Конституционно-правовой статус области

Тюменская область являясь - сложноустроенным субъектом Российской Федерации, представляет собой государственно - территориальное образование включающее наряду с административно- территориальными единицами и муниципальными образованиями другое государственно -территориальное образование являющееся субъектом Российской Федерации что порождает между ними особую государственно -правовую связь, основывающуюся на признании территории и населения входящего субъекта Федерации частью территории и населения сложноустроенного субъекта Федерации, наличии взаимных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативно-правового регулирования отношений между ними.

К признакам, характеризующим сложноустроенный субъект Федерации, мы относим;

1. Вхождение в их состав другого субъекта Федерации, причем это вхождение должно носить реальный характер, если "происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта Федерации".

2. Другим отличительным признаком края, области, в состав которых входят автономные является особая государственно-правовая связь с входящим в их состав субъектом Федерации, в данном случае автономным округом. Автономный округ, оставаясь субъектом Федерации, причем, в соответствии с частью 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации, равноправным субъектом Федерации, сохраняет в полном объеме свои статусные признаки.
Эта особая государственно-правовая связь предполагает, что область и входящий в нее автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, а также обязанность области и автономного округа в ее составе "не допускать односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов области и автономного округа".

3. К признакам сложноустроенного субъекта Федерации мы относим закрепление в Конституции Российской Федерации специальной нормой (часть 4 статья 66) нормативно-правовых форм регулирования отношений в сложноустроенных субъектах Федерации',

Конституционно - правовой статус Тюменской области, как сложноустроенного субъекта Федерации, имеет определенные особенности, отличающие ее от других государственно - территориально образований России - краев, республик, городов федерального значения.
Часть территории сложноустроенного субъекта Федерации, как и других субъектов Федерации, составляют муниципальные образования и административно-территориальные единицы, а также могут быть и закрытые административно-территориальные образования. Другую часть территории составляют, в отличие от других субъектов Федерации, территории входящего государственно-территориального образования, являющегося субъектом Федерации.

Таким образом, территория Тюменской области представляет собой совокупность территорий муниципальных образований, административно-территориальных единиц и входящего в его состав субъектов Федерации - Ханты - Мансийского и Ямале Ненецкого автономных округов.

2. Состав населения сложноустроенного субъекта Федерации также имеет особенности, отличающие его от других субъектов Федерации; так как население входящего субъекта Федерации признается составной частью населения края, области. Это значит, что население сложноустроенного субъекта составляет население муниципальных образований, административно-территориальных единиц и входящего субъекта Федерации, но входящий субъект при этом не утрачивает данный элемент своего статуса - население.

Далее, поскольку население субъекта Федерации - автономного округа, является частью населения сложноустроенного субъекта Федерации - края, области, в состав которых входит автономный округ, то это население имеет право участвовать в выборах (формировании) органов государственной власти этого сложноустроенного субъекта Федерации, право избираться в эти органы власти, право на участие в референдуме. Таким образом население автономного округа принимает участие в выборах органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации, обладающих равным объемом предметов ведения и полномочий, являющихся равноправными между собой в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации.
3. Обязательным элементом статуса субъекта Федерации является наличие собственных предметов ведения и полномочий, по которым они обладают всей полнотой государственной власти, а также совместные с Российской Федерацией полномочия (статья 73 и 72 Конституции Российской Федерации).
Органы государственной власти сложноустроенного субъекта имеют собственные полномочия и предметы ведения, получают предметы ведения и полномочия от входящего субъекта Федерации на основе принципа делегирования, а также на основании федерального закона по предметам совместного ведения Федерации и субъектов от Российской Федерации.
Компетенция органов государственной власти сложноустроенного субъекта образуется из:

- собственных предметов ведения и полномочий на основании статьи 73 Конституции Российской Федерации;

- совместных полномочий и предметов ведения с Российской Федерацией в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации;
- предметов ведения и полномочий делегированных входящим субъектом на основе договора, соглашения или закона входящего субъекта Федерации;
- совместных предметов ведения и полномочий с входящим субъектом на основе Уставов этих субъектов, договоров между ними;
- совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации, переданных сложноустроенному Федерации для реализации на территории входящего субъекта Федерации федеральным законом или договором между самими субъектами.
4. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией России и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Положения части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации предоставляют сложноустроенному субъекту Федерации (край, область с входящим в их состав автономным округом) право "формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа". Ранее мы отмечали, что особая государственно- правовая связь между субъектами в сложноустроенном субъекте Федерации устанавливает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа.

