Читайте также:
|
Конституцией Испании 1978 г. была установлена особая форма территориальной организации политической власти, известная как "государство автономий", хотя конституция прямо ее не закрепила, но создала необходимую основу для ее возникновения и развития.
Новое государственное устройство Испании должно было обеспечить создание политической автономии Каталонии и Страны Басков в конституционных рамках. Действующая Конституция Испании создает основы необычной схемы политической децентрализации. К этой структуре трудно было применить какое-либо из существовавших в конституционной доктрине понятий, определяющих политико-территориальную организацию государства (федеральная, региональная, интегральная). Новая структура основана на праве входящих в Испанию "национальностей и регионов" на автономию, но не в ущерб единству испанской нации и не в ущерб солидарности между ними (ст. 2). Новая форма территориального устройства предполагает вертикальное распределение государственной власти между центральными институтами власти (центром) и территориальными институтами (так называемыми автономными сообществами, далее - АС).
Наряду с принципами автономии, единства и солидарности в основе конституционной схемы политической децентрализации лежит еще один принцип - принцип "ранжирования или принцип "ограниченной свободы". В Конституции для реализации различных целей испанских национальностей и регионов не устанавливалась «замкнутая система автономий». В ней заложены только конституционные основы и предложены процедуры, позволяющие различным территориям, не выходя за рамки Конституции, достигать той степени автономии, к которой они стремились. В Конституции нет определения "автономной общины"; там не сказано, какие конкретные территории имеют право на автономию, не оговорены и конкретные права каждой общины. Конституция просто содержит абстрактные правила, определяющие право территорий на автономию, и предоставляет им самим инициативу провозглашать себя автономными общинами через утверждение статутов автономии.
Ст. 143: "При осуществлении права на автономию, признаваемого в ст. 2, пограничные провинции с общими историческими, культурными и экономическими характеристиками, островные территории и провинции с исторически региональной самобытностью смогут получать автономию и провозглашать себя автономными сообществами в соответствии с положениями настоящего Акта и соответствующими Статутами".
Разделом VIII Конституции Испании установлены три уровня организации территориальных частей государства: муниципии, провинции и учреждаемые автономные Сообщества. При этом каждому из этих уровней гарантирована автономия при ведении своих дел.
Конституционный суд Испании не единожды высказывал свою позицию по поводу содержания статьи 137 Конституции Испании, устанавливающей основы территориального устройства страны. Так, решением суда от 2 февраля 1981 года № 4/81[1] подтверждено, что органы государственной (центральной) власти не обладают всей полнотой полномочий в управлении на территории государства, потому что Конституция признает участие различного рода территориальных образований в осуществлении публичной власти. Вместе с тем, ни при каких обстоятельствах наличие автономии не должно противопоставляться принципу единства всего государства. Именно поэтому Конституцией и установлены границы самостоятельности территориальных образований: они самостоятельны при ведении своих дел, то есть в рамках установленной компетенции.
Статьей 148 Конституции Испании установлен перечень полномочий, которыми обладают автономные сообщества и в рамках которого они самостоятельны. Он состоит из 22 пунктов, однако, этот перечень не является исчерпывающим, скорее это список «гарантированных полномочий» регионов.
В соответствии с частью 2 статьи 148 Конституции автономные сообщества могут вносить поправки в свои уставы и таким образом дополнять список полномочиями в пределах, установленных статьей 149, то есть принимать на себя полномочия, не отнесенные к исключительной компетенции государства.
