В.Е. ЧИРКИН

--------------------------------

<*> Chirkin V.E. Public power in the contemporary society.

Чиркин Вениамин Евгеньевич, главный научный сотрудник Института государства и права РАН, заведующий кафедрой конституционного права и сравнительного государствоведения юридического факультета МПСУ, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются связи территориального публичного коллектива, публично-правового образования, публичной власти и ее разновидностей в современном государственно организованном обществе.

Ключевые слова: территориальный публичный коллектив; публично-правовое образование; публичная власть; виды публично-правовых образований разновидности публичной власти.

The article deals with connections between the territorial and public collective, the public and legal unit and the public power and its kinds in the contemporary state organised society.

Key words: territorial and public collective, public and legal unit, public power, kinds of public and legal units, kinds of public power.

Территориальный публичный коллектив и публичная власть

Коллективы людей и власть в них, вырастающая из общих интересов, общей воли и руководства коллективом, бывают самыми различными. Существуют многие виды производственных коллективов, общественных и религиозных объединений, территориальных сообществ, группировок по интересам и т.д. Коллективами особого рода являются территориальные публичные коллективы - сообщества людей, живущих на территориях с фиксированными границами разного рода. К их числу относятся: само государственно организованное общество той или иной страны (например, в Китае или Германии существуют разные общества): народ, организованный в рамках субъекта федерации (в Татарстане в России или в штате Техас в США), являющийся частью народа общества; население территориальной автономии (Крыма или Шотландии); муниципального образования (в крупном государстве имеются десятки тысяч муниципальных образований, в России в 2010 г. их было 23 907, во Франции - более 36 тысяч).

В России существуют также другие своеобразные территориальные публичные коллективы - подвижные родовые общины коренных малочисленных народов, создающие свои органы самоуправления. В Норвегии, Швеции, Финляндии есть коллективные образования саамов, создавшие свои "саамские парламенты" (законы они не принимают). В Австралии, Канаде, США, Новой Зеландии созданы резервации для коренных народов (индейцев, маори), которые хотя и имеют некоторые признаки территориальных публичных коллективов, но не являются в полной мере ими, поскольку во многих случаях коренные народы в свое время были насильственно переселены в места нового жительства и полного самоуправления не имеют. Не являются в полной мере территориальными коллективами и союзные или федеральные территории (владения), тоже находящиеся под управлением федеральных властей. Наконец, не образует собственного территориального коллектива население административно-территориальной единицы, управляемой должностными лицами, назначенными сверху (например, 10 административных округов в г. Москве (субъекте РФ) - Восточный, Северный, Южный, и др.). Они не имеют собственных выборных органов и управляются назначенными префектами. Создание населением собственных выборных органов - один из главных признаков территориального публичного коллектива, в рамках которого существуют и другие объединения населения (общественные и иные).

С понятием территориального публичного коллектива связано понятие публичной власти. Территориальные публичные коллективы, в современных условиях, как правило, создают различные формы территориальных публично-правовых образований. Такими формами, на наш взгляд, в условиях России являются: само государство в его границах, субъект Федерации - государственное образование, территориальная автономия, муниципальное образование, общинное публично-правовое образование коренного малочисленного народа. Именно с ними, на наш взгляд, связано существование особой публичной власти таких образований. Свои предметы ведения и полномочия имеет государство (например, исключительные федеральные полномочия по ст. 71 Конституции РФ), свои предметы ведения и полномочия имеют субъекты РФ, свои - автономные образования (например, полномочия Крыма на Украине установлены Конституцией Украины 1996 г. и продублированы Конституцией Автономной Республики Крым 1998 г., полномочия Шотландии установлены Законом британского парламента 1998 г.).

Вместе с тем наряду с собственной публичной властью на территории публично-правовых образований, иных, чем государство, действуют также суверенная власть государства (она распространяется на всю территорию государства), его органы, публичная власть вышестоящих публично-правовых образований и их органы в тех пределах, которые определены конституцией и законами государства в соответствии с их предметами ведения и полномочиями (например, в федеративном государстве в муниципальных образованиях действуют законы и иные акты государства, законы и иные акты субъектов федерации, существуют отделы и отделения отраслевых министерств и ведомств исполнительной власти государства, исполнительной власти субъекта федерации). Такие акты и органы, однако, не должны нарушать определенной автономии, самостоятельности публично-правовых образований как формы реализации воли их населения. Пределы такой самостоятельности определены конституцией и законами государства как предметы ведения и полномочия соответствующих образований (например, для муниципальных образований это вопросы местного значения).

