Разграничение, сотрудничество, субсидиарность

©2002г. В.Е.Чиркин

Проблема разграничения предметов ведения (полномочий, компетенции, прав) между различ­ными субъектами правоотношений, обладающи­ми, хотя и разной, но публичной государственной властью, очень сложна. Она встает в унитарных государствах, если они имеют политическую (за­конодательную) автономию (например, Велико­британия, где после 300-летнего перерыва восстановлен шотландский парламент), в региональ­ных государствах (например, Испания или ЮАР), вся территория которых состоит из автономных образований, принимающих свои законы. Сход­ные, хотя и не аналогичные проблемы, возника­ют при размежевании границ деятельности госу­дарственной власти и местного самоуправления -публичной власти территориального коллектива. Но особенно сложные проблемы разграничения, сотрудничества, субсидиарности (дополнительно­сти) полномочий возникают в условиях федера­ции, где действуют две государственные власти: федерации и субъектов. Помимо компетенции. специфичной для каждой из этих властей, они ча­сто имеют совместную компетенцию, закреплен­ную в конституциях, чего нет, как правило, ни для автономных образований, ни для муниципалитетов. Найти оптимальные способы для решения комплексной проблемы сочетания "совместнос­ти" и "отдельности" крайне сложно. Н.В. Витрук справедливо пишет, что эта проблема в России "наиболее сложная и трудная", в том числе и для Конституционного Суда РФ. В законодательстве многих федераций такие вопросы решаются путем острых и длительных (в Бельгии - почти 15 лет) переговоров, методом "проб и ошибок". В законах возникает множество пунктов, характеризующих полномочия федерации и ее субъектов. В основе этих пунктов нередко лежит "перетягивание ка­ната". соотношение силы и слабости федерально­го центра и регионов. Так было по существу и в России в начале 90-х годов, что нашло свое отражение в недостатках Федеративного договора 1992 г., а затем, хотя и в меньшей степени, в Кон­ституции РФ 1993 г. Исправлять такие недостатки путем использования способов конституционного контроля тоже непросто. Хотя это успешно дела­лось (особенно в решениях 2000 г. и последующих годов), были и издержки (например, по поводу "вхождения" одного равноправного субъекта РФ в другой, столь же равноправный). Характеризуя эту ситуацию, Н.В. Витрук отмечает, что "нет до­статочной четкости в вопросе разграничения пол­номочий РФ и ее субъектов". Приходилось эти во­просы решать опосредованно, что "было рискован­но со стороны Конституционного Суда.

За исключением недавно изданной книги Ю.А. Тихомирова "Теория компетенции" (2000 г.) в новой отечественной литературе нет монографи­ческих исследований, где проблематика компе­тенции рассматривалась бы в плане широкого те­оретического подхода. Интересная попытка об­щетеоретического характера была сделана А.А. Котенковым. когда он в ходе выступления на "круглом столе" в октябре 2001 г. в Институте государства и права РАН предложил разграничи­вать полномочия Федерации (РФ), субъектов и муниципальных образований, положив в основу принцип обеспечения нужд человека. От того, на­сколько жизненные потребности человека обеспечиваются на уровне федерации, ее субъектов и муниципальных образований, должен, по мнению А.А. Котенкова. зависеть объем и характер их полномочий. Но пока что наблюдаются немногие попытки подойти к проблеме по-новому. На деле в Российской Федерации издается масса законов. где проблема разграничения предметов ведения решается прежними методами эксперимента. До­статочно отметить, что по данным заместителя главы Администрации Президента РФ Д. Козака. в России действует более 300 законов, где так или иначе разграничиваются полномочия органов Федерации и ее субъектов по различным вопро­сам (природопользование, налогообложение, приватизация и многое другое). Число таких за­конов растет, только в 2001-2002 гг. принято не­сколько новых. Есть специальная статья такого рода в Трудовом кодексе 2001 г. В Кодексе об ад­министративных правонарушениях 2001 г. к веде­нию федерации отнесены 5 позиций, аналогич­ные статьи есть в Законе об охране окружающей среды 2001 г. и др. В настоящее время работает президентская комиссия. Она может подготовить либо еще один, так сказать, генеральный Закон о разграничении предметов ведения Федерации и ее субъектов (речь идет о разграничении предме­тов совместного ведения), либо десяток (десятки) законов, которые призваны удачно (или менее удачно) распределить полномочия 18 (на деле около 40 позиций) пунктов ст. 72 Конституции РФ. Правда, похожий Закон был принят три года назад. Он назывался: "О принципах и порядке разграничения предметов ведения между органа­ми государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации". До него в течение трех лет действовало Положение о порядке рабо­ты по разграничению предметов ведения и полно­мочий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, утвержденное Ука­зом Президента РФ от 12 марта 1996 г. В нем, в частности, говорилось, что именно можно перераспределять в соответствии с федеральным за­коном, а что - по договору между органами госу­дарственной власти Федерации и ее субъектов. Имеется более 40 договоров между Федерацией и субъектами РФ (в них говориться о договорах между органами государственной власти) по во­просам разграничения полномочий и их взаимном делегировании (иногда они имеют трехсторонний характер, в них участвуют автономные округа, входящие в другие субъекты Федерации). В раз­ное время подписаны еще несколько сот соглаше­ний о разграничении полномочий между органа­ми исполнительной власти Федерации и ее субъ­ектов. Как отмечают исследователи, все эти акты постоянно нарушались.