Частью 2 статьи 148 Конституции Испании предусмотрено право автономий на расширение своих полномочий через пять лет. При этом почти сразу Каталония и Страна Басков приняли свои уставы, закрепив в них широкий круг полномочий, как тех, которые закреплены статьей 148 так и полномочий, которые они могли включить в соответствии со статьей 149. Вместе с тем в соответствии со статьей 151 Конституции и на основании ходатайства конкретного сообщества вопрос о предоставлении ему автономии мог быть решен уже в 6 месячный срок со дня первого решения Собрания представителей соответствующей территории по этому поводу. В таком случае Устав автономии разрабатывается в установленном в этой же статье порядке. Вслед за указанными автономиями свое желание на получение автономии выразили еще два региона – Андалусия и Галисия. В конечном итоге были образованы четыре региона, обладающие максимально возможным набором полномочий – Каталония, Страна Басков, Андалусия и Галисия.
К этому списку можно также добавить еще Канарские острова и Валенсию, также обладающих широким кругом полномочий, однако получивших их несколько иным способом: им можно было получить только полномочия, закрепленные в статье 148 Конституции Испании. Остальные же полномочия были переданы им государством в соответствии с органическими законами.
К середине 80-х годов уже было образовано 17 автономных сообществ, шесть из которых обладали максимальным количеством полномочий, остальные – полномочиями, предусмотренными статьей 148 Конституции.
Активно шел процесс передачи регионам имущества и материальных ресурсов, необходимых для осуществления принятых на себя полномочий. В 1992 году на государственном уровне было принято решение довести количество полномочий оставшихся одиннадцати автономий до уровня первых шести. В целом все 17 регионов в конечном итоге получили одинаковую автономию с точки зрения количества полномочий.
Таким образом, реализация положения части 2 статьи 148 Конституции Испании, изначально принятого фактически для решения территориальных проблем Страны Басков и Каталонии, постепенно стало доступно всем остальным регионам государства.
Для поддержания необходимого баланса при разграничении полномочий частью 3 статьи 149 Конституции закреплены следующие принципы.
1. «Остаточный принцип»: все полномочия, не отнесенные Уставами автономных сообществ к их компетенции, остаются за государством.
2. «Принцип превосходства»: в случае спора государственные нормы преобладают над нормами, принятыми органами автономных сообществ по всем вопросам, не относящимся к их исключительному ведению. В случаях, когда нормативные акты регионов и государства вступают в противоречия, Конституция устанавливает, что преимущество имеют нормативные акты, принятые на государственном уровне.
3. «Принцип дополнения», который состоит в том, что, если автономное сообщество не реализовало свое право в регулировании того или иного вопроса, не должно оставаться пробела в законодательстве. Государство берет на себя соответствующие обязательства по законодательному регулированию того или иного вопроса.
Таким образом, баланс системы территориального устройства достигается посредством разграничения полномочий, а также перечисленных принципов ее реализации.
Однако в Конституции содержатся и иные механизмы, в соответствии с которыми осуществляется разграничение полномочий. В частности, согласно части 1 статьи 150 государственный закон может передать автономным сообществам право принимать законы по какому-либо вопросу, находящемуся в исключительном ведении государства. Такой закон получил название рамочного, модельного закона. Этим законом четко устанавливаются границы, в пределах которых исполняются полномочия, и автономное сообщество обязано их соблюдать.
Кроме того, согласно, пункту 2 статьи 150 Конституции передача автономным сообществам государством отдельных полномочий, которые могут делегироваться, производится посредством принятия органического закона.
Часть 3 статьи 150 Конституции закрепляет право государства принимать законы, которые устанавливают необходимые принципы согласования (гармонизации) нормативных актов автономных сообществ, даже если этот вопрос относится к сфере их исключительного ведения, но его регулирование обусловлено общенациональным интересом. Однако это право центральной власти имеет ограничение – решение о такой необходимости принимается Генеральными Кортесами Испании абсолютным большинством от каждой палаты. Указанное положение лишает возможности государство целиком по своему усмотрению принимать нормативные акты по любым вопросам, регулирование которых оно сочло бы необходимым.
Таким образом, следует отметить, что действующая Конституция Испании, закрепляя столь сложную систему территориального устройства страны, содержит целый ряд принципов и механизмов, позволяющих сохранить целостность государства, и в то же время соблюсти баланс между интересами центра и регионов Испании.