Публичная и государственная власть

Термин "публичный/ая/ое" идет от Древнего Рима. Так римляне обозначали то, что является государственным, одновременно было это для них также общим, общественным, публичным. Республика, заменившая монархию, в переводе - общее, публичное дело (res - вещь, дело + publica - общее).

Институты римского частного права были позже заимствованы (с некоторыми изменениями) в Европе, а вместе с ними перешли и некоторые понятия публичного права, отождествление публичной и государственной власти (в том числе и в работах дореволюционных российских авторов).

Марксизм продолжил эту традицию. На соседних страницах своей работы "Происхождение семьи, частной собственности и государства" Ф. Энгельс использует как тождественные термины: 1) die offentliche Gewalt, die offentliche Macht (это переведено на русский язык словами "публичная власть") и 2) die Staatsmacht, die Staatsgewalt (государственная власть). Вторая группа терминов допускает только однозначный перевод (он указан) <1>. Что же касается offentliche, то в своей основе - это "публичный/ая/ое" (его основа - offen - в смысле общий, открытый для всех), хотя в некоторых словосочетаниях offentlicher может стать для русского перевода ближе к слову государственный (например, ein offentlicher Angestelter - публичный служащий, для российского менталитета: находящийся на государственной службе). Ф. Энгельс в качестве главного признака государства как особого явления, сменившего первобытнообщинную организацию, назвал публичную власть (offentliche Gewalt). В российских учебниках по теории государства и права в соответствии с тезисом Ф. Энгельса всегда указывалось, что публичная власть - основной признак государства. Это сохранилось в российской литературе и в настоящее время.

--------------------------------

<1> См.: Engels F. Der Ursprung der Familie, des Privateigentums und des Staates. Im Anschluss an Levis H. Morgans Forschungen. Berlin, 1925. S. 141 - 142.

В 1884 г., когда Ф. Энгельс издавал свою работу, такое отождествление могло быть понятно. Других публично-правовых образований, кроме государства, тогда почти не было (субъекты федерации в Европе были только в Швейцарии, они не привлекали внимания специалистов общественных наук того времени, да и позже) <2>. Территориальные автономии конституциями не предусматривались. Муниципальные образования существовали по традиции как результат милости монархов - по их жалованным грамотам. Отождествление публичной и государственной власти не вызывало тогда критики научного сообщества.

--------------------------------

<2> М.Х. Фарукшин, А.М. Фарукшин отмечают, что в зарубежных странах "нет специальных сравнительных исследований места и роли субъектов федерации", это "белое пятно". См.: Фарукшин М.Х., Фарукшин А.М. Субъекты федераций: Сравнительное исследование. Казань, 2009. С. 4. Однако природа власти субъекта федерации в книге тоже не обсуждается.

В настоящее время ситуация в мире и внутри многих государств кардинально изменилась. Среди приблизительно 210 государств имеется почти 30 федераций, число субъектов в них (штатов, земель, провинций и др.) составляет более 400. Существует около 20 государств с территориальными автономными образованиями, их более 200 (правда, в одном Китае - 154). Число муниципальных образований со своими органами самоуправления только в отдельно взятом крупном государстве иногда составляет десятки тысяч (например, в России - более 23 тысяч, во Франции более 30 тысяч). Такие публично-правовые образования имеют свои предметы ведения (вопросы местного значения в муниципальных образованиях, автономного значения в территориальных автономиях, свои вопросы на уровне субъекта федерации, государственного значения для государства), полномочия. Они создают свои органы (например, законодательные собрания в субъектах РФ, парламент в Шотландии, Президент Татарстана, правительство Нижегородской области, советы и мэры в муниципальных образованиях Франции и др.). В пределах своей компетенции они издают нормативные акты, подлежащие исполнению на их территории. В них проводятся референдумы по вопросам, относящимся к предметам ведения таких образований, действуют другие институты непосредственной демократии (в том числе выборы представительных, а иногда и исполнительных органов - губернаторов, мэров). От имени публично-правовых образований издаются местные правовые акты. Словом, находящиеся в составе государства, на государственной территории публично-правовые образования осуществляют собственную власть на своей территории, но в пределах предметов ведения и полномочий, установленных конституцией и законами государства.