В связи со сказанным встает вопрос: нужны ли нам еще новые акты такого рода? Может быть, следует пойти по другому пути? Надо ли продол­жать линию на разграничение или стоит подойти к проблеме комплексно, соединив размежевание с "совместностью" и субсидиарностью полномо­чий? Для ответа на эти вопросы необходимо рас­смотреть практику российского и зарубежного конституционного регулирования совместных полномочий федерации и ее субъектов, динамику и тенденции развития этих процессов. Представ­ляется, что в новейших конституциях зарубеж­ных федераций все чаще основной акцент делается не на разграничение, чему мы в России уделяем особое внимание, а на другие аспекты. Разграни­чение продолжает оставаться необходимым эле­ментом федеральных отношении, но его можно осуществлять по-разному.

В почти трех десятках федераций, существую­щих сегодня в мире, разграничение предметов ве­дения (за рубежом, как отмечалось, употребля­ются иные термины) связано, как правило, с раз­личными комбинациями четырех элементов: исключительные полномочия федерации; исклю­чительные полномочия ее субъектов; совместная или конкурирующая компетенция (хотя в некото­рых странах эти понятия рассматриваются как неодинаковые); остаточные полномочия, не ох­ваченные по разным причинам ни одним из направлений. Перечень каждой из упомянутых сфер отношений варьируется в очень широком диапазоне. Достаточно сказать, что, например, в Германии исключительные полномочия федера­ции включают 12 пунктов, правда, с отдельными подпунктами (до 1993 г. было 11 пунктов), а в Ин­дии - 97 со многими подпунктами. По своему со­держанию эти положения неодинаковы, отражая конкретные условия каждого государства, сте­пень централизации федерации и др. При разгра­ничении полномочий речь идет прежде всего о законодательстве: кому принадлежит право изда­вать законы по тем или иным вопросам. Однако размежевание не ограничивается только этим, оно относится и к деятельности других органов государственной власти федерации и ее субъек­тов. Ни одна ветвь государственной власти не вправе выходить за пределы того круга ведения, который определен конституцией для федерации или ее субъектов (свои особенности имеет сфера совместных полномочий, о чем говорится ниже). Компетенция, определенная для субъектов феде­ральных отношений, осуществляется их государ­ственными органами, но вряд ли в конституциях или договорах между федерацией и ее субъекта­ми можно ограничиваться только формулиров­кой об органах: по нашему мнению, в конституци­ях, в том числе в Конституции РФ, говорится о самих "единицах" государственности, государ­ственных общностях федерации и субъектов. Ведь ст. 71 гласит: "...в ведении Российской Феде­рации", а ст. 72 говорит о "совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации". Поэтому вряд ли удачна формули­ровка п. 3 ст. 12 Конституции РФ, которая в отли­чие от ст. 71 и 72 говорит о "разграничении предме­тов ведения и полномочий" между органами госу­дарственной власти Федерации и ее субъектов.