Вопросы к обзору конституционных норм об автономии в Испании.
В чем состоит необычность испанской конституционной схемы децентрализации государственного управления и наделения автономий властными полномочиями?
· Что собой представляет система распределения полномочий, предложенная Конституций Испании?
· Какие принципы используются для реализации упомянутой системы?
· Как в соответствии с конституционными правилами достигалась идея выравнивания полномочий всех автономий?
· Охарактеризуйте конституционные механизмы, при помощи которых осуществляется разграничение полномочий центра и автономий (в каких формах это можно сделать).
Решение Конституционного суда Испании о статуте страны Басков №135\2004 de 20/04/2004
Иногда для того, чтобы сохранить целостность государства и рационально провести децентрализацию управления страной центральная власть поддерживает стремление автономий (регионов) к независимости. В этой ситуации Конституционный суд, с формальных позиций решая вопросы права, на самом деле преследует определенные политические цели.
В ноябре 2003 испанское правительство обратилось в Конституционный суд по вопросу о признании неконституционным плана баскского правительства (План Ибарриче) относительно нового Устава Автономии для Страны Басков.
Этот план, в преамбуле которого закреплено право на самоопределение баскского народа, по существу, предусматривал предложение о новой конституции Страны Басков, хотя сам термин "конституция" не упоминался, а "государством" именовалась лишь Испания.
Данное предложение шло вразрез с действующим статутом Автономии 1979 г., который являлся основополагающим документом организации власти на территории Страны Басков.
Испанское правительство обратилось в Конституционный суд в соответствии со статьей 161 (2) испанской Конституции, согласно которой "правительство может обжаловать действия и решения, принятые органами Автономных Сообществ в Конституционном суде». Такое обжалование влечет за собой приостановку действия оспариваемых актов или решений. Правительство, оспаривая План Ибарриче, тем самым спровоцировало и приостановку его обсуждения в баскском парламенте.
Правительство утверждало, что План Ибарричче – самый настоящий конституционный акт, замаскированный как предложение о поправке статута Автономии. По мнению Правительства Испании, баскское правительство должно было внести в баскский парламент предложение о внесении поправки в Конституцию, а тот, в свою очередь, должен был внести соответствующее предложение в общегосударственный законодательный орган, руководствуясь статьей 166 испанской Конституции, вместо того, чтобы предлагать к рассмотрению текст, который явно нарушает Конституцию. Баскское правительство и парламент парировали центру, сославшись на то, что оспариваемое предложение было просто «предварительным актом». Таким образом, в ходе парламентских дебатов это предварительное предложение могло быть радикально изменено, возвращено создателям или даже отвергнуто. На взгляд баскских политиков, испанское правительство пыталось заблокировать фундаментальный политический спор в Стране Басков.
При разбирательстве этого дела суд учел специфику процедуры, установленной в статье 161 (2) Конституции, которая уполномочивает центральное правительство обжаловать действия и решения " принятые органами Автономных Сообществ."
По мнению Суда, процедура статьи 161 (2) отличается тем, что она может использоваться только относительно определенных "действий и решений" Автономных Сообществ, не годится для рассмотрения вопроса, который должен быть исследован посредством recurso de inconstitucionalidad. Кроме того, рассматриваемая проблема не должна быть связана с перераспределением полномочий между государством и Автономными Сообществами, так как этот вопрос должен быть рассмотрен посредством специальной процедуры.
Для Суда суть рассмотрения указанной ситуации свелась к тому, чтобы установить, возможно ли указанный вопрос рассматривать в пределах значения статьи 161 (2), поскольку только в таком случае суд мог бы оценивать его конституционность. При этом большинство судей считало, что подход правительства был неверным, так как данный план не был оформленным решением. Вместе с тем, только Суд мог определить, были указанные решения действительно приняты или нет.
