СУБЪЕКТОМ РФ).

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ

СУБЪЕКТОМ РФ).

Методология (от греч. methodos – метод и logos – учение) – 1) учение о научном методе или методах познания; 2) учение о структуре, логической организации, методах и средствах деятельности; методология науки – учение о принципах построения, формах и способах научного познания. Научный подход – это совокупность основных способов и методов решения задач с целью получения новых знаний, обобщения и углубления понимания совокупности фактов и теорий в любой области науки. Интегри­рованный характер региональных исследований со­пряжен с необходимостью применения подходов, созданных в разных науках. В результате их синте­за формируется целостная система подходов и ме­тодов, позволяющая углублять фундаментальные и расширять прикладные исследования в сфере государственного управления, в данном случае субъектами РФ (регионами).

Основу модели государственного управления на федеральном и региональном уровнях как единой системы государственного управления составляет общенаучная методология. Содержание современного государственного управления в России претерпело значительную трансформацию в рамках современных общемировых подходов к пониманию содержания, целей и функций государственного управления. Современная управленческая парадигма является результатом пересмотра места и роли публичного управления в обществе, рассматривающая государственное управление в системе основных идей менеджмента как системы управления (например, концепция государственного менеджеризма). Парадигмой (от лат. paradeigma – пример, образец) - это ключевая идея, лежащая в основе научной концепции. Управление – это всегда движение к поставленной цели и парадигма управления концепция постановки целей и их достижения, господствующая в данное время в менеджменте (концепция государственного менеджеризма).

Эти тенденции соотносятся с экономическими, институциональными и технологическими факторами развития государственного управления, в том числе регионального, в России:

1) повышением требований к объёму и качеству социально-экономического регулирования в сочетании с внегосударственными и полугосударственными механизмами (например, с саморегулируемыми организациями национального и регионального масштаба);

2) возрастанием роли международного регулирования (ЕС, США в партнерстве с ЕС и т.д.) (например, в Европейском союзе) применительно к государственному управлению – с государственным экономическим регулированием и управлением общественными финансами;

3) трансляцией лучших практик и общих правил государственного (муниципального) управления в рамках национального и международного взаимодействия (ЕС, ОЭСР, ООН). Например, конвенция ООН по борьбе с коррупцией, международное партнёрство по повышению открытости правительства (Open Government Partnership);

4) создание и развитие «электронного государства», то есть форм управления на основе информационно-коммуникационных технологий и элементов прямой демократии. Благодаря развитию ИКТ и их возможностям, они считаются реальным фактором, который будет способствовать изменению всей системы.

В числе первых мысль о непубличности отношений в государственного управления высказал французский социолог Александр Вивьен, который в 1845 г. в своем труде «Очерки об администрировании» высказал идею о необходимости разделения системы государственного управления на политику и администрирование. Гораздо позже Макс Вебер определил отличительные критерии политической власти от государственной службы. Он полагал, что политики и чиновники:

- имеют различный источник власти (народ для политиков и властно-политическая элита – для госслужащих);

- приобретают власть различным путем (политики – путем выборов, народного представительства, а чиновники – путем назначения на должность госслужбы);

- ответственны за различные сферы деятельности (политика – за разработку курса развития общества, госслужба – за качественность реализации политики);

- подвержены различным формам контроля (общественный для политика и административный для чиновника);

- оцениваются по различным критериям (для политиков – соответствие деятельности воле избирателей, для госслужащих – соответствие установленным законам и предписаниям);

- применяют различные методы воздействия (политические и административные).

Рациональную бюрократию по М. Веберу характеризуют следующие черты:

- дифференциация и кооперация государственно-управленческого труда, способствующая повышению результативности исполнения чиновниками своих должностных функций;

- строгая иерархизация управления, позволяющая вышестоящим должностным лицам осуществлять контроль над нижестоящими сотрудниками;

- формально установленная и четко зафиксированная система правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструктивных правил, процедур к частным случаям;

- безличность административного управления, когда каждый функционер государственной организации выступает не как частное лицо, а как исполнитель определенных функций, возложенных на него.