В связи с этим звучавшая в печати критика (к сожалению, такой позиции придерживался и автор данной статьи), что договоры, заключен­ные РФ с некоторыми субъектами РФ, нарушают Конституцию РФ, поскольку они перераспределяют совместные полномочия не между органа­ми, а между самими субъектами отношений (РФ и ее субъектами), нуждается в более тщательных обоснованиях с учетом не только п. 3 ст. 12, но и ст. 71 и 72. Ущербность договоров не в том, что речь идет о федерации и субъектах, как таковых (об этом говорится в ст. 71 и 72 Конституции РФ), а в том, что, перераспределяя совместные полно­мочия, некоторые договоры разграничивают их не отдельно по каждому совместному полномо­чию, а целиком передают совместные полномо­чия либо Федерации, либо ее субъектам, участвую­щим в конкретном договоре. А это не только нару­шение равноправия субъектов, но и самой Конституции РФ. Кстати, Кодекс об администра­тивных правонарушениях 2001 г. более аккуратно подходит к этой проблематике. В нем есть слово "разграничение", но нет слов "органов государст­венной власти". В нем говорится о предметах веде­ния Российской Федерации в области законодатель­ства об административных правонарушениях.

В современных условиях в различных странах применяются, видимо, пять основных способов разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов.

1. В конституции перечисляются исключи­тельные полномочия федерации (ее предметы ве­дения), все остальное находится в ведении ее субъектов. К примеру, к исключительному веде­нию федерации отнесены 17 "вопросов общего ведения" в Конституции Танзании 1977 г., 12 пунктов в Конституции Югославии 1992 г., 19 пунктов (с подпунктами) в Конституции Эфио­пии 1994 г. и др. Обычно к группе исключительных полномочий при любой схеме разграничения отно­сятся вопросы обороны, иностранных дел, связи, железнодорожного и воздушного транспорта, ино­гда контроля за основными сырьевыми ресурсами (нефть, газ и др.). При данном способе регулирова­ния тенденция заключается в том, что полномочия федерации расширяются. Иногда это делается пу­тем включения слов "и другие" при перечислении федеральных вопросов, иногда - толкованиями ор­ганов конституционного контроля, в частности, при использовании доктрины "подразумеваемых пол­номочий". Впрочем, эта доктрина используется и при иных способах разграничения полномочий.

2. Устанавливается исключительная компе­тенция (предметы ведения) субъектов федера­ции, в регулирование которой федеральные орга­ны не вправе вмешиваться. Это очень редкий спо­соб, и в настоящее время как целостная схема разграничения полномочий нигде не применяет­ся. Частично он используется в Конституциях Бельгии, Мексики, США. В данном случае фор­мулировки могут иметь не позитивный, а нега­тивный характер (Конгресс США, например, не может принимать законы по определенным во­просам). Данный способ гарантирует самостоя­тельность субъектов федерации при регулирова­нии определенного круга общественных отноше­ний, но сам этот круг бывает не очень широк. Кроме того, сюда отнесены вопросы, обычно не имеющие принципиального значения для госу­дарства в целом. Это вопросы "внутренних дел" субъекта. Такие формулировки есть в современ­ных конституциях, правда, при применении дру­гих способов разграничения предметов ведения.

3. Конституция устанавливает две сферы пол­номочий: федерации и ее субъектов (Австралия, Канада и др.). Порой в конституциях дается пере­чень вопросов, относящихся к обеим сферам, но иногда отчетливо перечислены только федераль­ные полномочия. При этом важное значение при­обретает вопрос об остаточных полномочиях, не возникающий в предыдущих двух схемах "одно­стороннего" разграничения. Некоторые полно­мочия могут быть не названы ни в том, ни в дру­гом перечне. Поэтому при использовании данно­го способа в конституциях обычно содержится оговорка, согласно которой не названные полно­мочия могут быть отнесены либо к ведению фе­дерации, либо - ее субъектов. В первом случае это усиливает федерацию, во втором - дает дополнительные полномочия субъектам.

4. Указываются три сферы предметов веде­ния: исключительная компетенция (предметы ве­дения) федерации, исключительная компетенция субъектов (дается перечень их полномочий, а не общая фраза об остаточных полномочиях), пере­числяются пункты предметов совместного веде­ния федерации и ее субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в зарубежных конституциях совпадающей или конкурирующей компетенцией. Эта схема разграничения предме­тов ведения (полномочий) очень сложна. В специ­альном приложении к Конституции Индии 1949 г. названы 97 вопросов, относящихся к компетен­ции федерации, 47 вопросов, совпадающих полномочий, и 66 вопросов, относящихся к компетен­ции штатов. Каждый пункт содержит подпункты (иногда их довольно много), которые в своей совокупности включают, видимо, 650-700 показа­телей (некоторые из них перекрещиваются и их трудно подсчитать точно). Данный способ из-за своей громоздкости используется редко.