Что касается предложения баскского правительства о новом Уставе, Суд постановил, что баскское правительство осуществило свое законное право предложить поправку в свой статут и представить свое предложение баскскому парламенту для обсуждения.
При этом Суд признал, что никакого непосредственного нарушения законодательства со стороны органов власти Страны Басков не было. Однако условия, которые установлены для процедуры внесения поправок в Устав, возможно, были нарушены.
Суд пришел к выводу, что подведомственная ему защита правопорядка уместна только тогда, когда можно говорить о фактическом юридическом нарушении, а не о предложениях или законодательных намерениях, которые могут получить абсолютно любое развитие.
Суд расценил решение баскского парламента как предварительный акт. Он отклонил аргумент испанского правительства, о том что, «так как предметом обжалования гражданами действий или решений органов государственной власти в рамках защиты своих основных прав (recurso de amparo), могут являться в соответствии со статьей 161 (1) испанской Конституции парламентские решения, то действия по обжалованию этих решений также должны быть реализованы в соответствии со статьей 161 (2)».
Суд подчеркнул, что возможно было бы говорить о неконституционности решений баскского правительства и парламента, только если бы был принят соответствующий правовой акт. Но коль скоро по данному вопросу не принят нормативный правовой акт, решение баскских органов власти могло быть оспорено лишь постольку, поскольку нарушило бы основные права граждан.
Но в силу того, что испанское правительство стремилось обжаловать просто намерения, план, которые нельзя признать объектом процедуры, установленной в статье 161 (2) Суд пришел к выводу о недопустимости такого обжалования со стороны испанского правительства.
Приведенный пример показывает ту степень свободы, которой обладают регионы, внося изменения в систему своих отношений с центром.
В целом, процедура статьи 161 (2) испанской Конституции всегда воспринималась испанскими специалистами как причуда законодателя.
Создатели Конституции ввели данную статью вместо нормы о государственном контроле за действиями Автономных Сообществ, так как при создании Конституции сочли такую систему контроля нецелесообразной, в силу ее «излишней навязчивости».
Процедура эта не использовалась и оставалась закрепленной исключительно на бумаге, пока у испанского правительства не возникла потребность в ней с тем, чтобы попытаться заблокировать План Ибарричче. В данном контексте указанная попытка имеет важное конституционно-правовое и политическое значение, так как она выявила потенциал использования статьи 161 (2), продемонстрировав, что эти конституционные предписания не так легко направить на подавление инициативы Автономного сообщества.
В то же самое время, Конституционный суд послал «сигнал» всем политическим силам о том, что не намерен вмешиваться в конституционно-правовую политику автономных сообществ, тем более, на стадии ее формирования.
Думается, что испанский Конституционный суд пришел относительно Плана Ибарричче к мудрому решению, воздержавшись от вмешательства в конституционную политику, и тем самым признал важность демократического обсуждения в общественной сфере. Вместе с тем Конституционный суд в своем решении отметил, что «такого рода вопросы необходимо эффективнее решать на политической арене».
Вопросы
Каковы были цели плана реформирования Устава Автономии для Страны Басков (Плана Ибарричче)? Охарактеризуйте его соотношение со статутом Автономии Страны Басков и испанской Конституцией? Какие основания для признания неконституционным плана усматривало Правительство Испании?
Укажите норму испанской Конституции, опираясь на которую Правительство оспаривало конституционность Плана. Почему выбор пал именно на эту статью? В чем ее отличие от других конституционных норм, регулирующих осуществление конституционного контроля? К какому выводу пришел Суд в результате рассмотрения дела? Как он обосновал свое решение? Каково правовое и политическое значение решения Суда?
[1] Электронный ресурс. Режим доступа:: http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/ doc.php?coleccion=tc&id=SENTENCIA-1981-0004
Дата добавления: 2015-12-01; просмотров: 242 | Нарушение авторских прав