Концепция «рациональной бюрократии» М. Вебера получила международное признание и активно внедрялась в систему государственного управления. Идея о необходимости разделения системы государственного управления на политику и администрирование получила подробное и обстоятельное развитие в трудах американского ученого Вудро Вильсона, впоследствии президента США. По его мнению, управленческие функции, отличаются от функций государственной власти по ряду критериев и должны быть деполитизированы. Он концентрировал внимание на функциональном и структурном разграничении политической и административной деятельности. В. Вильсон считал, разделение государственной власти на политическую и административную обусловлено функциональной двойственностью государства, которое, с одной стороны, вырабатывает основные направления развития общества и принимает законы – это функция политической власти. Под администрированием он понимал реализацию социально значимых решений государственной администрацией. Задача госслужащего – точно выполнить приказ под ответственность приказывающего. Руководитель (политик), эту ответственность отклонить не может, не имеет права, ибо подотчетен выбравшему его народу. Поскольку заработная плата и карьера чиновника напрямую зависят от лояльности высших должностных лиц, то это делает возможным политическое манипулирование государственными служащими. Поэтому, хотя политика устанавливает задачи для госслужбы, она не должна манипулировать госслужащими. Он предложил обособить бюрократию от политической власти законодательно, функционально, структурно.

Результатом таких соображений явилась концепция дихотомии политики и администрирования. Она получила международное признание и активно внедрялась в практику государственного управления вплоть до середины XX века и имеет существенные последствия. Во-первых, с ее появлением можно утверждать о зарождении теории государственного управления, сформировавшегося на стыке административного права и политологии. Во-вторых, она послужила теоретической основой становления государственной службы как профессионального стабильного публично-правового института. Были установлены организационно-правовые препятствия политико-бюрократическому клиентелизму.

Клиентелизм (лат. – подопечный) – модель политического структурирования общества, основанная на особом типе взаимоотношений лидера (патрона), начальника и подчиненного. Все официальные лица, ответственные за разработку и принятие политических решений, стали избираться либо назначаться на небольшой срок. Все госслужащие проходят отбор на основе системы оценки их профессионально-квалификационных качеств, которые позволяют «делать служебную карьеру» и находиться на службе до тех пор, пока они соответствуют этим качествам. По признанию ученых и политиков, клиентелизм является одной из самых острых социально-управленческих проблем.

По мнению современных исследователей, самым уязвимым местом теории и практики «дихотомии В. Вильсона» стала неподконтрольность чиновников общественности в части расходования бюджетных средств и оказания государственных услуг. Этот недостаток стал ярче выделяться благодаря совокупному действию ряда внешних факторов, общих для большинства развитых и развивающихся стран второй половины XX в. К ним можно отнести:

- кризис существующих моделей государственного управления;

- рост государственного долга и бюджетного дефицита;

- рост конкуренции государства и частного бизнеса, которая порождалась распространением мнения о том, что качество сервиса частного сектора - будь то медицинское обслуживание, образование, благоустройство территории в разы превышает качество услуг, оказываемых государственными учреждениями;

- недовольство системой государственного управления, которая, урезая социальные льготы и пособия, в то же время увеличивала налоговый гнет;

- менеджериальная революция («революция менеджеров»).

Американский экономист и социолог Бёрнхем Джеймс, выдвинул теорию «революции управляющих», по которой власть в капиталистическом обществе переходит к новому «классу управляющих» (высшие инженеры, менеджеры). В работе «Менеджериальная революция» (1941) он сделал вывод об автоматической трансформации капитализма в новое управленческое сообщество, демонстрирующее преимущество небольших, относительно децентрализованных, гибких управленческих структур с небольшим количеством иерархических звеньев, предполагающих «командный стиль работы», в наибольшей степени стимулирующий участие всех сотрудников, мотивирующий их работать эффективнее. Он заявлял, что капитализм исчезнет, поскольку капиталисты самоустранились от власти. В этой ситуации, иерархически организованный государственный аппарат, со своей традиционной приверженностью инструкциям, правилам, формализму, бумажной волоките, безнадежно проигрывал мобильному бизнесу. Таким образом, частный сектор не только стал реальным конкурентом государству, но и начал стремительно вторгаться в некогда монополизированные административным аппаратом сферы.

Из этой критики возникла философия «общественного выбора», авторы которой объясняли политику экономикой и наиболее совершенными считали рыночные отношения как самые эффективные. У истоков этой теории стоят видные ученые – либералы, имеющие сильное предубеждение против государственного управления как такового: австрийский экономист Л. фон Мизес, представители чикагской «школы» У. Нисканен, Т. Беккер, М. Фридман. Сторонники этой упрощенной, но весьма популярной в США концепции полагали, что бюрократия по сути своей является не более чем «кастой», которая добралась до государственных ресурсов и монополизировала определенные сферы деятельности и установила себе льготы и гарантии своего существования. Никакие высокие мотивы деятельности (служение обществу, исполнение долга и т.д.), по их мнению бюрократии не свойственны, т.к. это противоречит здравому смыслу «человека экономического».