5. Устанавливаются две сферы предметов ве­дения: исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и ее субъ­ектов. Так обстоит дело в Германии, Нигерии, Пакистане. Такой же порядок предусматривают ст. 71 и 72 Конституции РФ. Статья 71 предусмат­ривает 18 пунктов исключительных предметов ведения Федерации, ст. 72-14 пунктов совмест­ных предметов ведения. Правда, почти каждый пункт имеет комбинированный характер, включая несколько, иногда довольно разных по содер­жанию, полномочий. Так, п. "и" ст. 71 говорит об общефедеральных энергетических системах, ядер­ной энергетике, расщепляющихся материалах, федеральном транспорте, путях сообщения, ин­формации и связи, деятельности в космосе. По­добный набор иногда носит случайный характер. В целом, по нашим подсчетам, в ст. 71 не 18, а около 60 позиций. Вопросы, не вошедшие ни в тот, ни в другой перечень (остаточные полномо­чия) в России передаются в ведение субъектов Федерации.

По вопросам совместного ведения могут зако­нодательствовать и федерация, и субъекты. Од­нако во всех странах при применении данного способа разграничения предметов ведения дейст­вует принцип верховенства федерального права. Это значит, что субъекты федерации могут регу­лировать данную сферу отношений, если она не урегулирована федеральным законом. Принятие федерального закона отменяет не соответствую­щие ему положения закона субъекта федерации или вообще отменяет такой закон. В сфере исключительных полномочий (а в России это оста­точные полномочия) закон субъекта федерации имеет верховенство. Статья 73 Конституции РФ гласит, что вне предметов исключительного ве­дения Федерации и совместных предметов веде­ния Федерации и ее субъектов последние облада­ют "всей полнотой государственной власти". Точность этой формулировки вызывает опреде­ленные сомнения. Значит ли это, что никакие фе­деральные законы не имеют в данном случае си­лы? Очевидно, данную формулировку следует толковать в совокупности с положениями ст. 15 Конституции РФ. Эта статья устанавливает, что Конституция РФ имеет высшую юридическую си­лу и прямое действие на всей территории России. Здесь сказано также, что законы и иные право­вые акты, принимаемые в Российской Федерации (т.е. и в ее субъектах) не должны противоречить Конституции РФ. Правотворчество субъектов РФ связано Конституцией РФ. Таким образом, вряд ли можно говорить о всей полноте государст­венной власти члена Федерации: государственный суверенитет принадлежит только Федерации. В связи с этим и п. б ст. 76, гласящий, что при про­тиворечии федерального закона и закона субъек­та РФ, принятого по вопросам исключительных предметов ведения субъектов РФ, действует не фе­деральный закон, а закон субъекта Федерации, нуждается, видимо, в уточнении. Последний дол­жен соответствовать Конституции РФ.

Названные выше 5 способов разграничения предметов ведения не исчерпывают всего их раз­нообразия. Определенные особенности сущест­вуют в Австрии, когда, например, по некоторым вопросам законы издает только федерация, а ис­полнение возлагается на субъекты. Есть и иные варианты. Особые случаи связаны с практикой Бразилии и Бельгии. В Конституции Бразилии 1988 г. речь идет не только об отношениях феде­рации и ее субъектов, но и о федеральном округе, не являющемся субъектом федерации, а также об отношениях федерации, ее субъектов и местных территориальных единиц, обладающих многими чертами местного самоуправления. В частности, говорится о некоторых совместных полномочиях федерации, ее субъектов (штатов), федерального округа и муниципий. Таким образом, в сферу совместных предметов ведения включаются не­субъекты (федеральный округ) и единицы мест­ного самоуправления. В Конституции Швейцарии 1999 г. речь также идет об отношениях федера­ции, кантонов (субъектов федерации) и коммун -территориальных коллективов. В Бельгии после внесения в Конституцию поправок и создания фе­дерации (1993 г.), а также принятия новой редак­ции Основного закона (1994 г.) учреждено еще более сложное деление территории государства и установлены специфические отношения не толь­ко между его составными частями (тремя регио­нами), но и тремя языковыми сообществами (французским, фламандским и германским). Из­бираемые советы сообществ и регионов (валлонского, фламандского и брюссельского) имеют законодательные полномочия и формируют свои правительства. Совместной компетенции консти­туция не предусматривает, решения общего ха­рактера принимает парламент, где пропорцио­нально представлены сообщества и регионы.