О "своей власти" говорится во многих основных законах субъектов РФ. Сошлемся в качестве примера на ст. 7 Устава Воронежской области (в ред. 2010 г.). В ней говорится: "...жители Воронежской области осуществляют свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти Воронежской области" <3>. О формулировке: "государственная власть Воронежской области" (аналогичная повторяется во всех основных законах субъектов РФ, будучи порожденной неточностями формулировок Конституции РФ), мы скажем ниже. Нам важно обратить внимание на словосочетание "своя власть".

--------------------------------

<3> Устав Воронежской области. Комментарий. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. С. 36.

Отрицать этот факт невозможно. Тот, кто подвергался штрафу по законам субъекта Федерации (за безбилетный проезд штраф в 1000 руб. в 2011 г. в г. Москве установлен ее законом, а не законом РФ), кто испытал наказание за нарушение муниципального постановления о соблюдении тишины в городе в ночное время или иные административные наказания, ощутил это на себе.

Власть публично-правового образования, иного, чем государство, осуществляемая на части территории государства, не обладающая полномочиями государства, не может быть названа государственной властью. Это тоже ясно. Государственная власть осуществляется на всей территории государства и, разумеется, на территории каждого из публично-правовых образований. На территории всех публично-правовых образований действуют законы государства, акты правительств и другие акты, издаваемые от имени государства, действуют органы, созданные государством, назначенные от имени государства должностные лица (например, губернаторы штатов в Индии и губернатор автономии Аландских островов в Финляндии, федеральные суды в России, представитель президента Украины в Крыму, главные управления, отделы и отделения министерств и ведомств (например, МВД) в субъектах РФ и крупных муниципальных образованиях (назначенных должностных лиц нет в низовых муниципальных образованиях общинного типа)).

Разновидности публичной власти

Власть государства и власть любого публично-правового образования имеют одинаковый социальный характер (иное невозможно) и объединяются общим термином - "публичная власть". Однако в то же время социальный и юридический источник публичной государственной власти и публичной власти иных публично-правовых образований необходимо различать. Социальный источник первой в демократических странах - воля народа, образующего общество. Юридически это закрепляется конституцией государства на основе суверенности, неограниченности такой власти. С этим связан принцип верховенства государственной власти по сравнению со всеми иными публично-правовыми образованиями.

Социальный источник собственной власти в иных публично-правовых образованиях другой. Это воля народа (населения) данного публично-правового образования. Она нашла свое выражение в конституциях субъектов федераций (в США - особенно отчетливо в старых, в России - в конституциях республик в составе РФ, в уставах других субъектов РФ, в воле народа Шотландии на референдуме 1998 г., когда он проголосовал за территориальную автономию, в уставах муниципальных образований). В основных законах субъектов РФ есть и прямые формулировки такого рода. Например, ст. 4 Устава Ставропольского края устанавливает: "Источником государственной власти в Ставропольском крае является его население". Речь идет на деле не о государственной власти, а о власти субъекта РФ в соответствии с предметами ведения и полномочиями, установленными Конституцией РФ и федеральными законами. Поэтому юридическими источниками публичной власти иных, чем государство, публично-правовых образований являются акты государства (прежде всего, конституция государства), они наделяют публично-правовые образования кругом предметов ведения и властными полномочиями, а также собственные правовые акты (прежде всего, основополагающий акт публично-правового образования - конституция, устав), принятые в соответствии с конституцией и законами государства.

Та или иная модель публичной власти отражает своеобразие ее главных качеств в рамках ее сущности как публичной власти. Такие модели соответствуют выделенным выше основным публично-правовым образованиям с собственной публичной властью, которые существуют в современном мире. Это - суверенная государственная власть, государствоподобная власть субъекта федерации как государственного образования, автономная публичная власть, местное самоуправление в муниципальном образовании и общинно-родовая власть в публично-правовых образованиях коренных малочисленных народов. При использовании любой модели создаются органы публичной власти, которые в территориальных масштабах своей деятельности осуществляют управление (управление понимается не только как администрирование, а в более широком смысле этого слова).