Так, автор книги «Бюрократия и представительное правление» У. Нисканен полагает, что хотя старшие чиновники формально являются «служителями общества», их истинными целями и ценностями является стремление сделать карьеру, обеспечить себя и своих сослуживцев, что естественным образом трансформируется в попытки увеличить влияние и бюджет руководимого ими ведомства. При условии достижения чиновниками значительной власти и влияния (что обеспечивается в результате карьерного роста) бюрократия с легкостью добивается своих целей. К тому же, управление государством – это монополия чиновников. Они не испытывают давления рынка и им не страшна никакая конкуренция. Следовательно, мотив прибыли у них отсутствует. Рост административного аппарата и масштабов государственного вмешательства закономерен и неизбежен. Сама бюрократия изначально отмечена печатью неэффективности и высокой затратности, а оказываемые ею услуги неизбежно являются низкокачественными. Признавая, что государство является «необходимым злом», существовать без которого обществу невозможно, последователи философии «общественного выбора» предложили «сделать государственное управление разновидностью бизнеса». Данная идея лежит в основе научной концепции «государственного менеджеризма»(«New public management»). Новое понимание сущности и целей государственного управления заключается в следующем:

- государство предстало как «гипер-маркет», где граждане – «клиенты», «покупатели», «пользователи услуг» голосуют кошельком за тех или иных «менеджеров» - государственных чиновников;

- лишение госсектора права на монополию в какой бы то ни было сфере. Государственные учреждения полностью уравнены в правах и обязанностях с коммерческими организациями, а политическое управление страной - это аналог стратегического управления крупной коммерческой фирмой;

- разделение политики и администрирования необходимо и неизбежно, а центры принятия политических решений (министерства), являясь стратегическими органами, должны быть функционально, организационно автономны от центров их исполнения (агентств, служб, иных ведомств), которые должны иметь право самостоятельно распоряжаться переданными им ресурсами, право оперативного управления по аналогии с территориальным подразделениям крупного коммерческого предприятия;

- масштабное сокращение государственного сектора;

- стимулирование рыночной конкуренции среди государственных агентов оказания услуг наравне с профильными бизнес-предприятиями в целях выживанию на рынке услуг «сильнейших» и ликвидации «неэффективных» государственных ведомств;

- замена стиля и этики бюрократии на стиль «эффективного» управления.

Реформы государственного управления, реализующиеся идеологией New

Public Management (или сокращенно – NPM), подразумевают адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Эксперт в области нового государственного управления Роберт Бен определяет NPM как «…коллекцию тактик и стратегий, нацеленных на преодоление неэффективности, присущей традиционной модели государственного сектора». Дональд Кетл выделяет шесть основных характеристик NPM, таких как: продуктивность, маркетизация, ориентация на клиентов, децентрализация, ориентация на цели, заданные политиками, и отчетность по результатам.

Традиционный акцент на эффективность «затрат» оставался уделом «внешнего» оценивания, политическая миссия которого сводилась, в основном, к сокращению дорогостоящих бюджетных проектов. В практике оценивания государственной политики на первый план выходят задачи сокращения бюджетных расходов и максимизации эффективности ресурсов («минимизации затрат»). Этому этапу соответствуют оценки социальной эффективности (effectiveness) и экономической эффективности (efficiency). Данный подход принципиально отличается содержательной ориентацией на текущую операциональную деятельность конкретной (оцениваемой) организации/программы. Методы и процедуры оценивания, наряду с инструментарием контрактирования, аутсорсинга, агентификации и других, стали частью «пакета нового государственного менеджмента».

Идеология сервисной концепции NPM определяет роль государственных институтов как рыночного участника агентских отношений. По мнению Э. Хейвуда, философия NPM заключается в том, что за правительством остается прерогатива выработки политики, тогда как аффилированные частные структуры осуществляют практическую реализацию этой политики: правительство «рулит», а наемные агентства должны «грести» – предоставлять услуги. Термин «аффилированные лица» происходит от английского слова «to affiliate» (усыновлять, принимать в качестве дочернего предприятия). Он обозначает лиц, находящихся в той или иной хозяйственной (экономической) зависимости друг от друга. В России соответствующие изменения впервые были внесены в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» 06.05.1998 года. В статье 4 данного закона было указано, что аффилированные лица – это физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических и (или) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Отход от традиционной бюрократии (governance) и переход к менеджериалистской концепции NPM предполагает трансформацию институциональных основ взаимодействия в общественном секторе, отвечающих требованиям эффективности и результативности властных институтов. Администрирование перестает быть ключевым аспектом деятельности государства, вместо него значимость приобретает руководство (government) процессами организации взаимодействия между государством и обществом по удовлетворению общественных интересов. Руководство понимается как система кооперации общественных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Это означает, что в условиях ограниченности ресурсов функционирования и развития, публичный сектор должен обеспечить консолидацию возможностей в стратегически значимых направлениях деятельности. М. Консайдин отмечает, что «…в отличие от традиционного государственного администрирования, для государственного менеджмента, если он собирается достичь успеха, неизбежно требуется чувство стратегии». Определяя сущность менеджеризма в государственном управлении, он выделяет следующие его характеристики:

- акцент на измеримых результатах и выпуске продукции;

- управленческий инструментализм, означающий, что государственная

политика разрабатывается главами министерств и ведомств, а затем реализуется подчиненными департаментами;

- интеграция, т.е. высокая степень координации, согласованности и связанности между различными правительственными департаментами;

- гарантия общих целевых установок в деятельности правительственных служб [5].

При этом к потребителю общественных благ относятся как к покупателю, что предполагает осуществление государственного управления, ориентированного на покупателя. Эффективное государственное управление обеспечивает удовлетворение общественных потребностей. Оценка ценности публичного блага клиентом для самого себя порождает эффективность исключительно в условиях отсутствия конфликта интересов, а при его наличии требует эффективных институтов административного и общественного надзора с целью профилактики злоупотреблений. Возникшая концепция «менеджмента публичных ценностей» противостоит экономическому подходу к публичному управлению и вводит ряд императивов, которые отчасти пересматривают вопросы отношений государства и общества в части менеджериальных целей, публичного интереса и доминирующей модели подотчетности.

Менеджмент публичных ценностей, по сути, является клиентоориентированным подходом, ставящим на первый план степень удовлетворенности потребителя качеством оказываемых услуг. Коллективное открытое формирование публичных ценностей социально значимых товаров и услуг в рамках «менеджмента публичных ценностей» означает, что публичная ценность больше, чем сумма индивидуальных предпочтений потребителей и производителей. Решение о сути и форме публичной ценности должно приниматься коллективно через обсуждение с участием выборных или назначаемых должностных и ключевых заинтересованных сторон.

Последнее положение концепции «государственного менеджериализма» особенно важно для осмысления его довольно противоречивой сущности. В качестве альтернативы такому «традиционному» государственному управлению видный идеолог государственного менеджеризма М. Берзли предложил концепцию инновационной (постбюрократической) государственной службы, которой присущи следующие черты:

1) концентрация на потребностях и перспективах потребителя, а не на собственных потребностях и перспективах;

2) гибкий, командный стиль работы вместо четкой дифференциации и специализации;

3) оценка работы по результатам, значимым для потребителя, а не по объему освоенных ресурсов и количеству выполненных задач;

4) свобода в оперативном управлении организацией при изменении факторов и требований внешней среды, а не строгое следование раз и навсегда установленным процедурам;

5) установление двусторонней коммуникации с потребителями для уточнения или пересмотра ранее сформулированной стратегии работы, а не односторонняя декларация своей деятельности и планов.

По замыслу теоретиков концепции государственного менеджеризма, внедрение указанных аспектов в практику государственно-административного управления должно сделать бюрократию разновидностью бизнеса, внедрить в сферу государственной службы элементы культуры и организации бизнес-управления (дух предприимчивости, инициативы, заботу о клиенте). Результатами всего этого должно было стать повышение конкурентоспособности государства на рынке услуг, избавление государственной службы от ее традиционных пороков (бюрократизм, корпоративизм, закрытость по отношению к общественности). В отличие от норм этики бюрократического рационализма М. Вебера, постулаты «эффективной» бюрократии затрагивают внешние (функциональный, организационный, деятельностный) аспекты госслужбы. Отсутствие культурно-этической базы разрушает любую организацию. Причина – функциональная близость госслужбы к власти, постоянное искушение использовать ее уникальные ресурсы не в общественных, а в личных целях.

Концепция государственного менеджеризма получила широкое мировое признание во второй половине XX в., а в ряде т.н. передовых стран была (в большей или меньшей степени) внедрена в государственно-служебную практику, но имел не однозначные результаты и последствия, среди которых снижение уровня профессионально-этической культуры, служебной этики, стимулирование политико-бюрократического корпоративизма, организационное и политико-культурное дистанцирование государственной службы от общества, ее излишняя политизация, укрепление «содружества» политической элиты и бюрократии, прежде всего, за счет неформальных связей. Альтернативой «государственному менеджменту» является концепция «good governance» (или, в ряде трактовок, «governance»). Этот термин можно перевести как руководство, политическое управление, общее управление, регулирование. Сторонники данной концепции считают политику делом не личным, а публичным, т.е. подотчетным общественности и открытым для ее участия. В отличие от «нового государственного управления», в соответствии с постулатами которого «экономическому человеку» политика безразлична, концепция «governance» основывается на необходимости партисипаторной демократии, где успех определяется уровнем и качеством коммуникаций граждан и государства (в межличностном, социально-групповом, региональном, межстрановом масштабах).