Примеры Бельгии, Бразилии, Швейцарии и не­которых других стран свидетельствуют о новых подходах к проблеме разграничения предметов ведения. Акцент делается не на разделистские наст­роения. Распространение совместных полномочий вплоть до административно-территориальных образований (единиц самоуправления) рассматрива­ется как сотрудничество всех публичных властей в решении насущных вопросов общества в целом. Складывается принцип: все должны делать об­щее дело. Поэтому в бразильской Конституции к сфере совместных полномочий всех властей от­несены обычно такие вопросы, решение которых действительно трудно разделить между федера­цией, штатами, федеральными округами и муни­ципиями. Это, например, надзор за соблюдением Конституции (и в России это тоже должны делать органы местного самоуправления), сохранение общественного достояния, борьба с причинами, порождающими бедность, поощрение животно­водства, строительства и т.д. В Конституции гово­рится не о разграничении этих полномочий, а о том, что необходимо принять дополнительный закон, посвященный сотрудничеству федерации, субъектов и муниципий в названных сферах (ст. 23). В разд. 3 швейцарской Конституции, оза­главленном "Федерация, кантоны и коммуны", сотрудничество рассматривается как принцип их отношений. Правда, во всех этих конституциях четко определены и исключительные полномо­чия (предметы ведения) федерации.

Таким образом, современные конституции в отличие от "старых" основных законов (США и др.) в той или иной, иногда своеобразной, фор­ме восприняли идею совместных полномочий (предметов ведения), возникшую на базе более общей концепции кооперативного федерализма. В некоторых случаях эта идея еще более услож­нена, что показывает, в частности, опыт Брази­лии, и сочетается с положениями не просто о сов­местных предметах ведения (совместное может быть разным), но о сотрудничестве. Вместе с тем, иногда идее совместных предметов ведения (пол­номочий) придается новый смысл: наряду с ней вводится понятие конкурирующей компетенции (ранее термины "совместные полномочия" и "конкурирующая компетенция" обычно рассмат­ривались как однопорядковые). Именно к конку­рирующей компетенции теперь иногда относят принцип верховенства федерального права. Сов­местная же компетенция понимается как сотруд­ничество в общем деле.

Концепция совместных полномочий (предме­тов ведения), которая содержится и в российской Конституции, возникла на базе стремления пре­одолеть дуализм старых конституций. Она была вызвана к жизни благими целями: обеспечить взаимосвязь, сотрудничество федерации и субъ­ектов в решении общих дел. Эти цели ставятся перед ней и сейчас, но на деле эта концепция не­редко становится "яблоком раздора". В "совмест­ности" заложены не только необходимые эле­менты взаимодействия, но и элементы конфликтности. Это мы видим и на примере России. Совместные полномочия двух неодинаковых го­сударственных властей (федерации и субъектов) приходится еще раз перераспределять. Это дела­лось в договорах властных институтов федерации с органами государственной власти субъектов, заключаемых с 1994 г., и в договорах между от­дельными субъектами (автономными округами, входящими в другие субъекты РФ). Это отмеча­лось в правовых актах, о которых говорилось вы­ше, и делается в настоящее время специальной пре­зидентской комиссией по данному вопросу. Вряд ли можно сказать, что все подобные меры существен­но улучшили управляемость государством.

Договорной путь безусловно сыграл свою роль в России в преодолении конфликтности в от­ношениях федерации с ее субъектами, хотя в от­дельных случаях попытки их заключения не при­несли успеха (Чечня). Некоторые субъекты РФ отказались от заключения таких договоров, со­мневаясь в их полезности, другие прекращают их (в 2002 г. соответствующие договоры "об отказе" подписаны Президентом РФ с губернаторами Ас­траханской и Кировской областей). Если даже не говорить о договорах, положения которых про­тиворечат Конституции РФ (Татарстан, Башкор­тостан и некоторые другие субъекты РФ), а рас­сматривать саму договорную форму как способ перераспределения полномочий, то следует кон­статировать, что и теоретически, и практически она содержит негативный элемент. Теоретически договорная форма - соглашение равноправных сторон, но в случае с федерацией мы имеем дру­гую ситуацию. Это отношения властвующих субъектов, находящихся в определенной иерархи­ческой системе. Государственная власть федера­ции - верховна, суверенна, власть ее субъекта -подчиненная (об этом свидетельствует и возмож­ность федерального принуждения), а исполни­тельные органы государственной власти образу­ют управленческую вертикаль. Далее. Договоры о разграничении совместных предметов ведения федерации и ее субъектов не могут не содержать политического элемента. Речь идет о сфере поли­тики. Но в любой федерации существует прин­цип: договоры политического характера внутри федерации (а речь все-таки идет о "внутренних" договорах) запрещены. Правда, во многих феде­рациях их субъекты заключают договоры даже с иностранными государствами (например, многие штаты США - с Японией, Квебек - с Францией, есть соглашения такого рода и у некоторых рос­сийских субъектов Федерации), но это соглаше­ния хозяйственного значения (торговля и др.) или по вопросам культуры, где их участники действи­тельно выступают как равные партнеры. Да и за­ключаются такие соглашения только с разреше­ния министерств иностранных дел.