Государственной властью является только власть государства, только она суверенна. Хотя в Конституции РФ власть субъектов РФ тоже называется государственной (ст. 5, 73, 76 и др.), вряд ли это положение верно. Государственная власть на территориях субъектов РФ (как и на всей государственной территории) представлена законодательством органов государства (в России - законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства и др.), деятельностью "делегатур" государственной власти на местах - главных управлений министерств, федеральных судов, прокуратуры РФ и др. Государственная власть распространяется на всю территорию государства (в том числе подвижную - корабли, самолеты под флагом государства и др.), остальные модели публичной власти действуют только в рамках их территории. Государственная власть суверенна и верховна. Она вправе ограничить власть других публично-правовых образований, они не могут ограничить государственную власть. Государственная власть имеет учредительный характер по отношению к другим моделям публичной власти.

Публичная негосударственная власть субъектов федерации кроме РФ называется государственной также в Конституции 1999 г. федеративной Венесуэлы. Такая характеристика приводит к выводам, которые не могут быть приняты. Если в каждом субъекте федерации существует своя государственная власть, то можно прийти к выводу, что в России имеются 84 государственные власти (РФ и 83 субъектов РФ), в Венесуэле - 29 (федерации и 28 ее субъектов). Такой подход уже привел к тому, что в законодательстве России появились две "государственные собственности" на землю (РФ и субъектов РФ), две "государственные службы" и т.д. Все это ведет к огромной правовой путанице и нуждается в исправлении.

Автономная негосударственная публичная власть существует в двух разновидностях: законодательная автономная власть и административная автономная власть (первую называют также политической, но представляется, что такое название менее точно, хотя и применение термина "законодательная" имеет исключения (об этом ниже)). Законодательная автономия обладает правом собственного законодательства. Большинство автономных образований (если исключить Китай с его 154 административными автономиями) являются законодательными. К ним относятся 20 автономных областей в Италии, 17 автономий в Испании, Гренландия в Дании, Шотландия в Великобритании, Республика Каракалпакия в Узбекистане, Автономная Республика Нахичевань в Азербайджане и др. К этой же группе, по существу, относится Автономная Республика Крым на Украине, но ее высший представительный орган, в отличие от других законодательных автономий, законы издавать не вправе. Акты, называемые законами, издает только высший представительный орган Украины (Верховная Рада), Крым принимает свои постановления.

Административных автономий (опять-таки если не считать автономии в Китае) в мире сравнительно немного: Уэльс в Великобритании, два автономных округа на побережье Никарагуа, населенные индейскими племенами, Горно-Бадахшанская автономная область в Таджикистане и др. Еврейская автономная область и сохранившиеся после реорганизации 2006 - 2008 гг. четыре автономных округа в России являются субъектами РФ, лишь сохранившими прежние названия, и не следует делать ошибок <4>, относя их к публично-правовым образованиям типа автономий.

--------------------------------

<4> См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006. С. 345.

Решение вопроса о предметах ведения и полномочиях государства, с одной стороны, и территориальных автономий - с другой, имеет иную форму, чем в федерациях. В отличие от федераций, где применяется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, государство обычно (есть исключения) лишь выделяет автономиям некоторые, как правило, не очень существенные полномочия (более существенные полномочия имеют Шотландия, Гренландия <5> и некоторые другие законодательные автономии). Разграничение осуществлено только в Конституции Испании 1978 г. Об административных автономиях в законах государства нередко лишь в общей форме говорится, что в автономиях такого рода должны учитываться особенности языка, культуры, быта населения той или иной автономии.

--------------------------------

<5> Гренландия в отличие от ее метрополии - Дании даже с Европейским союзом имеет особый договор.

Муниципальная публичная власть - негосударственная власть территориального публичного коллектива по вопросам местного значения. Она действует в форме местного самоуправления, что в России детально изучается в муниципальном праве.

Общинно-родовая публичная власть представлена двумя формами: родовыми советами коренных малочисленных народов в России и "саамскими парламентами" в некоторых Скандинавских странах. В России действует развитое федеральное законодательство, относящееся к коренным малочисленным народам Севера и Дальнего Востока, это законодательство, равно как и организация управления в общинно-родовых образованиях России, детально исследована В.А. Кряжковым <6>.

--------------------------------

<6> См.: Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М., 2010.

Саамы в Финляндии, Норвегии, Швеции создали свои органы, называемые "саамскими парламентами". Законов они не принимают, но правительства названных стран обязаны консультироваться с ними по вопросам, затрагивающим интересы саамов (особенно это относится к природным ресурсам и выпасам оленей).

В статье рассмотрены не все возможные модели публичной власти. Жизнь богаче, она постоянно вносит свои коррективы.

Дата добавления: 2015-10-02