2. Правовая основа регулирования отношений между областью и автономным округами, входящими в ее состав.
Устав области содержит главу, посвященную основам отношений области с входящими в ее состав двумя автономными округами.

Помимо главы 2 Устава области отношения с автономными округами регулируются другими нормами Устава. Так, в главе "Общие положения" часть 1 статьи 1 закрепляет положение о вхождении автономных округов, как равноправных субъектов Российской Федерации в состав области.
Часть 2 статьи 2 Устава области закрепляет положение, что "территория области включает территории автономных округов".
Часть 3 статьи 1 Устава предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов государственной власти автономных округов на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и договоров между органами государственной власти области и автономных округов. Причем данный договор может являться составной частью Уставов области и автономных округов.
Статья 6 Устава области, определяющая систему правовых актов области закрепляет положение о верховенстве норм Устава на территории области, причем верховенство Устава области распространено и на нормативно-правовые акты автономных округов:"Законы и иные нормативно-правовые акты автономных округов (принятые по вопросам совместного ведения и вопросам делегированным автономными округами области) не должны противоречить настоящему Уставу. В случае их противоречия действует Устав области ".

В главе 1 Устава, выделены принципы отношений области и автономных округов. Это, во-первых, положение о вхождении автономных округов в состав области; во-вторых, регулирование территориальных отношений, а именно, территория области включает территории автономных округов; в -третьих, разграничение предметов ведения и полномочий области и автономных округов; в -четвертых, верховенство Устава области на всей территории области и при определенных условиях (статья 6 часть 4 и статья 7 часть 3) распространение действия норм Устава области на территорию автономных округов и даже верховенство Устава области над законами и нормативно-правовыми актами автономных округов.

Статья 14 Устава содержит положения о механизме разграничения полномочий органов государственной власти области и автономных округов. Так, часть 1 статьи 14 закрепляет положение, что "разграничение полномочий определяется на основе Конституции России, федеральных законов и договоров между областью и округами".
Часть 2 статьи 14 содержит характеристику полномочий, которые "органы власти области выполняют на территории автономных округов:
- полномочия, закрепленные федеральными законами;
- полномочия федеральных органов исполнительной власти, переданные для реализации органам исполнительной власти области по согласованию с автономными округами;

- совместные полномочия области и автономных округов, реализация которых в соответствии с договорами осуществляется органами государственной власти области;

- полномочия, делегируемые органами государственной власти автономных округов".
Из перечисленных полномочий, отнесенных к ведению органов власти области, следует, что эти полномочия возможны только при наличии согласия автономных округов.

Устав области содержит нормы по разграничению полномочий между органами власти области и автономных округов - статьи 15 и 16. Статья 15 определяет круг полномочий, отнесенных к совместному ведению области и автономных округов, который в большей мере содержит основные направления совместной деятельности. Так, в круг совместных интересов отнесены: "вопросы налогообложения и ценовой политики, а также образования валютных и общеобластных денежных фондов при сохранении независимых бюджетов; действия по обеспечению населения продовольствием, товарами и развитию рынка труда; разработка и реализация общеобластных программ по согласованному перечню; образование общей долевой собственности; выработка и реализация единых подходов в социальной сфере, образовании, здравоохранении; совместное правовое регулирование в сфере недропользования; устранение последствий стихийных бедствий и катастроф". Перечень вопросов совместного ведения является открытым и может быть расширен.

Статья 16 Устава содержит полномочия, передаваемые органами государственной власти автономных округов органам власти области на основе договора. Данную статью Устава следует оценивать как предложение органов власти области о передаче тех полномочий, которые она имеет возможность выполнить. К таковым полномочиям отнесены: "защита в федеральных органах власти экономических интересов области и автономных округов по реализации общеобластных программ; координация действий по управлению энергоснабжением, средствами связи, авиационным, речным, железнодорожным и трубопроводным транспортом; охрана общественного порядка".