В соответствии с трактовкой экспертов ПРООН, governance можно определить как «практику экономического, политического и административного осуществления власти на всех уровнях». Данное понятие объединяет механизмы, институты и процессы, посредством которых граждане и их группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности.

Согласно отчету Всемирного банка «О мировом развитии – 1997», целью развития является не «сильное» или «минималистское» государство, которые продемонстрировали свою несостоятельность, а «эффективное» государство.

Все граждане прямо или косвенно, посредством легитимных институтов, участвуют в политической жизни, в управлении делами государства:

- верховенство и незыблемость права (объективность и неподкупность правосудия, равенство каждого перед законом);

- открытость государственного управления по отношению к гражданам, их структурам и ассоциациям;

- свобода информации, ее полное и доступное предоставление всем, кто в ней заинтересован;

- чувствительность институтов государственной власти и управления, госучреждений к потребностям граждан;

- ориентация на достижение консенсуса между всеми заинтересованными группами по поводу потребностей, интересов, целей и средств их достижения;

- результативность и эффективность (максимально полное удовлетворение потребностей всех участников взаимодействия в процессе достижения целей, как количественных так и качественных);

- социальная справедливость (равенство прав и возможностей улучшить свое благосостояние для всех граждан);

- стратегическое видение (политики и общественность исходят из долговременных целей и приоритетов развития личности и социума, отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации).

Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями начинаются с переговоров. Поэтому в рамках «governance» («хорошего управления») государственное и муниципальное управление мыслится в терминах «взаимодействие», «соучастие», «сотрудничество». «Эффективное» государство» рассматривается как партнер, катализатор, стимулирующий и дополняющий деятельность частного бизнеса и отдельных лиц. Попытки её решения привели к созданию новой модели, основанной на теории New Public Management. Это – теория, рассматривающая государство как поставщика государственных услуг и предлагающая перенять опыт частного сектора в сфере услуг, включая передачу некоторых функций частному сектору на аутсорсинг. Модели на основе данной теории активнее всего разрабатывались и внедрялись повсеместно в англосаксонских странах (в Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, США, Канаде и др.). Однако, современные исследования отходят от понимания государства как поставщика услуг. Оно всё чаще рассматривается как производитель общественных благ и государственных услуг, в создании которых также должно принимать участие гражданское общество в лице граждан, бизнеса и некоммерческих организаций.

Совокупность подходов к государственному управлению в центре и на местах, опирающихся на подобное понимание взаимоотношений государства и гражданского общества, получила название Good Governance (далее – GG). Многие страны, реализующие GG, включая Россию, одновременно продолжают осуществлять политику в рамках New Public Management. Модель GG обладает следующими характеристиками:

1) принципы государственного управления:

- открытость и прозрачность;

- подотчётность правительства гражданам;

- эффективность;

- верховенство закона;

- гражданское участие в создании общественных благ в целом и государственном управлении в частности;

2) форма организации сектора государственного управления и смежных ему секторов – GG как модель направлена на работу с сетью (network) – множеством элементов (граждан, бизнес–структур, НКО, объединённых общими или смежными целями для решения общих проблем и для производства общественных благ;

3) формой для GG является партнёрство – как с участием государства, так и исключительно между гражданами и организациями частного сектора;

4) способ управления человеческими ресурсами для производства общественных благ: G G, из-за акцента на сетевую организацию и волонтёрство, работает с ценностными установками государственных служащих, граждан и организаций, поэтому подходу GG соответствует подход, близкий к PVM.

