также в случае отказа пассажира от полета для указанных рейсов.

3. Внесение изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением ХХII зимних Олимпийских игр и ХI зимних Паралимпийских игр 2014 года в городе Сочи.

4. Развитие нормативно-правовой базы, регулирующей отдельные направления туристской индустрии (горнолыжную индустрию, въездной охотничий туризм и т.п.), в частности:

- определение основных понятий, связанных с горнолыжной индустрией (горнолыжные парки, комплексы, склоны);

- урегулирование вопросов долгосрочной аренды земель, а также благоприятных условий аренды земель лесного фонда, земель природоохранного значения, занятых горнолыжными курортами и комплексами;

- создание добровольной системы классификации горнолыжных трасс;

- разработка правил подготовки и сертификации горнолыжных инструкторов;

- разработка специального федерального закона, регулирующего вопросы охоты, охотничьего хозяйства, поскольку охотничий туризм попадает в сферу регулирования большого числа нормативных правовых актов, не учитывающих специфики охотничьего хозяйства;

- внесение изменений в действующие нормативные правовые акты в целях снижения административных барьеров при согласовании въезда туристов с целью охоты.

5. Упрощение процедуры получения въездных виз иностранными гражданами из стран, безопасных в миграционном отношении, что должно способствовать росту въездного туризма.

6. Разработка механизма усиления ответственности туристских организаций за нарушения с их стороны порядка соблюдения правил въезда, выезда и пребывания находящихся в России по их визовой поддержке иностранных граждан.

7. Создание национальной системы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров для работы в сфере туризма, что должно способствовать улучшению качества обслуживания в туристической индустрии.

8. Создание статистики туризма, соответствующей международным требованиям, учитывающей данные смежных видов экономической деятельности, объективно и всесторонне отражающей положение в сфере туризма, создание автоматизированных систем учета.

9. Содействие созданию саморегулируемых организаций в сфере туризма.

10. Разработка предложений по развитию социального, детского и молодежного туризма. Число баз детского отдыха в РФ год от года уменьшается, необходимо определить альтернативные средствам Фонда социального страхования Российской Федерации источники финансирования детского отдыха. Следует учитывать, что детский и молодежный туризм является не только индустрией развлечения и отдыха, но и важнейшей политической составляющей нашей жизни, имеет большое значение для патриотического воспитания подрастающего поколения, которое должно иметь возможность видеть не только свою «малую родину».

Список нормативных правовых актов,

подлежащих разработке и принятию:

№	Наименование нормативного правового акта	Состояние
1.	Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации» с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма	Требует разработки
2.	Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»	Требует разработки (по результатам правоприменительной практики)
3.	Проект федерального закона «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации»	Требует разработки
4.	Проект федерального закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве»	Требует разработки

[1] При этом по данным того же источника за 1-е полугодие 2007 года число въездов выросло на 3% по сравнению с аналогичным периодом 2006 года. В то же время число выездов российских граждан за рубеж увеличивается гораздо большими темпами: за 1-е полугодие 2007 года число выездов увеличилось на 14% по сравнению с аналогичным периодом 2006 года, при этом совокупный выездной поток с целью отдыха вырос на 31 %.

Дата добавления: 2015-07-25