Статья 57 Устава содержит положение, регулирующее разрешение споров между областью и автономными округами: "Споры и конфликты между органами государственной власти Тюменской области, органами государственной власти автономных округов рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми на паритетных началах, Уставным Судом области, иными судебными органами в соответствии с их компетенцией".
Таким образом, Устав области закрепляет в регулировании отношений с автономными округами, входящими в состав области, следующие особенности в статусе области:

1.Вхождение автономных округов в состав области;
2.Включение в территорию области территории автономных округов;
3.Право населения автономных округов участвовать в референдуме области и выборах органов государственной власти области;
4. Разграничение полномочий между органами государственной власти области и автономных округов на совместные и областные на основе делегирования и согласия автономных округов;

5. Распространение юрисдикции областных органов государственной власти на автономные округа при определенных условиях и установлению верховенства Устава области, также при определенных условиях, над законами и другими нормативно-правовыми актами автономных округов. К "определенным условиям" в данных случаях Устав области относит согласие автономных округов в форме договора или соглашения;
6. Создание совместно с автономными округами координирующих структур органов государственной власти;

7. Совместное с автономными округами управление и пользование природными ресурсами, имеющими общеобластное значение и расположенными на территории автономных округов.
Теперь рассмотрим регулирование отношений между областью и автономными округами Уставами Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Устав Ханты-Мансийского автономного округа, также содержит специальную главу, посвященную регулированию отношений с областью.
Устав содержит норму о возможности передачи органами власти автономного округа на основе договора (соглашения) органам власти области отдельных полномочий "по защите экономических интересов округа в федеральных органах власти, реализации общеобластных программ, координации действий в сфере управления энергоснабжением, средствами связи, авиационным, речным, железнодорожным и трубопроводным транспортом, охраны общественного порядка и гражданской обороны" - статья 28 Устава.

Статья 30 Устава округа допускает координацию деятельности с органами власти области через "совместные заседания законодательных или исполнительных органов государственной власти, а также в иных формах, установленных договором (соглашением)". В отличие от Устава области не названы конкретные формы координации.

Устав округа содержит норму о подготовке совместных нормативно-правовых актов с областью по строго определенному кругу вопросов, а именно - "защиты прав и свобод граждан, борьбы с правонарушениями, функционирование системы жизнеобеспечения, административно-территориального устройства, местного самоуправления" (статья 32).
Статья 31 Устава допускает "обязательное исполнение на территории округа правовых актов органов государственной власти области, принятых в пределах полномочий, переданных округом области".
В отличие от Устава области Устав округа более полно и конкретно регулирует право участия населения округа в референдуме области. Статья 33 гласит: "Ханты-Мансийский автономный округ может участвовать в референдуме Тюменской области". Далее в этой статье указан порядок назначения референдума и распространение решений референдума на территорию округа, совпадающий с положениями Устава области. Устав округа содержит норму об участии населения округа в выборах органов государственной власти области - статья 34, но, в "соответствии с законом округа".
Следует отметить достаточно большое совпадение норм Уставов округа и области по регулированию отношений между ними: о вхождении, о разграничении полномочий на делегируемые и совместные, об участии населения округа в референдуме области и выборах органов власти области, о распространении на автономный округ нормативно-правовых актов области при определенных условиях.

Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа, содержит специальную главу 10 "Основы отношений автономного округа с Тюменской областью", состоящую из пяти статей. Статья 83 "Правовые основы отношений автономного округа с Тюменской областью" содержит положения о правовых формах регулирования отношений - федеральный закон и договор между органами государственной власти округа и области, о возможности делегирования части полномочий органами исполнительной власти округа на основе договора органам исполнительной власти области: о возможности принятия части полномочий органом исполнительной власти округа от органов исполнительной власти области; об участии населения автономного округа в формировании органов государственной власти области, но условия и порядок участия конкретизируются с помощью договора между округом и областью и "выборы в органы государственной власти области на территории автономного округа осуществляются в порядке, установленном законами автономного округа".
Статья 84 Устава определяет общие интересы автономного округа и области, к которым относятся "вопросы удовлетворения потребностей населения автономного округа". Устав обозначил направления, которые не могут включаться в сферу общих интересов: формирование системы органов власти округа, административно-территориальное устройство округа, бюджетные отношения округа, вопросы природопользования и недропользования, собственность округа.

Статья 85 Устава определяет формы реализации общих интересов автономного округа и области: заключение договоров, разработка и принятие согласованных законов области и округа, разработка и реализация региональных целевых программ, формирование региональных целевых фондов; образование общей (долевой) собственности.
Статья 86 посвящена регулированию порядка участия населения округа в референдуме области. Во-первых, "население автономного округа может участвовать в референдуме области по вопросам, относящимся к сферам общих интересов". Далее, референдум населения области возможен на территории округа при условии предварительного согласования условий его инициирования, проведения и подведения итогов, которые предусматриваются в договоре об условиях вхождения автономного округа в состав области".