GG, из-за акцента на сетевую организацию и волонтёрство, работает с ценностными установками как государственных служащих, так и граждан и организаций, поэтому подходу GG соответствует подход, близкий к PVM. Чаще всего GG рассматривают как новую тенденцию в государственном управлении, которая идёт на смену NPM, которая вместе с P V M формируют единую модель. В целом эволюция государственного управления парадигмы государственного управления в табл. 7

Таблица 7 – Эволюция государственного управления в ХХ – ХХI вв. [4]

Управленческая концепция	Основа государственного управления	Компетенции	Инструментализация
Традиционная бюрократия (Pubic Administration)	Администрирование	Контроль деятельности	Организационное проектирование и регламентирование
Новый государственный менеджмент (New Public Management)	Менеджеризм	Эффективность и результативность деятельности	Регламентация деятельности, бюджети-рование, ориентированное на результат, управление по целям
Менеджмент публичных ценностей	Клиентоориенть и удовлетворен-ность заявителя	E-government, партисипативность, контрактирование и агентификация

В России внедрение в практику государственного управления моделей NPM и GG реализуется в рамках административной реформы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Реформа в полной мере отражает все качественные характеристики этих моделей. Если в теории «государственного менеджеризма» первостепенным является достижение результата (получение прибыли, экономического эффекта), то сторонники «хорошего управления» предлагают особое внимание обратить на процесс коммуникации, в ходе которого устанавливаются цели, приоритеты, формы, методы и процедуры целедостижения и снижаются транзакционные издержки и бюджетные расходы.

Административная реформа, проводимая в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг. внедрила в систему государственного управления комплекс мероприятий совершенствования механизмов и технологий государственного управления, а именно:

1) управление по результатам. Цель – внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных государственным органам организациях;

2) стандартизацию и регламентацию государственных услуг. Цель – разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц;

3) методы оптимизации функций органов исполнительной власти и противодействия коррупции. Цель – исключение избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационное разделение правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг);

4) методы повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Цель – повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

5) систему информационного обеспечения органов исполнительной власти. Цель мероприятий – внедрение международных стандартов и создание систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы. Переход к «электронному правительству», т.е. системное внедрение в государственное управление информационно-коммуникационных технологий.

Интернациональная административная культура постоянно обогащается все новыми и новыми терминами, описывающими новые формы взаимодействия как внутри органов власти, так и между органами власти и населением: «электронный документооборот», «электронные услуги», «открытые данные», «краудсорсинг» и т.п. Одним из ключевых преимуществ краудсорсинга является радикальное снижение стоимости и времени достижения результата. Его ключевым отличием от традиционных коммуникационных инструментов является нацеленность на действие, выполнение конкретной задачи. При этом открытым остается вопрос, является он пригодным для уничтожения пороков бюрократии и сохранения ее позитивных сторон. Краудсорсинг - это технология мобилизация ресурсов людей посредством информационных технологий с целью решения задач, стоящих перед бизнесом, государством и обществом в целом. С развитием Интернета механизмы краудсорсинга стали популярными. Широкую известность и признание получили специальные краудсорсинговые проекты, в том числе Wikipedia (свободная энциклопедия, когда всем пользователям участвовать в подготовке и редактировании статей), OpenStreetMap (свободная карта мира, предлагающая пользователям создавать подробные карты городов) и др.

В практике государственного и муниципального управления широко используются различные технологии управления. (от греч. techne – искусство, мастерство, умение и 1оgos - учение, наука) – это набор способов, средств выбора и осуществления управляющего процесса из множества возможных альтернатив). Атаманчук Г. В. подчеркивает, что «…современные технологии представляют собой системы: цели – процедуры (правила) – технические средства – операции (действия) – мотивы (стимулы), суть которых можно выразить как неуклонное, обязательное и систематическое осуществление установленных процедур и действий, в результате которых всегда должен возникать искомый (запланированный) объективный результат (продукт, изделие) в заданных параметрах; массовое, масштабное и повсеместное применение наиболее рациональных и эффективных процедур и операций по производству определенных продуктов и социальных услуг (потребительских ценностей); использование тех процедур и операций, технических средств и форм поведения, которые относятся к новейшим достижениям, соответствуют мировому уровню и приносят максимальный социальный эффект» [1]. Например, технология управления по целям – это управление, основанное на принципе «дерева целей». Она предполагает последовательную декомпозицию главной цели на подцели. Декомпозиция – это научный метод, позволяющий заменить решение одной большой задачи решением серии меньших, пусть и взаимосвязанных, но более простых проблем по следующим правилам:

- формулировка целей должна описывать желаемые результаты, но не действия, необходимые для ее достижения;

- формулировка главной цели - конкретного результата;

- содержание главной цели должно быть развернуто в иерархическую структуру подцелей таким образом, чтобы достижение подцелей каждого последующего уровня стало необходимым и достаточным условием достижения целей данного уровня;

- на каждом уровне подцели должны быть независимыми и не выводимыми друг из друга;

- декомпозиция прекращается при достижении некоторого элементарного уровня, когда формулировка подцели позволяет приступать к реализации без дальнейших пояснений.