Теперь о практической стороне договоров. Субъекты федерации всегда неодинаковы. Они имеют разную территорию, население, материаль­ные ресурсы, словом, разную "весомость" в федера­ции. Не будем затрагивать чувствительные струны некоторых субъектов РФ. Сошлемся на зарубеж­ный опыт. Среди 50 штатов США Калифорния дает треть продукции в стоимостном выражении, а зем­ля Бавария в Германии по своей территории в 174 раза больше земли Бремен. Это ведет к тому, что более мощные субъекты федерации при раз­граничении совместных полномочий могут "отку­сить" более крупный кусок совместного "пирога". Как известно, так происходило в России.

Для разрешения возникающих проблем неко­торые авторы предлагают заключить еще один, своего рода генеральный договор всеобъемлю­щего характера (федерации и сразу всех субъек­тов), а затем на его основе заключить отдельные договоры федеральных органов с органами государственной власти конкретных субъектов РФ, в которых (договорах) учитывать особенности тех или иных субъектов. Вряд ли такая усложнен­ная конструкция поможет делу, да и практически она почти невыполнима из-за неодинаковых по­зиций субъектов. Если даже такую схему удастся осуществить, то это, скорее всего, еще больше за­путает ситуацию, не говоря уже о неприемлемос­ти такой формы по политическим мотивам.

Теперь об использовании институтов феде­рального законодательства для разграничения совместных предметов ведения. Уже говорилось об обилии таких актов разного рода. Нам нужно еще одно перераспределение? И сколько новых пунктов разграничении будет в новых законах? В индийской Конституции есть сотни позиций, которыми трудно руководствоваться даже квали­фицированному государственному служащему. Но Индия - высокоцентрализованная федерация, где для преобразования субъекта федерации, его упразднения, разделения, изменения границ со­гласия субъекта федерации не требуется. Доста­точно выслушать его мнение. В Индии федерация при соблюдении определенной процедуры может принимать законы, относящиеся по Конституции к исключительному ведению субъектов федера­ции. В России ситуация иная, да и ст. 73, о которой мы говорили, содержит совсем другие нормы. По нашему мнению, попытки постоянно разграничи­вать совместные предметы ведения в России пу­тем принятия все новых законов бесперспектив­ны. Это - тупиковый путь. Кроме того, курс на разграничение совместных предметов ведения путем принятия федерального закона (даже федерального конституционного закона) представ­ляется недостаточно обоснованным. По существу речь идет о вмешательстве в сферу отношений, установленную Конституцией РФ, причем путем точного перечня. Принимая федеральный закон об их внутреннем разделении, мы корректируем Конституцию. Она ведь установила общий прин­цип использования совместных полномочий: субъект вправе регулировать эти сферы отноше­ний, если они не урегулированы федеральным за­коном. Путем же специального закона о разгра­ничении совместных предметов ведения мы пы­таемся корректировать Конституцию с помощью обыкновенного федерального закона, что-то из сферы совместных полномочий оставить за федерацией, а что-то передать субъектам. Но на это Конституция не уполномочивает.

Таким образом, как представляется, нужно ис­кать новые пути для конституционного разграни­чения предметов ведения, которые могли бы избавить нас от постоянного дележа совместных полномочий. Один из путей - изменить ст. 72 Конституции РФ, придав ее формулировкам ори­ентирующий характер сотрудничества федера­ции и ее субъектов по определенным направлени­ям (примерно так, как это сделано в Конституции Швейцарии 1999 г. в отличие от прежней Консти­туции 1874 г. или в новой Конституции Венесуэ­лы 1999 г.). В некоторых Конституциях даже ста­тьи о совместных полномочиях заменены положе­ниями о сотрудничестве федерации и ее субъектов (например, в Швейцарии). Они указывают главные направления такого сотрудничества.