3. Особенности формирования органов государственной власти области.
Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией России и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Положения части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации предоставляют сложноустроенному субъекту Федерации (край, области с входящим в их состав автономным округом) право формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Ранее мы отмечали, что особая государственно-правовая связь между субъектами в сложноустроенном субъекте Федерации устанавливает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа.
Участие населения автономного округа в избрании органов государственной власти сложноустроенного субъекта Федерации, распространение юрисдикции их органов власти на входящий субъект, порождают особенности и в системе органов власти.

Устав Тюменской области (статья 3) устанавливает, что государственную власть в области осуществляют: Тюменская областная Дума - законодательный (представительный) орган); Губернатор области и возглавляемая им администрация области - орган исполнительной власти в области осуществляют Уставный Суд области и мировые судьи.
Областная Дума избирается гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории области, включая Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Устав области, определяя деятельность и компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти -областной Думы (глава IV Устава) устанавливает распространение их на территорию области. В то же время, что касается территории автономных округов, то деятельность и компетенция и действие принимаемых нормативно-правовых актов областной Думы ограничивается положениями, изложенными в главе II Устава "Основы отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа".

Губернатор области является ее высшим должностным лицом и возглавляет постоянно-действующий орган исполнительной власти области - администрацию области (ст. 37 Устава). Избирается Губернатор гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории области, включая территории автономных округов.
Компетенция Губернатора области, действие принимаемых им нормативно-правовых актов, распространяются на территорию области, но на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов ограничивается также положениями главы II Устава, регулирующей взаимоотношения области с автономными округами.
Как было уже сказано выше, судебную власть области представляет Уставный Суд. Компетенция Уставного Суда обусловлена целью обеспечения верховенства Устава области на территории Тюменской области, которая включает территорию автономных округов, входящих в состав области.

В формировании и деятельности органов государственной власти Тюменской области можно выделить ряд особенностей, связанных с вхождением в ее состав субъектов Федерации - Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Во- первых, жители автономных округов имеют право избирать органы государственной власти области и быть избранными в них. В то же время, жители автономных округов избирают органы государственной власти автономного округа и могут избираться в эти органы власти.
Во- вторых, полномочия органов государственной власти области в определенных случаях (на основании федерального закона, договора между органами государственной власти области и автономного округа) могут распространяться на территорию автономных округов.
В - третьих, Уставы области и автономных округов допускают различные формы координации деятельности органов государственной власти области и автономных округов. Такими формами взаимодействия статьей 17 Устава области определены:

- совместные заседания областной Думы и Дум автономных округов;
- Совет областной и автономных Дум;

- Совет Губернаторов области и автономных округов.

Деятельность Совета Дум, Совета Губернаторов регулируется Положениями, утвержденными соответствующими органами государственной власти, а порядок проведения совместных заседаний законодательных органов Регламентом.
Указанные формы взаимодействия относятся к совместным структурам власти области и автономных округов, носящих совещательный характер, а принимаемые ими решения носят рекомендательный характер.
В - четвертых, Устав области предусматривает возможность подготовки и принятия совместных правовых актов органов государственной власти области и автономных округов, которые действуют на всей территории области.

Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации.-М,1995.

2.Устав Тюменской области. Принят постановлением Тюменской областной Думы от 15.06.1995г. №191 (с изм. и доп.) // «Вестник Тюменской областной Думы». 1995. №7.

2. Закон Тюменской области от 27.06.1994 г. №1 «О статусе депутата Тюменской областной Думы» (с изм. и доп.) // «Вестник Тюменской областной Думы». 1994 г. №6.

3. Закон Тюменской области от 12.03.2001 г. №276 «Об основах организации и деятельности Тюменской областной Думы» (с изм. и доп.).

4.Устав Ханты-Мансийского автономного округа

5.Устав Ямало-Ненецкого автономного округа

6. Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991.

7. Основы законодательства Тюменской области: Учебное пособие / Под ред. профессора И. П. Марова. - Тюмень: Тюменская областная Дума, 2000, 376 с.

Дата добавления: 2015-07-10