В целом принцип «дерева целей» позволяет увязывать и согласовывать множество экономических, социальных, политических, духовных целей разного содержания для достижения главной цели. Главная цель должна расчленяется на отдельные составляющие – на ключевые цели подсистем государства, от реализации которых зависит ее достижение. Затем они расчленяются на более частные, чтомаксимально конкретизирует деятельность органов государственной власти. Постановка системы целей осуществляется на основе ситуационного анализа.

Ситуационный или SWOT – анализ (первые буквы англ. слов strengths – сильные стороны, weaknesses – слабые стороны, opportunities – возможности и threats – опасности, угрозы), может осуществляться как для организации в целом, так и для отдельных видов управленческой деятельности. Его результаты в дальнейшем используются при разработке стратегических планов и государственных (муниципальных) программ. Стратегический анализ используется как инструмент стратегического планирования. Стратегия– общий план, охватывающий длительный период времени или как способ достижения сложной цели. Цель – это желаемый результат, к которому стремится региональное правительство в своей деятельности.

К основным задачам стратегического анализа относятся:

1) определение уровня конкурентоспособности и преимущества данного региона и других регионов;

2) формулирование проблем, с которыми сталкивается регион, их возникновение и пути разрешения;

3) анализ внешней среды, макроэкономические тенденции и их влияние на будущее развитие региона;

4) анализ внутренней среды, кадрового потенциала управления и его структура;

5) прогнозирование и программирование регионального развития. При анализе макроокружения чаще всего используется PEST-анализ. Он предназначен для стратегического прогнозирования, выявления и оценки политических, экономических, социальных, технологических факторов внешней среды, которые могут в настоящем и будущем повлиять на деятельность регионального правительства. Получение необходимой информации основано на экспертных оценках (по 10-балльной шкале). В качестве экспертов могут выступать представители политической, научной, бизнес–элит, из которых создаются рабочие группы. Результат может быть представлен в виде таблицы (табл. 8).

Таблица 8 –Анализ влияния факторов макросреды региона

Факторы макросреды	Знак влияния (+, -)	Степень влияния	Вес факторов	Важность фактора
1 Политические: 1.1 Государственная поддержка	+		0,1	+0,6
2. Экономические: 2.1. Банковский кризис 2.2. Высокие таможенные пошлины	– +		0,2 0,2	-1 +1,6
3. Социальные: 3.1. Отсутствие на рынке специалистов нужной квалификации 3.2. Повышение престижности рабочих и технических специальностей	-   -		0,15   0,05	-0,6   -0,25
4. Технологические: 4.1. Возможности появления и внедрения новых технологий производства и т.д.	+		0,1	+0,4

Сложность регионального управления порождает множество научных подходов и методов исследования к его организации (табл.9).