Второй путь - изменить структуру ст. 71-73 и перейти к новой схеме разграничения предметов ведения (не только совместных) федерации и ее субъектов. Об этой схеме мы скажем ниже. Оба пути, как видно, требуют изменения Конституции РФ. В настоящее время, как считается, условия России не слишком благоприятны для подобного рода действий. Однако вряд ли мы имеем безуко­ризненную Конституцию. Ее достоинства и недо­статки известны, и при сохранении ее принципи­альных позиций, о принципиальных изменениях говорил Президент РФ В.В. Путин в День Конституции, ее исправление может стать необхо­димым. К этому нужно готовится заранее, прово­дя в том числе научные дискуссии. Важно думать не только о настоящем, но и о будущем конститу­ционной модели.

Оба варианта, предложенные выше, ведут к исключению из текста Конституции РФ перечня совместных предметов ведения, в котором, осо­бенно в российских условиях, заложен ненужный элемент конфликтности. На наш взгляд, в усло­виях России следует применить новый дуалисти­ческий подход, еще не использованный в предла­гаемом виде в конституционной практике (использовались только его элементы). При таком подходе выделяются две сферы предметов веде­ния: исключительная компетенция федерации и исключительная компетенция ее субъектов. Обе сферы должны иметь перечень укрупненных предметов ведения. Разумеется, при определении этих сфер неизбежны дискуссии "федералистов" и сторонников других взглядов, но потом, когда согласованные позиции будут закреплены в Кон­ституции, таких разногласий, которые теперь возникают при дележе совместных предметов ведения, уже не будет.

Первая группа полномочий при новом дуалис­тическом подходе призвана обеспечить феде­ральное руководство по основным вопросам, единую государственную политику, но при этом важ­но сказать о способах сотрудничества при решении данных вопросов. Вторая группа - пред­меты ведения субъектов Федерации - предназна­чена для того, чтобы обеспечить полную само­стоятельность ее субъектов в их "внутренних делах", в резервированной для них сфере, обезо­пасить субъекты Федерации от произвольного вмешательства федеральных государственных органов. И в том, и в другом случае важно сфор­мулировать исключительные полномочия в обобщенном виде. Если речь идет о железнодорожном транспорте, это относится к нему в целом, то же самое относится к вопросам континентального шельфа или военной политики. Опыт формули­рования исключительных полномочий Федера­ции накоплен достаточный и в России, и в зару­бежном конституционном праве. Сложнее обсто­ит дело с исключительными полномочиями субъектов Федерации. В этом отношении доста­точного опыта нет, а пример США и других стран с их негативным (запретительным) подходом вряд ли существенно поможет. Круг исключи­тельных предметов ведения субъектов тоже, ви­димо, не должен быть широким, а формулировки должны иметь обобщенный характер. Над этим придется работать очень тщательно. Но при всей скрупулезности работы и при определении пред­метов ведения Федерации, и при определении полномочий субъектов практически всегда будет что-то упущено. Поэтому необходима оговорка об остаточных полномочиях. О способах реше­ния этого вопроса в современной конституционной практике говорилось выше. Вероятно, в ус­ловиях России такие полномочия целесообразно передать Федерации. Представляется также, что было бы целесообразно конституционно закре­пить категорию "основы законодательства". Пока что она входит в практику с "черного хода", терми­ны "основы", "основные принципы" встречаются в названиях некоторых федеральных законов.

Новым элементом в отношении Федерации и ее субъектов все чаще становится принцип субсидиарности. Этот принцип сложился первоначаль­но в сфере межгосударственных отношений стран Европейского Союза, а затем воспринят в конституционном праве. Правда, условия его применения более или менее определены лишь в отношениях ветвей государственной власти, да и то не всех. Считается, что если у той или иной ветви государственной власти недостает полно­мочий для выполнения ее функций, другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает и этому не препятствуют конституци­онные положения. В отношении Федерации и ее субъектов предпосылки применения принципа субсидиарности еще не разработаны, но это при­дется делать.

Наконец, последнее. Если все же концепция совместных предметов ведения будет сохранена в российском конституционном праве (хотя целесообразнее идти по иному пути, о котором говори­лось выше), может быть стоит для ее уточнения использовать опыт Германии, где в отличие от Бразилии понимание конкурирующего законода­тельства близко к российской концепции совме­стных предметов ведения. Однако в отличие от России в сфере конкурирующего законодатель­ства в Германии происходит не конкуренция двух уровней (федерального и субъектов), а, скорее, конкуренция возможностей и реальных условий. Конкуренция идет за то, чтобы лучше, качествен­нее, оптимальнее урегулировать законом данную сферу отношений и на практике полнее реализо­вать имеющиеся возможности. Если это может лучше сделать Федерация, то тогда ее закон обла­дает блокирующим действием в отношении зако­нодательной деятельности ее субъектов. Это означает, что если имеется федеральный закон, то не может быть принят закон субъекта Федера­ции по данному вопросу (предметное и временное блокирование). Закон федерации имеет исчерпы­вающее действие. Применением принципа блоки­рования можно было бы избавить российское законодательство от дублирующих актов субъек­тов Федерации, органы государственной власти которых считают (считают ошибочно), что за каждым федеральным законом в сфере совмест­ных предметов ведения должен следовать однотип­ный закон субъекта Федерации. На деле, в этом ча­сто нет необходимости. Издание нередко недоста­точно отработанных дублирующих актов субъектов Федерации лишь увеличивает число без­действующих законов на ее просторах. Упомяну­тый выше Закон 1999 г. не решает этой проблемы, поскольку не имеет блокирующего механизма, а лишь обязывает приводить акты субъектов Феде­рации в соответствие с федеральным законом.

В российской правовой литературе есть и иные предложения, касающиеся уточнения ст. 72 при сохранении принципа совместных предметов ведения. Они сводятся к тому, чтобы установить в ней исчерпывающий перечень условий, когда по предметам совместного ведения могут прини­маться федеральные законы. Вряд ли такие пред­ложения можно назвать удачными. Они фактиче­ски ограничивают права Федерации и изменяют сферу совместного законодательства. Но и такие предложения заслуживают обсуждения. Все-таки найти удачную конституционную формулу луч­ше, чем плодить множество законов о дополни­тельном разграничении уже разграниченных Конституцией предметов ведения.

Иногда предлагаются пути радикального ре­шения наболевшей проблемы о совместных пол­номочиях: отказаться от концепции государст­венной власти субъекта Федерации, а, следова­тельно, и от права субъектов РФ издавать "калужские или рязанские законы". По такому пути, в частности, пошла Украина в Конституции 1996 г. по отношению к Крыму. Сохранив название - Автономная Республика Крым (все-таки респуб­лика) - и прежнее наименование представитель­ного органа (Верховный Совет (Рада), как и на Украине), Конституция Украины лишила Крым права законодательства, предоставив право Вер­ховному Совету Крыма издавать только поста­новления по довольно узкому кругу вопросов. Проблемы совместной компетенции здесь не воз­никает, правда, Крым все-таки имеет свою Кон­ституцию 1998 г. С другой стороны, есть несколь­ко государств, вся территория которых состоит только из автономных образований, но эти авто­номии имеют право издавать законы, правда, как и в Крыму, по очень узкому кругу вопросов. В та­ких региональных государствах полномочия ав­тономий исчерпывающим образом перечислены в конституциях, в законах общего характера, от­носящихся вообще к автономии, или в законах, относящихся отдельно к каждой из автономий (иногда это конституционные законы). Но это уже совсем другие проблемы, связанные не столь­ко с разграничением полномочий, сколько с изме­нением всей концепции конституционного регули­рования отношений государства и его составных частей Вряд ли такие идеи, предусматривающие отказ от федерального устройства, могут быть осуществлены в современной России.

Однако дело не только в удачных или менее удачных конституционных формулировках Час­то проблемы связаны с уровнем политической и правовой культуры правящей элиты, всех управ­ленческих кадров При должном уровне их подго­товки вопросы разграничения полномочий и от­ветственности в демократических зарубежных федерациях решаются путем встреч и консультаций руководителей Федераций и ее субъектов, джентльменских соглашений, компромиссов. Со­гласованные решения претворяются в проекты законов, которым обеспечена поддержка в пар­ламенте В России тоже начинают использовать такие формы (например, деятельность Государ­ственного Совета), и важно их развивать.

Дата добавления: 2015-08-27