Таблица 9 – Научные подходы к исследованию регионов

1.Пространственно-времен-ной подход	Комплексный подход к пространственно – временной организации регио­нальных систем, который о сновывается на единстве социального и географического, или социально–географического пространства. Логику обосновании перспектив регионального развития, выбор оптимального пути среди альтернативных вариантов пространственного развития любой территории помогает понять типология регионов
2. Генетический подход	Позволяет выявить генезис (греч. genesis – происхождение) и эволю­цию (лат. evolutio – развертывание) региональных систем, то есть социально-географического прост­ранства в процессе исторического развития. Позна­ние хода развития региона, его пространственных общностей дает возможность объяснить особеннос­ти его современного состояния, определить перс­пективы развития. Этногенетический подход (как разновид­ность более общего генетического подхода) важно использовать в региональной политик Учет стадии позволяет определить характер взаи­моотношений этносов в доминирующем обществе. Его использование в работе аэрокосмических снимков (картографический подход),сделанных в разные годы, позволяет изучить характер использования земель, исследо­вать динамические процессы в региональном приро­допользовании, установить распространение и динамику выбросов вредных веществ, степень воздействия их на растительный мир и т.д.
3. Геосистемный подход.	По­нятие «геосистема»применяется для обозначения самого широкого круга цельных, пространственных (тер­риториальных, экваториальных, аэроториальных) объектов, природно-территориальных и территори­ально-производственных комплексов. Каждому иерархическому уровню присущи собственные экономические, социальные, геополитические ин­тересы. С каждым из этих видов интересов со­гласуются региональные потребности, цели развития и государственного управления. В зависимости от скорости и мас­штабов изменений состояние управляемой геосисте­мы может быть определено как оптимальное (без отклонений), кри­тическое (медленное отклонение) или катастрофическое (б урное).
4. Воспроизводственный подход	Предполагает всестороннее изучение структуры целостных региональных систем как взаимосвязанных сочетаний внутренних элементов (подсистем) и их иерархии. Его суть состоит во взаимообусловленном един­стве производства, распределения, обмена и потребления матери­альных благ. Наличие всех фаз воспроиз­водственного цикла, их относительная завершенность) в пространстве и во времени позволяют рассматривать регионы в качестве вос­производственной системы и подсистемы воспроизвод­ственной системы страны. Производственная подсистема региона функционирует в виде различных организационных форм: акционерных объединений открытого и за­крытого типа, объединений с ограниченной ответст­венностью, финансово-промышленных групп, госкорпораций и др. В каждой регио­нальной системе формируется производственная и социальная инфраструктура, предназначенная для создания условий для успешного функ­ционирования производства, а, с другой – на фор­мирование социально-культурной среды жизнедея­тельности населения и его воспроизводства. Институциональная подсистема в регионе представлена органами (институтами) законодатель­ной и исполнительной власти регионального уров­ня. Каждая региональная система имеет центр (ядро). Консолидация центра и периферии обеспечивается путем создания линей­ной инфраструктуры (например, транспортной, то есть магистральной и т.д.).
5. Проблемный подход.	Сущность проблемного подхода заключается в понятии проблемы как концентрированного выражения противоречий пространственно–территориального развития.Его характерная черта – комплексность, системность. Это позволяет углубляться в изучаемое явление, расширять охват его со всех точек зрения, сформулировать и детализировать проблему, формулировать цели, определять перспективы развития.
6. Геополитический подход.	Сутьзаключается в изучении явлений (в частности, экономических, региональных и т.д.) взаимодействия субъектов общественных отношений (политических деятелей, государств, регионов и т.д.) в географическом пространстве. Задачи геополитики:исследование факторов возникновения, распространения и реализации интересов субъектов общественных отношений в глобальном пространстве. Возможности р егиональной интеграции в мировую экономику и др. (БРИКС, АТЭС, ТС и т.п.)

В методологии исследования организационного механизма особое место занимают методы оценки и анализа эффективности управленческой системы. Комплексный набор критериев эффективности системы управления формируется с учётом двух направлений оценки её функционирования по степени соответствия достигаемых результатов установленным целям, по степени соответствия процесса функционирования системы объективным требованиям к его содержанию организации и результатам. Критерием эффективности при сравнении различных вариантов организационной структуры служит возможность наиболее полного и устойчивого достижения конечных целей системы управления при относительно меньших затратах на её функционирование.

Таблица 10 – Методы оценки и анализа эффективности управленческой системы

Методы	Сущность
Социологические	Социологический опрос, наблюдение, методы анализа документальных источников, опрос экспертов, мето­ды социального прогнозирования и моделирования. Метод социо­логического опроса весьма эффективен для получения информации о региональных событиях, фактах, конкретных социально–экономических процессах и явлениях, а также мнениях, оценках и предпочтениях, степени удовлетворенности населения по той или иной исследуемой проблеме. Он незаменим как механизм обратной связи между системой государственного регионального (муниципального) управ­ления и населением, как метод получения достоверного мнения лю­дей по решениям органов власти.
Методы системного анализа и экономико-математического моделирования	Совокупность способов (приемов) расчета социально-экономи­ческих показателей с применением прикладной математики и мате­матической статистики
Программно-целевой	Метод по­становки целей и задач социально–экономического развития региона, как метод реализации взаимоувязанных мероприятий по достижению этих целей и задач в намеченные сроки. При его использовании систе­ма целей и задач становится исходным пунктом регионального управ­ления, каждой региональной проблеме соответствует программа ее решения. Реализация этого метода происходит через разработку и выполнение целевых комплексных программ, концент­рирующих всю совокупность мероприятий по решению конкретных проблем
Нормативный	Метод обоснования пока­зателей с помощью установленных норм и нормативов, в пределах которых должны совершаться проектные, экономические, социаль­ные, технологические явления и процессы. Нормы и нормативы пред­ставляют собой необходимую базу научной разработки региональных прогнозов, планов, программ, балансов, технико-экономических про­ектов
Методы социологических исследований	Методы связа­нные с практической сферой регионального управления. Управленческие проблемы – это в значительной степени задачи, решаемые прикладной социологи­ей, экономической социологией, потому что они зависят от применяемых инструментов, технологий регулирования и прогнозирования конкретных социально–экономических процессов, методов организации планирования и управления в конкретных сферах жизни.

В процессе анализа, оценки современного состояния управления выявляются проблем и разработка возможные варианты их устранения.

Дата добавления: 2015-10-24